3ra-753/22 — privind anularea actului administrativ

3ra-753/22 — privind anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-753/2022

2-20095220-01-3ra-19012022

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: O. Melniciuc)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: G. Mîra, Gr. Dașchevici, A. Bostan)

Î N C H E I E R E

12 octombrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

în cauza de contencios administrativ, inițiată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

municipal Chișinău privind anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 10 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respinsă cererea de apel depusă de Consiliul municipal Chișinău și a fost menținută

hotărârea din 28 ianuarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La 13 noiembrie 2020, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat s-a

adresa cu cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului administrativ

împotriva Consiliului municipal Chișinău cu privire la anularea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că prin decizia Consiliului municipal

Chișinău nr. 14/14-12 din 11 august 2020 cu privire la adjudecarea la licitație

funciară, prin vânzare – cumpărare, a unui lot de pământ din str. XXXXXXX, s-a

decis expunerea la licitație a unui lot de pământ cu suprafața de 0,2283 ha.

A menționat reclamantul că în corespundere cu art. 64 din Legea nr. 436 din 28

decembrie 2006 privind administrația publică locală, Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat a supus controlului obligatoriu de legalitate decizia menționată și

a constatat că, aceasta a fost adoptată contrar prevederilor legale.

A relevat reclamantul că în conformitate cu art. 68 din Legea privind

administrația publică locală, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a emis

notificarea nr. 1304/OT4-845 din 16 septembrie 2020, prin care a solicitat Consiliului

municipal Chișinău abrogarea, în termen de 30 de zile, a actului administrativ

considerat ilegal, deoarece conform alin. (3) art. 68 din Legea privind administrația

publică locală, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul

contestat, în termen de 30 de zile de la data primirii notificării.

A susținut reclamantul că dacă în termenul stabilit la alin. (4) al articolului

precitat, autoritatea locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul

1

contestat, Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios

administrativ în termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a

modifica sau de a abroga actul contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente,

în termen de 60 de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a

actului în cauză.

A considerat reclamantul că decizia notificată contravine prevederilor legale și

solicită anularea acesteia deoarece potrivit prevederilor art. 500 alin. (1) din Codul

civil, care prevede că proprietarul are drept de posesiune, de folosință și de dispoziție

asupra bunului, iar conform prevederilor art. 510 aceluiași cod, dreptul de proprietate

este transmis dobânditorului în momentul predării bunului mobil dacă legea sau

contractul nu prevede altfel, iar în cazul bunurilor imobile, dreptul de proprietate se

dobândește la data înregistrării în Registrul bunurilor imobile, cu excepțiile prevăzute

de lege.

Astfel, a relevat reclamantul că în corespundere cu prevederile art. 14 alin. (2),

lit. d) din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 octombrie 2006,

consiliul local, în calitate de proprietar, decide în privința actelor juridice de

administrare sau de dispoziție privind bunurile domeniului privat al satului

(comunei), orașului (municipiului), după caz, în condițiile legii.

Totodată, a menționat reclamantul că conform prevederilor Hotărârii Guvernului

nr. 136 din 10 februarie 2009 cu privire la aprobarea Regulamentului privind

licitațiile cu strigare și cu reducere, și anume pct. 12 alin. (1), lit. f), perfectarea

setului de documente pentru bunurile expuse la licitație, organizarea procesului de

familiarizare a participanților cu aceste bunuri se efectuează de vânzător (posesor), iar

setul de documente include extrasul din Registrul bunurilor imobile ce confirmă

înregistrarea dreptului de proprietate asupra bunului.

A mai indicat reclamantul că la momentul adoptării deciziei nr. 14/14-12 din 11

august 2020, conform datelor din Registrul bunurilor imobile a ÎS ,,Cadastru”, terenul

vizat în decizie nu era înregistrat cu drept de proprietate după Consiliul municipal

Chișinăul.

A solicitat reclamantul anularea deciziei Consiliului municipal Chișinăul nr.

14/14-12 din 11 august 2020 cu privire la adjudecarea la licitație funciară, prin

vânzare - cumpărare a unui lot de pământ din str. XXXXXX.

Prin hotărârea din 28 ianuarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat a fost admisă și a fost anulată decizia Consiliului municipal Chișinăul nr. 14/14-

12 din 11 august 2020 cu privire la adjudecarea la licitație funciară, prin vânzare -

cumpărare a unui lot de pământ din str. XXXXXX, ca neîntemeiată. (f.d.47)

La 04 februarie 2021, Consiliul municipal Chișinău a depus apel nemotivat

împotriva hotărârii primei instanțe, solicitând admiterea cererii de apel, casarea

hotărârii din 28 ianuarie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cu pronunțarea

unei noi hotărâri de respingere integrală a acțiunii depuse de Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat. (f.d. 57)

La 17 februarie 2021, Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani a expediat pentru

notificare Consiliului municipal Chișinău copia hotărârii motivate a primei instanțe

(f.d.61), care a fost recepționată de către apelantă la data de 22 februarie 2021, fapt

confirmat prin avizul de recepție anexat la materialele cauzei (f.d.62), iar la 15 martie

2

2021, prin intermediul poștei electronice, Consiliului municipal Chișinău a depus

motivarea apelului (f.d. 67/73).

Astfel, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind în termen apelul depus de

Consiliului municipal Chișinău împotriva hotărârii din 28 ianuarie 2021 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Prin decizia din 10 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost respinsă cererea de

apel depusă de Consiliul municipal Chișinău cu menținerea hotărârii din 28 ianuarie

2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel analizând prevederile art. art.2, 3, 4, 14

din Legea privind administrația publică locală, nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006

(în vigoare la data emiterii actelor administrative contestate), prevederile art.10 din

Legea privind administrarea și deetatizarea proprietății publice nr.121-XVI din 04

mai 2007, prevederile art.art.1, 9 din Legea cu privire la proprietatea publică a

unităților administrativ-teritoriale nr. 523-XIV din 16 iulie 1999, prevederile art.2, 3,

4 din Legea cu privire la formarea bunurilor imobile, nr. 354-XV din 28 octombrie

2004, precum și prevederile punctelor 1-2, 4, 12 din Regulamentul privind licitațiile

cu strigare și cu reducere, Anexa nr.1 la Hotărârea Guvernului, nr.136 din 10

februarie 2009, în coraport cu probatoriul administrat la dosarul cauzei a constat cu

certitudine faptul că, prin decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 14/14-12 din 11

august 2020 „Cu privire la adjudecarea la licitație funciară, prin vânzare - cumpărare

a unui lot de pământ din str. XXXXXX”, s-a decis:

„ Se acceptă adjudecarea la licitație funciară, prin vânzare-cumpărare a unui lot

de pământ cu suprafața de 0,2223 ha din str. XXXXXX, pentru proiectarea și

construirea unui obiectiv compatibil codului urbanistic C7 conform planului-anexă,

cu actualizarea datelor cadastrale ale terenului (nr. XXXXXX), precum și a celui

vecin (nr. cadastral XXXXXX). Prețul inițial de adjudecare a lotului de pământ va fi

stabilit de către Comisia pentru organizarea și desfășurarea licitațiilor funciare cu

strigare, reieșind din valoarea de piață determinată conform raportului de evaluare,

dar nu mai mic de 5000000 lei. etc.” (f.d.7-8)

La caz, instanța de apel a notat că, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat a invocat că actul administrativ sus menționat a fost emis contrar prevederilor

pct. 12 alin. (1) lit. f) din Regulamentul privind licitațiile cu strigare și cu reducere,

aprobat prin hotărârea Guvernului nr. 136 din 10 februarie 2009.

Prin urmare, instanța de apel a menționat că, prealabil emiterii deciziei nr.

14/14-12 din 11 august 2020 cu privire la adjudecarea la licitație funciară, prin

vânzare - cumpărare a unui lot de pământ din str. XXXXXXX, Consiliul municipal

Chișinău, inclusiv prin intermediul subdiviziunilor sale, urma să formeze bunul

imobil - terenul cu suprafața de 0,2283 ha din str. XXXXXXX, să înregistreze bunul

imobil format în Registrul bunurilor imobile, ca ulterior să fie posibilă informarea

populației, conform pct. 3 din decizia contestată, despre condițiile de desfășurare a

licitației.

Or, Consiliul municipal Chișinău nu este în drept de a dispune de un bun imobil

care nu este înregistrat corespunzător în Registrul bunurilor imobile, atâta timp cât

potrivit materialelor cauzei și a dosarului administrativ, nu există date din Registrul

bunurilor imobile, care ar confirma că proprietarul terenului din str. XXXXXXXX

este administrația publică locală a municipiului Chișinău.

3

Cu referire la argumentul părții apelante precum că, Consiliul mun. Chișinău

desfășoară licitațiile funciare în temeiul Regulamentului pentru organizarea și

desfășurarea licitațiilor funciare în municipiul Chișinău, aprobat prin Decizia

Consiliului municipal Chișinău nr. 2/9 din 26 iulie 2016, Completul specializat al

instanței de apel a reținut că, potrivit pct.12 al Regulamentului menționat, la licitație

vor fi expuse vânzării doar terenurile proprietate municipală din domeniul privat, iar

cele din domeniul public doar în condiții de arendă, iar potrivit pct. 30 al

Regulamentului menționat, organizatorul licitației va prezenta Comisiei de licitație,

varianta definitivată a setului de documente privind loturile expuse la licitație. Setul

de documente va include: a) planul (schema) de încadrare în teritoriu al terenului

expus la licitație (scara 1:2000; 1:500), elaborate de către Direcția generală

arhitectură, urbanism și relații funciare; b) decizia Consiliului municipal Chișinău de

aprobare a loturilor expuse pentru licitație funciară; c) planul geometric; d) extrasul

din registrul bunurilor imobile; e) memoriul explicativ al fiecărui teren (lot) în parte;

f) avize și alte documente ce permit identificarea și localizarea terenului expus la

licitație, după, caz.

În aceste context, instanța de apel a notat că din Regulamentul pentru

organizarea și desfășurarea licitațiilor funciare în municipiul Chișinău, aprobat prin

Decizia Consiliului municipal Chișinău nr 2/9 din 26 iulie 2016, la care face referire

partea apelantă rezultă că, vor fi expuse vânzării doar terenurile proprietate

municipală. Or, potrivit art. 490 alin. (1) din Codul civil, posesorul este prezumat

proprietar al bunului până la proba contrară. Această prezumție nu operează în cazul

în care, conform legii, dreptul de proprietate se dobândește prin înregistrare într-un

registru de publicitate și nici față de un fost posesor al cărui bun mobil a fost furat,

pierdut sau ieșit din posesie în alt mod fără consimțământul său, cu excepția banilor și

a titlurilor de valoare la purtător. Iar potrivit prevederilor art. 510 alin. (2) din Codul

civil, în cazul bunurilor imobile, dreptul de proprietate se dobândește la data

înregistrării în registrul bunurilor imobile, cu excepțiile prevăzute de lege.

Cu referire la argumentul părții apelante precum că, pregătirea setului de

documente pentru loturile expuse la licitație, organizarea procesului de familiarizare a

potențialilor cumpărători și arendași cu aceste terenuri se efectuează de către

organizatorul licitației, a menționat că, potrivit pct. 30 al Regulamentului pentru

organizarea și desfășurarea licitațiilor funciare în municipiul Chișinău, aprobat prin

decizia Consiliului municipal Chișinău nr 2/9 din 26 iulie 2016, organizatorul

licitației va prezenta Comisiei de licitație, varianta definitivată a setului de documente

privind loturile expuse la licitație, în care se include și extrasul din registrul bunurilor

imobile. Însă din acest punct nu rezultă că organizatorul licitației este obligat să

înregistreze dreptul de proprietate a autorității publice locale în registrul bunurilor

imobile.

Astfel, instanța de apel ținând cont de faptul că, la caz nu este înregistrat în

modul corespunzător, în Registrul bunurilor imobile lotul vizat în actul administrativ

contestat, a relevat că nu poate fi reținut faptul că, terenul din str. Vadul lui Vodă este

proprietatea administrației publice locale, considerent din care, prima instanța

temeinic a conchis asupra temeiniciei acțiunii înaintate de Oficiul teritorial Chișinău

al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Chișinău privind anularea

deciziei nr. 14/14-12 din 11 august 2020 cu privire la adjudecarea la licitație funciară,

prin vânzare - cumpărare a unui lot de pământ din str. XXXXXXX.

4

Urmare a constatărilor detaliate supra vis-a-vis de circumstanțele faptice ale

cazului dedus judecării în ordine de apel, Colegiul specializat al instanței de apel a

concluzionat că, argumentele expuse de către Consiliul municipal Chișinău în cererea

de apel sunt lipsite de substanță obiectivă, iar prima instanța reieșind din cumulul

probelor administrate, a soluționat cauza sub toate aspectele de fapt și de drept, în

consecință hotărârea emisă fiind legală și întemeiată, în corespundere cu art. 130 din

Codul de procedură civilă.

La 26 mai 2022, Consiliul municipal Chișinău a depus cerere de recurs

împotriva deciziei din 10 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea

integrală a deciziei instanței de apel și hotărârea primei instanțe cu pronunțarea unei

noi hotărâri prin care să fie respinsă integral acțiunea depusă de Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Chișinău privind

anularea actului administrativ individual.

În susținerea recursului recurentul a invocat că hotărârea primei instanțe cît și

decizia instanței de apel sunt ilegale, admise cu încălcarea și aplicarea eronată a

normelor de drept material și procesual, deoarece nu au fost constatate și elucidate pe

deplin circumstanțele importante pentru soluționarea pricinii, or, cu certitudine se

constată că prima instanța absolut eronat a concluzionat că acțiunea reclamantului

este întemeiată inter allia și urmare a faptului că bunul imobil, nu este înregistrat în

Registrul Bunurilor Imobile, fără a prezenta o probă în acest sens.

În același context, ține să reitereze și asupra faptului că Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat nu a probat în nici un mod, iar la materialele cauzei

lipsesc careva acte confirmative a faptului că Consiliul mun. Chișinău nu este

proprietarul terenului litigios, astfel conchidem indubitabil că terenul din str. Vadul

lui Vodă, mun. Chișinău - se află în proprietatea municipiului Chișinău.

Cu atât mai mult aduce la cunoștință că în Registrul Bunurilor Imobile terenul la

momentul emiterii Deciziei contestate era înregistrat în baza Deciziei Consiliului

mun. Chișinău nr.2/18-2 din 27 februarie 2014 ca proprietate municipală, iar la

moment terenul nr. cadastral 0100424622 este înregistrat după o persoană juridică.

Astfel consideră că instanțele de judecată inferioare au dat o apreciere abuzivă

probelor prin ce a încălcat flagrant regulile de aprecierea a probelor stabilite în art.

130 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova.

În conformitate cu art.244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Conform art. 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 10 mai

2022, iar la 26 mai 2022, prin intermediul poștei electronice, Consiliul municipal

Chișinău a depus cerere de recurs împotriva deciziei din 10 mai 2022 a Curții de Apel

Chișinău. (f.d.124/128)

5

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că recurentul s-a conformat prevederilor legale și a depus

cerere de recurs în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

La 27 iulie 2022, Curtea Supremă de Justiție, în scopul asigurării unui proces

echitabil în ordine de recurs, a expediat pentru notificare în adresa Oficiului teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat, copia cererii de recurs depusă de Consiliul municipal

Chișinău, cu înștiințarea despre necesitatea depunerii referinței, fapt ce se confirmă

prin scrisoarea de însoțire anexată la materialele dosarului. (f.d.135)

Deși, la 04 august 2022, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

recepționat copia recursului, fapt confirmat prin avizul de recepție DS8006924928AS

(f.d.136), acesta nu și-a valorificat dreptul procedural respectiv și nu a depus

referință, prin care să-și expună opinia referitor la recursul depus de Consiliul

municipal Chișinău.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție consideră cererea de recurs depusă de Consiliul municipal Chișinău

inadmisibilă, din următoarele motive.

În conformitate cu art.246 alin.(1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2) din art.246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate

la literele a)- f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a

filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art.245 alin.(2) din

Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele

6

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea

rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece

filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în

acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1,

p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea

căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Consiliul municipal Chișinău.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Consiliul municipal Chișinău se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Iurie Bejenaru

7