3ra-277/23 — contestarea actului administrativ

La 25 august 2021 SRL „Flormin-Com” a depus cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chișinău privind anularea pct. 1 al deciziei nr. 7/10 din 27 iulie 2021 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal pentru terenurile cuprinse în perimetrul străzilor: bd. Mircea cel Bătrân – str. Nicolae Sulac – str. Nicolae Milescu Spătaru – str. Bucovinei”.

În motivarea acțiunii reclamanta a invocat că, în baza încheierii Judecătoriei Chișinău din 02 octombrie 2013 și a contractului de cesiune din 19 martie 2015, SRL „SDG Consulting” a devenit arendaș al terenului cu nr. cadastral 0100313.498, situat în mun. Chișinău la intersecția bd. Mircea cel Bătrân (prelungire) și str. Bucovinei, pentru o perioadă de 5 ani. Scopul arendei este construcția unui complex de locuit cu obiective de menire social-culturală și comercial.

În acest sens, la data de 29 februarie 2016 între SRL „SDG Consulting” și firma de construcții SRL „Flormin-Com” a fost încheiat un contract de societate civilă și parteneriat, contractul fiind înregistrat în RBI, obiectul căruia constituia construcția blocurilor locativ-comerciale și a altor obiective de menire social- culturală pe terenul situat în mun. Chișinău str. Bucovinei, nr. cadastral 0100313.498, cu suprafața de 4,0018 ha.

La data de 02 august 2016 a fost emis certificatul de urbanism nr. 487/16, unde în calitate de beneficiar este menționat SRL „Flormin-Com”. În baza certificatului de urbanism pentru proiectare nr. 487/16 din 02.08.2016 a fost întocmit proiectul ce a fost avizat de către arhitectul-șef al mun. Chișinău. A fost depusă cerere de eliberare a autorizației de construcție, astfel, deoarece în termen de 10 zile Primăria mun. Chișinău nu a informat în scris SRL „Flormin-Com” despre refuzul în eliberarea autorizației de construcție, constată că în mod tacit a fost admisă cererea (alin.6, art.12 din Legea nr. 163 din 09.07.2010 cu privire la autorizarea lucrărilor de construcție).

Susține reclamanta că, în luna octombrie 2016 au începute lucrări pe șantier, au fost efectuate lucrări de geologie, geodezie, a fost evacuat gunoiului și pământul ce a fost depozitat anterior pe teren de la alte construcții efectuate în sectorul 2 Ciocana, a fost proiectată aprovizionarea cu apă a viitorului complex locativ, a fost săpată groapa pentru fundație, iar terenul a fost împrejmuit cu gard din tablă.

La 22 decembrie 2016, prin dispoziția Primarului General al mun. Chișinău, a fost stopată realizarea programul investițional în curs de desfășurare pe terenului cu nr. cadastral 0100313.498, prin suspendarea actelor permisive, care tot primăria anterior le-a eliberat, astfel reclamanta considerând că este pasibilă pentru răspundere materială pentru pierderile suferite de SRL „Flormin-Com”.

La data de 24 septembrie 2020 Consiliul municipal Chișinău a emis decizia nr.16/1, din care eronat se „constată expirarea termenului de 5 ani stabilit prin încheierea Judecătoriei Centru, mun. Chișinău din 02 octombrie 2013, dosar nr.2e- 1441/13 pentru arenda funciară a terenurilor cu nr. cadastrale 0100313.498 și 0100313.499, amplasate în mun. Chișinău, sectorul Ciocana, str. Bucovina”.

Decizia nr. 16/1 din 24 septembrie 2020 a fost contestată, iar la moment o hotărâre definitivă pe acest caz nu există, cauza se examinează la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

La data de 27 iulie 2021 Consiliul municipal Chișinău, prin decizia nr. 7/10 a aprobat P.U.Z. (Planul urbanistic zonal) pentru terenurile cuprinse în perimetrul străzilor: bd. Mircea cel Bătrîn — str. Nicolae Sulac — str. Nicolae Milescu Spătaru - str. Bucovinei, prin care s-a decis: 1. Se aprobă P.U.Z. pentru terenurile cuprinse în perimetrul străzilor bd. Mircea cel Bătrîn - str. Nicolae Sulac - str. Nicolae Milescu Spătaru -str. Bucovinei; 2. Se operează modificări în Regulamentul local de urbanism, aprobat prin decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 22/40 din 25 decembrie 2008, conform Regulamentului local aferent Planului urbanistic zonal; 3. În baza prevederilor documentației de urbanism aprobate, Direcția arhitectură, urbanism și relații funciare va sistematiza și propune examinării adjudecării prin intermediul licitației funciare, inclusiv va stabili modul în care vor fi realizate obiectivele de utilitate publică, infrastructură tehnico-edilitare și alte spații/obiective publice necesare realizării P.U.Z.: 4. Se abrogă decizia Consiliului mun. Chișinău nr. 13/14-3 „Cu privire la expunerea la licitație funciară a lotului de pământ din perimetrul străzilor: bd. Mircea cel Bătrîn - str. Nicolae Sulac - str. Niculae Milescu Spătaru - str. Bucovinei”; 5. Direcția relații publice și buget civil va publica pe pagina web a Primăriei mun. Chișinău prezenta decizie; 6. Controlul executării prevederilor prezentei decizii se pune în sarcina viceprimarului de ramură al mun. Chișinău, Victor Chironda.

Reclamanta a opinat că decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 7/10 din 27 august 2021 a fost votată cu încălcarea interesele legitime ale SRL „Flormin- Com”, a prevederilor Legii nr.239/2008 privind transparența în procesul decizional, precum și a Hotărârii de Guvern nr. 967 din 09 august 2016 cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional.

SRL „Flormin-Com” nu este de acord cu decizia Consiliului Municipal Chișinău nr. 7/10 din 27.08.2021, deoarece este un act defavorabil, abuziv, 3 neîntemeiat, votat cu încălcarea normelor legale ce aduce atingere intereselor sale legitime.

Prin dispoziția nr. 105-d din 16 martie 2021, semnată de către viceprimarul mun. Chișinău, Victor Chironda, s-a dispus organizarea consultărilor publice cu privire aprobarea P.U.Z. pentru terenurile cuprinse în perimetrul străzilor Mircea cel Bătrîn- Nicolae Sulac - Nicolae Milescu Spătaru – Bucovinei.

În acest sens, Pretura sec. Ciocana mun. Chișinău, pe pagina sa electronica a publicat anunțul despre consultările publice ce urmau să aibă loc la data de 16 aprilie 2021 cu P.U.Z.

După ce a făcut cunoștință cu anexele anunțului cu privire la consultări publice a constatat: - P.U.Z. a fost efectuat de către IMP „Chișinăuproiect”, beneficiar fiind DGAURF; - în P.U.Z. este inclus și lotul de teren cu nr/cadastral 0100313.498, asupra căruia SRL „Flormin-Com deține documentație de proiectare avizat de arhitect șef al mun. Chișinău; - în P.U.Z. propus de către IMP „Chișinăuproiect” nu a fost luată în considerare documentația de proiect deja existentă și avizată eferent terenului cu nr. cadastral 0100313.498; - P.U.Z. propus de către IMP „Chișinăuproiect” prevede partajarea lotului de teren cu nr. cadastral 0100313.498 în trei părticele distincte, dintre care doar două sunt destinate pentru construcție. La modul practic SRL „Flormin-Com” este lipsit de dreptul de a construi pe 1/3 din teren.

După ce a făcut cunoștință cu anexele anunțului cu privire la consultări publice, SRL „Flormin-Com”, a expediat în adresa Preturii sec. Ciocana, DGAURF, secretarului CMC cât și Primarului mun. Chișinău, obiecțiile sale asupra P.U.Z.-ului. Concomitent, a propus operarea modificărilor la proiectul P.U.Z. supus consultărilor publice. La consultări au participat și reprezentanți ai societății civile care au făcut propuneri concrete pentru îmbunătățirea P.U.Z. La finele sesiunii consultărilor publice din 16 aprilie 2021, s-a stabilit, după examinare propunerilor parvenite de la participanți, să se organizeze o nouă rundă de consultări publice.

Contrar pct. 28 și 29 ale Regulamentului cu privire la procedurile de consultări publice cu societatea civilă în procesul decizional, adoptată prin Hotărârea Guvernului nr. 967 din 09 august 2016, propunerile parvenite asupra P.U.Z nu au fost sistematizate într-o sinteză, în care autorul P.U.Z urma să cerceteze și să decide asupra acceptării sau respingerii fiecărei recomandări în parte. Respingerea urma să fie argumentată temeinic. Astfel, SRL „Flormin-Com” susține că nu a cunoscut dacă propunerile sale au fost acceptate până la data de 19 iulie 2021- ziua când a participat la ședința comisiei de specialitate.

A invocat reclamantul că, la moment, pe rolul Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani (dosar nr. 2-2110319012-3-09072021) se află cauza la acțiunea SRL „Flormin-Com” vs DGAURF cu privire la operarea modificărilor la proiectul P.U.Z. elaborat de către IMP „Chișinăuproiect”, pentru terenurile cuprinse în perimetrul 4 străzilor Mircea cel Bătrîn - Nicolae Sulac - Niculae Milescu Spătaru – Bucovinei, în care s-a solicitat: să nu fie divizat terenul nr. 3 cu nr.cadastral 0100313.498; pe terenului nr. 3 cu nr.cadastral 0100313.498 să fie inclus proiectul existent, avizat de către arhitectul șef al mun. Chișinău

Consideră reclamantul că, membrii comisiei pentru construcții, arhitectură și relații funciare din cadrul Consiliului municipal Chișinău au avut o abordare pur formală la examinarea proiectului de decizie cu privire la aprobare P.U.Z. Juristul primăriei, prezent la ședință, a dus în eroare membrii comisiei prin comunicarea informațiilor eronate, precum că asupra terenului cu nr. cadastral 0100313.498 nu există careva grevări.

Contrar prevederilor art. 32.pct. 3 din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative, proiectul de decizie al Consiliului municipal Chișinău cu privire la aprobarea proiectului P.U.Z și materialele aferente acestuia a fost publicat doar cu 3 zile înainte de votare, ceea ce a făcut imposibilă organizarea de consultări cu părțile interesate.

Solicită reclamanta anularea pct. 1 al deciziei Consiliului municipal Chișinău nr. 7/10 din 27 iulie 2021 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal pentru terenurile cuprinse în perimetrul străzilor: bd. Mircea cel Bătrân-str. Nicolae Sulac – str. Nicolae Milescu Spătaru – str. Bucovinei”.

Prin încheierea protocolară a Curții de Apel Chișinău din 07 iulie 2022 s-a dispus atragerea în proces a SRL „SDG Consulting”, în calitate de persoană terță (f.d. 157).

Prima instanță a considerat că, în speță, nu sunt întrunite temeiuri legale pentru a dispune anularea pct. 1 din decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 7/10 din 27 iulie 2021. Or, din prevederile Legii nr. 835 /1996 privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului, rezultă că prevederile Planului urbanistic general fi detaliate, concretizate, modificate, fără a schimba concepția generală a documentației de urbanism aprobate, prin elaborarea și aprobarea de către APL a Planurilor urbanistice zonale.

Instanța de fond a stabilit că actul administrativ care reprezintă obiect al controlului judecătoresc în prezenta speță, a fost perfectat și eliberat în strictă conformitate cu prevederile legale.

Conform art. 3 alin. (l) și alin. (2) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, administrarea publică în unitățile administrativ- teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilității autorităților publice locale și consultării cetățenilor în probleme locale de interes deosebit. Autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la 5 inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale, exercitându- și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.

Conform art. 8 alin. (2) - (3) din Legea citată, în problemele de interes local care preocupă o parte din populația unității administrativ-teritoriale pot fi organizate, cu această parte, diverse forme de consultări, audieri publice și convorbiri, în condițiile legii.

Proiectele de decizii ale consiliului local se consultă public, în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă și deliberativă a populației unității administrativ - teritoriale de nivelul întâi sau al doilea, după caz.

Din probatoriul cauzei rezultă că la data de 16 aprilie 2021, administrația publică locală a respectat prevederile normei legale enunțate și a organizat consultări publice pe marginea proiectului Planului urbanistic zonal pentru terenurile aflate în perimetrul străzilor: bd. Mircea cel Bătrân – str. Nicolae Sulac – str. Nicolae Milescu Spătaru – str. Bucovinei, fapt confirmat prin dispoziția viceprimarului nr. 105-d din 16 martie 2021 și procesului-verbal din 16 aprilie 2021 (f.d. 62 verso-64).

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006, privind administrația publică locală, consiliul local are drept de inițiativă și decide, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care țin de competența altor autorități publice.

Totodată, conform art. 6 alin. (1) și alin. (2) pct. 2) lit. f) din Legea privind statutul municipiului Chișinău nr. 136 din 17 iunie 2016, Consiliul municipal are drept de inițiativă și decide, în condițiile legii, în toate problemele de interes local în teritoriul orașului Chișinău și în cele de interes municipal - în teritoriul municipiului, cu excepția problemelor ce țin de competența altor autorități publice. Consiliul municipal aprobă, în condițiile legii, strategii, prognoze, planuri și programe de dezvoltare social-economică a municipiului, programe de refacere și protecție a mediului, planuri urbanistice, precum și planuri de amenajare a teritoriului.

Instanța de fond a concluzionat că actul normativ contestat este legal, iar autoritatea publică locală a acționat întru respectarea legislației în vigoare, precum și a satisfacerii intereselor generale al municipalității.

Instanța de fond a respins ca neîntemeiat argumentul reclamantei precum că, decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 7/10 din 27 iulie 2021 a fost votată cu încălcarea intereselor legitime ale SRL „Flormin-Com”. Or, reclamanta nu a prezentat careva probe care ar dovedi acest argument. Cu atât mai mult că, însăși reclamanta în cererea de chemare în judecată a invocat că, la data de 22 decembrie 2016 prin dispoziția Primarului General al mun. Chișinău a fost stopat realizarea programul investițional în curs de desfășurare pe terenului cu nr. cadastral 0100313.498, prin suspendarea actelor permisive, care tot ea anterior le-a eliberat, iar reclamanta nu a prezentat vreo probă din care ar rezulta că dispoziția Primarului a fost anulată sau abrogată.

La 05 ianuarie 2023 SRL „Flormin-Com”, prin intermediul avocatului Gheorghiță Oleg, a declarat recurs împotriva hotărârii din 08 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, iar la 03 martie 2023 a prezentat motivarea recursului, solicitând casarea hotărârii instanței de fond și emiterea unei noi hotărâri de admitere a acțiunii.

În motivarea recursului s-a invocat încălcarea procedurii administrative, lipsa avizului general. Potrivit anexei la Legea nr. 862 din 17 mai 1996, Planul urbanistic zonal urmează a fi avizat de către administrației publice centrale pentru urbanism și amenajare a teritoriului. Aprobarea PUZ aferent terenului cuprins în perimetru bd. Mircea cel Bătrîn - str. Nicolae Sulac - str. Niculae Milescu Spataru - str. Bucovinei a avut loc în lipsa avizului gebneral de la autoritatea administrației publice centrale pentru urbanism și amenajare a teritoriului, deci cu încălcarea procedurii administrative.

De asemenea, s-a invocat încălcare transparenței în procesul decizional. În acest sens, recurenta a menționat că PUZ aferent terenurile cuprinse în perimetrul străzilor: bd. Mircea cel Bătrîn - str. Nicolae Sulac - str. Niculae Milescu Spataru -str. Bucovinei a fost publicat pe pagina oficială a preturii Ciocana. La finele sesiunii consultărilor publice din 16.04.2021 s-a stabilit, după examinare propunerilor parvenite de la participanți, inclusiv SRL Flormin-Com, să se organizeze o nouă rundă de consultări publice. Însă, contrar pct. 28 și 29 a Regulamentului cu privire la procedurile de consultări publice cu societatea civilă în procesul decizional, adoptat prin Hotărârea Guvernului nr. 967 din 09 august 2016, propunerile parvenite asupra P.U.Z nu au fost sistematizate într-o sinteză, în care autorul P.U.Z urma să cerceteze și să decide asupra acceptării sau respingerii fiecărei recomandări în parte. Respingerea urma să fie argumentată temeinic. Deci SRL „Flormin-Com” nu a cunoscut dacă propunerile sale au fost acceptate pînă la data de 19.07.2021- ziua cînd a participat la ședința comisiei de specialitate.

A mai susținut că a fost încălcat dreptul SRL „Flormin-Com” de a valorifica 1/3 din terenul cu nr/cadastral 0100313,498 pentru care deține documentația de proiect și pe care deja a început lucrări de construcție.

Art. XI alin. (3) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție): „Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”

Art. 244 alin. (1) Cod administrativ (în vigoare până la 01 septembrie 2023) prevede următoarele: „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs. Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului): „recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel”.

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ (în vigoare până la 01 septembrie 2023) prevede: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție

Hotărârea motivată a instanței de fond a fost notificată prin poșta electronică reprezentantului recurentei SRL „Flormin-Com”, avocatului Gheorghiță Oleg, la data de 08 februarie 2023 (f.d 175). Prin urmare, motivarea recursului prezentată la 03 martie 2023 este în termen.

Din analiza prevederilor art.246 alin.(1) din Codul administrativ, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un 8 drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile curții de apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art.245 alin.(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A). 9

În circumstanțele menționate, Completul Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată „Flormin-Com”, reprezentată de avocatul Gheorghiță Oleg.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 230 și 246 din Codul administrativ