3ra-323/24 — Anularea actului adminstrativ, repaparea prejudiciului

La data 12 aprilie 2022 avocatul Victor Baran, în interesele lui Serghei Maximenco, a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, terț Eudochia Usatenco, privind anularea actului administrativ și repararea prejudiciului.

În motivarea acțiunii a indicat că Serghei Maximenco ocupa funcția de șef subdiviziune teritorială Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Cahul de mai mult timp, fiind desemnat în funcția respectivă conform Ordinului Directorului general al Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor nr. 779p din 01 august 2017. Careva încălcări în timpul serviciului nu a avut.

La data de 11 martie 2022 de către Directorul General al Agenției Naționale de Siguranța Alimentelor, Radu Musteață a fost emis Ordinul nr. 409p Cu privire la eliberarea din funcția publică, prin care reclamantul fost eliberat din serviciu începând din data de 15 martie 2022. Ordinul i-a fost adus la cunoștință sub semnătură la data de 14 martie 2022.

A relatata că, din cuprinsul ordinului rezultă că a fost eliberat din funcție în legătură cu aprobarea pozitivă a statutului de personal al Direcției teritoriale pentru siguranța alimentelor Cahul din 19 octombrie 2021. Referitor la motivele de drept în Ordinul nr. 409p din 11 martie 2022 privitor la eliberarea din funcție, acestea lipsesc. Sânt doar motivate „îndreptățirile” privitor la indemnizație unică, dreptul directorului general la eliberarea și numirea în funcție conform pct. 13 subpct. 7, pct. 22 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 600/2018 cu privire la organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor și Legii nr. 158/2018 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public.

A notat reclamantul că ordinul nr. 409p din 11 martie 2022 Cu privire la eliberarea din funcție publică este unul ilegal și neîntemeiat, reieșind din următoarele motive. Conform pct. 13 subpct. 7 al Regulamentului cu privire la organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 600 din 27 iunie 2018, directorul general numește în funcții publice, modifică, suspendă și încetează raporturile de serviciu ale funcționarilor publici în condițiile Legii nr. 158- XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului 1 public, inclusiv ale conducătorilor și conducătorilor adjuncți ai subdiviziunilor teritoriale cu personalitate juridică.

A menționat reclamantul că împuternicirile directorului general în concediere sânt condiționate prin dispozițiile Legii nr. 158-XVI din 4 iulie 2008. Conform art. 61 lit. b) Legea nr. l58-XVI din 4 iulie 2008, raporturile de serviciu încetează în următoarele cazuri: eliberare din funcție. Conform art. 63 alin. (1) lit. c) Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008, persoana/organul care are competența legală de numire în funcție va dispune eliberarea din funcția publică printr-un act administrativ, care se comunică funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, însă anterior datei eliberării din funcția publică, în următoarele cazuri: autoritatea publică își reduce efectivul de personal sau lichidează funcția publică, ca urmare a intrării în vigoare a statului de personal în care nu se mai regăsește funcția ocupată de funcționarul public respectiv. Conform anexei nr. 2 și anexei 3 la Hotărârea Guvernului nr. 600 din 27 iunie 2018 cu privire la organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, funcția de Șef subdiviziune teritorială, Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Cahul există fără modificări.

A mai invocat reclamantul că în cauză nu doar se regăsește, ci este instituit interimatul de angajata Evdochia Usatenco și funcția a devenit vacantă. Conform art. 63 alin. (2) Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008, în cazul eliberării din funcția publică în condițiile alin. (1) lit. a)-c), autoritatea publică este obligată să acorde funcționarilor publici un preaviz cu o durată de 30 de zile calendaristice, iar în restul cazurilor – de 15 zile calendaristice, cu excepția situațiilor prevăzute la alin. (1) lit. j) și k), pentru care nu se acordă preaviz. Termenul de preavizare nu include perioada aflării funcționarului în concediu de odihnă anual, în concediu de studii, precum și perioada suspendării raporturilor de serviciu în legătură cu boala sau trauma.

Susține reclamantul că în cazul lui lipsește un preaviz. Există doar ordinul nr. 1831p din 26 octombrie 2021 cu privire la posibila disponibilizare. Acesta nu poate substitui preavizul. Preavizul este unul concret și motivat. Mai mult ca atât, la data emiterii ordinului nr. 1831-p (26 octombrie 2021) funcția exista și „posibila disponibilizare” nu se referea la funcția ocupată de reclamant. Conform art. 63 alin. (41) Legea nr. 158-XVI din 4 iulie 2008, în cazul eliberării funcționarilor publici în temeiul alin. (1) lit. a) și c), autoritatea publică este obligată să prezinte, în modul stabilit, cu 30 de zile calendaristice înainte de eliberare, subdiviziunii teritoriale a autorității administrative responsabile de implementarea politicii în domeniul promovării ocupării forței de muncă informațiile privind funcționarii publici care urmează a fi disponibilizați. În cazul reclamantului, această prevedere a legii, de asemenea, nu este îndeplinită.

A remarcat reclamantul că postul nu doar că este vacant, acesta nu a fost lichidat. Prevederi asemănătoare sânt reflectate în art. 88 al Codului muncii care stabilește că angajatorul este în drept să concedieze salariații de 2 la unitate în legătură cu lichidarea acesteia ori în legătură cu reducerea numărului sau a statelor de personal (art. 86 alin. (1) lit. b) și c)) doar cu condiția că: a) va emite un ordin (dispoziție, decizie, hotărâre), motivat din punct de vedere juridic sau economic, cu privire la lichidarea unității ori reducerea numărului sau a statelor de personal; b) va emite un ordin (dispoziție, decizie, hotărâre) cu privire la preavizarea, sub semnătură sau prin altă modalitate care permite confirmarea recepționării/înștiințării fiecărui salariat vizat, a salariaților cu 2 luni înainte de lichidarea unității ori de reducerea numărului sau a statelor de personal. În caz de reducere a numărului sau a statelor de personal, vor fi preavizate numai persoanele ale căror locuri de muncă urmează a fi reduse; c) o dată cu preavizarea în legătură cu reducerea numărului sau a statelor de personal, va propune în scris salariatului preavizat un alt loc de muncă (funcție) în cadrul unității respective (cu condiția că astfel de loc de muncă (funcție) există la unitate, iar salariatul preavizat întrunește cerințele necesare pentru suplinirea acestuia); d) va reduce, în primul rând, locurile de muncă vacante; e) va desface contractul individual de muncă în primul rând cu salariații angajați prin cumul; f) va acorda salariatului ce urmează a fi concediat o zi lucrătoare pe săptămână cu menținerea salariului mediu pentru căutarea unui alt loc de muncă; g) va prezenta, în modul stabilit, cu 2 luni înainte de concediere, agenției pentru ocuparea forței de muncă informațiile privind persoanele ce urmează a fi disponibilizate; h) se va adresa organului (organizatorului) sindical în vederea obținerii opiniei consultative privind concedierea salariatului respectiv.

A indicat avocatul că în cazul reclamantului nu au fost îndeplinite nici prevederile Codului muncii. Propunerea privind acordarea un alt post de muncă reclamantul nu a primit-o. Semnăturile lui în așa-numite „propuneri” nu sânt, procesul-verbal privind aducerea la cunoștință a „propunerilor” este datat cu 22 noiembrie 2021 în perioada aflării reclamantului în concediul medical.

Conform art. 88 alin. (2) al Codului muncii, în cazul în care, după expirarea termenului de preavizare de 2 luni, nu a fost emis ordinul (dispoziția, decizia, hotărârea) de concediere a salariatului, această procedură nu poate fi repetată în cadrul aceluiași an calendaristic. În termenul de preavizare nu se include perioada aflării salariatului în concediul anual de odihnă, în concediul de studii și în concediul medical. În cazul său, nu a avut loc reavizarea, ce va conține data și funcția concretă de eliberare, dar și termenul de 2 luni este depășit.

A susținut că, mărimea reparării prejudiciului moral se determină de către instanța de judecată, ținîndu-se cont de aprecierea dată acțiunilor angajatorului, dar nu poate fi mai mică decît un salariu mediu lunar al salariatului. Or, prin acțiunile ilicite ale directorului general al ANSA, în special, prin emiterea ordinului contestat, reclamantului i-a fost ponegrită imaginea în fața tuturor angajaților, agenților economici din raion. 3 Nedreptatea ce a avut loc l-a afectat enorm. În consecință, prejudiciul moral pentru retrăirile cauzate îl estimează la suma de 50 000 de lei.

A solicitat reclamantul anularea Ordinului directorului general al Agenției Naționale de Siguranța Alimentelor, Radu Musteață nr. 409p din 11 martie 2022 Cu privire la eliberarea din funcție publică, ca ilegal și neîntemeiat; restabilirea reclamantului în funcția de șef subdiviziune teritorială Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Cahul, în cadrul Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor; încasarea din partea pârâtului Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor a plății despăgubirii pentru întreaga perioadă de absență forțată de la muncă în mărimea salariului mediu pentru această perioadă, începând din data de 15 martie 2022 și până la data restabilirii în muncă; perceperea compensării prejudiciului moral cauzat prin emiterea ordinului ilegal și eliberarea ilegală din serviciu în mărime de 50 000 de lei; încasarea din contul pârâtului în beneficiul reclamantului a tuturor cheltuielilor de judecată care vor fi suportate în acest proces.

Prin încheierea din 18 aprilie 2023 a Judecătoriei Chișinău (sediul Râșcani), s-au declarat inadmisibile pretențiile reclamantului Serghei Maximenco privind încasarea despăgubirii pentru întreaga perioadă de absență forțată de la muncă în mărimea salariului mediu pentru această perioadă, începând cu data de 15 martie 2022 până la data restabilirii în muncă și compensarea prejudiciului moral cauzat prin emiterea ordinului ilegal și eliberarea ilegală din serviciu în mărime de 50 000 de lei din contul Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor.

La data la 26 aprilie 2023, Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor a declarat apel asupra hotărârii Judecătoriei Chișinău (sediul Rîșcani) din 18 aprilie 2023. Manifestând dezacordul cu hotărârea instanței de fond, în partea în care pretențiile sale au fost respinse, la 17 mai 2023, Serghei Maximenco a contestat-o cu apel. 4

În susținerea poziției sale instanța de apel a reținut că, dispunând eliberarea din funcția de șef al Direcției teritoriale pentru siguranța alimentelor Cahul în temeiul prevederilor art. 63 alin. (1) lit. c) din Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, nr. 158-XVI din 04.07.2008, care prevede că, autoritatea publică își reduce efectivul de personal sau lichidează funcția publică, ca urmare a intrării în vigoare a statului de personal în care nu se mai regăsește funcția ocupată de funcționarul public respective, contravine situației juridice reale și camuflează o concediere ilegală din funcție, redând-o într-o formă legală.

Curtea de Apel Chișinău a reținut că, reducerea statelor de personal derivă din circumstanțe obiective și nicidecum subiective, totodată acest proces derulează sub imperiul unor rigori legale pentru a exclude arbitrariul și abuzul din partea angajatorilor.

A remarcat instanța de apel că Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor neîntemeiat a încadrat situația juridică a reclamantului. Or, pe de o parte aceasta invocă reducerea funcției pe care o ocupa reclamantul de șef subdiviziune teritorială Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Cahul, iar pe de altă parte prin același ordin cu privire la eliberarea din funcția publică a lui Serghei Maximenco, la pct. 2.1 dispune „ transmiterea legitimației de serviciu, cheiței publice, bunurilor și materialelor dnei Evdochia Usatenco, șef subdiviziune teritorială, interimar.

De asemenea, din analiza dosarului administrativ, se atestă că în cazul reclamantului lipsește un preaviz. Există doar ordinul nr. 1831p din 26 octombrie 2021 Cu privire la posibila disponibilizare. Însă acest ordin nu poate substitui preavizul. Preavizul este unul concret și motivat. Mai mult ca atât, la data emiterii ordinului nr. 1831-p (26 octombrie 2021) funcția de șef al subdiviziunii teritoriale Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Cahul exista și „posibila disponibilizare” nu se referea la funcția ocupată de reclamant.

Drept urmare, instanța de apel a constatat că, instanța de fond just a statuat asupra ilegalității Ordinului directorului general al Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, Radu Musteață nr. 409p din 11 martie 2022 Cu privire la eliberarea din funcție publică, și necesitatea anulării lui.

Astfel, luând în considerare faptul că, în speță s-a stabilit cert că, Ordinul directorului general al Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor, Radu Musteață nr. 409p din 11 martie 2022 Cu privire la eliberarea din funcție publică, a fost emis ilegal, instanța de fond întemeiat a 5 dispus restabilirea reclamantului Serghei Maximenco în funcția de șef al subdiviziunii teritoriale Direcția teritorială pentru siguranța alimentelor Cahul.

De asemenea instanța de apel a statuat că, cheltuielile de asistență juridică în sumă de 10 000 de lei solicitate de reclamant spre a fi încasate din contul Agenției Naționale pentru Siguranța Alimentelor corect au fost apreciate de instanța de fond că au un caracter necesar și rezonabil, ținând cont de complexitatea litigiului și prestația avocatului.

În motivarea recursului a invocat precum că ambele instanțe de judecată au examinat superficial circumstanțele cauzei, nu au analizat suficient probele administrate la materialele cauzei, prin urmare au emis hotărâre și decizie ilegale ce contravine circumstanțelor de fapt și de drept.

A menționat că atât instanța de fond, cât și instanța de apel au omis prerogativa că Agenția a respectat normele prevederilor legale și a înaintat propunerile de rigoare dlui Maximemco Serghei, astfel se consideră că Ordinul directorului general al Agenției nr.409p din 11 martie 2022 cu privire la eliberarea din funcția publică este legal și întemeiat, iar hotărârile instanțelor inferioare, urmează a fi casate cu respingerea cererii în contencios administrativ a dlui Maximenco Serghei.

A mai indicat recurenta că instanța de apel a pronunțat o hotărâre ilegală, neîntemeiată, iar în situația în care, ultima nu și-a motivat hotărârea pronunțată și anume: hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția ori motivarea soluției contrazice dispozitivului hotărârii sau acesta este expus neclar, sau dispozitivul hotărârii redactate nu corespunde dispozitivului pronunțat după deliberare.

A concluzionat că ordinul directorului general al Agenției nr.409p din 11 martie 2022 cu privire la eliberarea din funcția publică, este un act administrativ individual defavorabil, care a fost emis ca urmare a reformei în cadrul Agenției și în baza probelor administrate la dosar, acesta a fost emis în limitele dreptului discreționar al Agenției, prin urmare acțiunea reclamntului urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: 6 „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: (1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit.c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. (3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit.d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ prevede că: (1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul 7 nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentului cu soluția pronunțata de către Curtea de Apel Chișinău și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor, conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chișinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chișinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chișinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la 8 examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară ca inadmisibil recursul depus de Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor. Încheierea este irevocabilă. Președinte Ion Malanciuc Judecători Diana Stănilă Oxana Parfeni 9