3ra-1233/22 — contestarea actului administrativ

3ra-1233/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3ra-1233/22

2-21043038-01-3ra-30112022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: M.Gandrabur)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: V.Negru, E.Palanciuc, A.Minciuna)

Î N C H E I E R E

18 ianuarie 2023 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Chișinău, persoană

terță Vladimir Turuchin cu privire la contestarea actului administrativ individual,

împotriva deciziei din 9 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a

fost respins apelul depus de Consiliul municipal Chișinău și a fost menținută

hotărârea din 12 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La data de 23 martie 2021, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

depus cerere de chemare în judecată în ordinea contenciosului administrativ

împotriva Consiliului municipal Chișinău, persoană terță Vladimir Turuchin cu

privire la contestarea actului administrativ individual.

În motivarea acestei acțiuni, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

a indicat că la data de 17 decembrie 2020 Consiliul municipal Chișinău a emis

decizia nr. 21/10-1 „Cu privire la transmiterea în proprietate privată a terenului din

str. xxxx dlui Vladimir Turuchin”, prin care s-a decis înstrăinarea unui teren cu

suprafața de 613 m.p. din str. xxxx, mun. xxxx.

A indicat că în conformitate cu art. 64 din Legea privind administrația publică

locală, a efectuat controlul sub aspectul legal al deciziei menționate și a constatat că

aceasta a fost adoptată cu încălcarea prevederilor legislației în vigoare, motiv pentru

care prin notificarea nr. 1304/OT4-185 din 25 ianuarie 2021, a solicitat abrogarea

deciziei, ca fiind adoptată contrar legislației, însă autoritatea publică locală nu a

examinat notificarea în termenul stabilit la art. 68 din Legea privind administrația

publică locală, din care considerent a fost depusă prezenta acțiune în instanță.

Reclamantul a invocat că, conform art. 8 alin. (1)-(3) din Legea privind prețul

normativ și modul de vânzare-cumpărare a pământului, loturile de pămînt de pe lîngă

casă includ terenurile ocupate de casă, de anexele gospodărești și de grădini, atribuite

1

conform legislației, inclusiv conform art.82 din Codul funciar al R.S.S. Moldova cu

toate modificările și completările ulterioare. Proprietar al lotului de pămînt de pe

lîngă casă este persoana fizică care l-a primit (conform legislației și l-a legalizat prin

titlul de autentificare a dreptului deținătorului de teren. Proprietarul lotului de pămînt

de pe lîngă casă are dreptul de a-l vinde integral sau parțial, la preț liber, inclusiv la

licitație, atît persoanelor fizice și persoanelor juridice, cît și statului.

Conform art. 4 alin. (10) din Legea privind prețul normativ și modul de

vânzare-cumpărare a pământului, terenul de pe lîngă casă atribuit în folosință

temporară și terenul cu care lotul de pămînt de pe lîngă casă depășește norma

prevăzută de legislație se vînd la prețul normativ conform tarifului indicat la poziția

I din anexă la lege sau se dau în arendă persoanelor în a căror folosință se află în

cazul în care, după parametri și amplasare, pot fi formate ca bunuri imobile de sine

stătătoare, terenurile menționate se transmit în proprietate persoanelor în drept ori se

înstrăinează în alt mod conform legislației.

Reclamantul a relatat, că în urma examinării actelor ce au stat la baza adoptării

deciziei notificate, s-a stabilit lipsa cărorva acte de atribuire legală a terenului cu

suprafața de 540 m.p., precum și lipsa actelor ce ar stabili imposibilitatea formării

bunului imobil de sine stătător a terenului cu suprafața de 73 m.p., vizat în decizia

notificată.

În aceste condiții, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat

admiterea acțiunii și anularea deciziei Consiliului municipal Chișinău nr. 21/10-1

din 17 decembrie 2020 „Cu privire la transmiterea în proprietate privată a terenului

din str. xxxx dlui Vladimir Turuchin”.

Prin hotărârea din 12 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

acțiunea în contencios administrativ depusă de Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat a fost admisă, fiind anulată decizia Consiliului municipal

Chișinău nr. 21/10-1 din 17 decembrie 2020 „Cu privire la transmiterea în

proprietate privată a terenului din str. xxxx dlui Vladimir Turuchin”.

La data de 12 octombrie 2021, Consiliul municipal Chișinău a depus apel

nemotivat împotriva hotărârii din 12 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani, care la data de 18 ianuarie 2022 a fost completat cu motivare, solicitând

admiterea apelului, casarea hotărârii contestate cu pronunțarea unei decizii noi, de

respingere a acțiunii.

Nefiind de acord cu hotărârea din 12 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Rîșcani, la data de 3 noiembrie 2021 Vladimir Turuchin, reprezentat de

avocatul Alexandr Podlesnov a contestat-o cu apel nemotivat, însă prin încheierea

din 16 februarie 2022 a Curții de Apel Chișinău, apelul depus a fost considerat

inadmisibil în temeiul art. 236 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ, pe motiv că

motivarea apelului nu a fost depusă.

Ulterior, pe parcursul examinării cauzei în ordine de apel, la data de 28 martie

2022, Vladimir Turuchin, reprezentat de avocatul Alexandr Podlesnov a depus

cerere de alăturare la cererea de apel declarată de Consiliul municipal Chișinău,

solicitând admiterea apelului, casarea hotărârii contestate cu pronunțarea unei

decizii noi, de respingere a acțiunii.

Prin încheierea din 15 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, menținută prin

decizia din 14 septembrie 2022 a Curții Supreme de Justiție, cererea lui Vladimir

Turuchin de alăturare la apelul depus de Consiliul municipal Chișinău împotriva

2

hotărârii din 12 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, a fost

considerată inadmisibilă.

Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani a pronunțat dispozitivul hotărârii

contestate la data de 12 octombrie 2021 (f.d.87), iar hotărârea motivată a fost

notificată apelantului Consiliul municipal Chișinău în data de 28 decembrie 2021

(f.d.99). Astfel, depunerea de Consiliul municipal Chișinău a apelului nemotivat în

data de 12 octombrie 2021 (f.d.101), cât și motivarea acestuia prezentată la data de

18 ianuarie 2022 (f.d.105) sunt în termen.

Prin deciziei din 9 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de Consiliul municipal Chișinău și a fost menținută hotărârea din 12

octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a constatat că la emiterea deciziei nr.

21/10-1 din 17 decembrie 2020, Consiliul municipal Chișinău a admis mai multe

încălcări de la prevederile legislației în vigoare, motiv pentru care aceasta corect a

fost anulată de instanța de fond.

Curtea de Apel Chișinău a reținut că prin decizia contestată, s-a declarat în mod

unilateral, fără indicarea normei legale pertinente, nulitatea titlului de autentificare

a dreptului deținătorului de teren nr. xxxx eliberat lui Vladimir Turuchin, deși în

virtutea art. 4 alin. (10) din Legea privind prețul normativ și modul de vânzare-

cumpărare a pământului, terenul de pe lângă casă atribuit în folosință temporară și

terenul cu care lotul de pământ de pe lângă casă depășește norma prevăzută de

legislație se vând la prețul normativ conform tarifului indicat la poziția I din anexa

la lege sau se dau în arendă persoanelor în a căror folosință se află. În cazul în care,

după parametri și amplasare, pot fi formate ca bunuri imobile de sine stătătoare,

terenurile menționate se transmit în proprietate persoanelor în drept ori se

înstrăinează în alt mod conform legislației.

Această circumstanță denotă, că decizia emisă la 17 decembrie 2020, pe de o

parte anihilează cu efecte retroactive (efectele nulității) dreptul lui Vladimir

Turuchin asupra folosinței terenului cu nr. cadastral xxxx, iar pe de altă parte, îi

transmite în proprietate privată acestuia.

Mai mult ca atât, fondul just a statuat, că Consiliul municipal Chișinău a

declarat nulitatea din proprie inițiativă asupra titlului eliberat de către o altă

autoritate – Primăria, Primarul or. Chișinău (art. 13 din Codul funciar), chiar dacă

nici un participant al procedurii administrative nu a solicitat acest lucru.

Concomitent, a fost reținut că este ilegală și clauza din decizia contestată care

se referă la excluderea poziției nr. 385 din anexa la decizia Consiliului municipal

Chișinău nr. 2/18-2 din 27 februarie 2014, care este temeiul de drept și rațiunea

conduitei respective, în pofida faptului că anterior casa de locuit construită

neautorizat din str. xxxx a fost transmisă în folosință provizorie fără drept de

înregistrare la Oficiul Cadastral Teritorial.

La caz, terenul de pe lângă casă atribuit în folosință temporară și terenul cu care

lotul de pământ de pe lângă casă depășește norma prevăzută de legislație se vând la

prețul normativ conform tarifului indicat la poziția I din anexa la lege, adică

legislatorul a stabilit că atât terenul cu suprafața de 540 m.p. cât și cel de 73 m.p.

urmează a fi vândute la preț normativ, și nu doar ultimul.

De asemenea, posibilitatea formării bunului imobil separat/formării bunurilor

imobile de sine stătătoare, se materializează într-un studiu elaborat de către inginerul

3

cadastral în conformitate cu prevederile Legii privind formarea bunurilor imobile,

or, asemenea înscris nu a fost prezentat de participanții procesului, iar pretinsul aviz

al Direcției Generale Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare nu corespunde

exigențelor Legii pre citate și nu face referire la imposibilitatea formării a unui bun

imobil de sine stătător în privința celor 73 m.p. menționați în decizia contestată,

avizul nu urmează a fi confundat cu studiul în accepțiunea Legii privind formarea

bunurilor imobile.

În asemenea circumstanțe, instanța de apel a conchis că, prima instanța just a

stabilit circumstanțele cauzei și a aplicat normele legale, ajungând la concluzia cu

privire la admiterea acțiunii, iar careva temei legal pentru casarea hotărârii n-a fost

stabilit în instanța de apel.

La data de 15 noiembrie 2022, Consiliul municipal Chișinău a depus recurs

nemotivat împotriva deciziei din 9 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău și a

hotărârii din 12 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, iar la data

de 5 decembrie 2022 a prezentat motivarea recursului, solicitând admiterea acestuia,

casarea actelor judecătorești ce constituie obiectul prezentului recurs cu pronunțarea

unei noi decizii, de respingere a acțiunii.

În motivarea recursului, recurentul a invocat dezacordul cu actele judecătorești

contestate, considerându-le neîntemeiate prin faptul că au fost aplicate eronat

normele de drept material, precum și nu au fost constatate și elucidate pe deplin toate

circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei.

În acest context, Consiliul municipal Chișinău a invocat că, conform avizului

Direcției generale arhitectură, urbanism și relații funciare nr. 01/1-19/850 din 18

aprilie 2021, terenul suplimentar cu suprafața de 74 m.p., reprezintă o pantă cu

denivelare de 1,2-1,5 m, care necesită a fi consolidată printr-un perete de sprijin.

A menționat că, proiectul actului administrativ a fost coordonat cu Regia

Transport Electric și Institutul de Proiectări de Stat „Iprocom”.

Iar anterior, terenul cu suprafața de 0,054 ha, a fost atribuit în folosință

provizorie prin titlul de autentificare a dreptului deținătorului de teren nr. xxxx din

23 septembrie 2002.

Recurentul a mai precizat că lotul de teren atribuit în proprietate privată lui

Vladimir Turuchin, a fost anterior inclus la poziția nr. 385 din anexa la decizia

Consiliului municipal Chișinău nr. 2/18-2 din 27 februarie 2014 „Despre delimitarea

terenurilor proprietate municipală din sectorul Râșcani”, fiind delimitate loturile

destinate caselor individuale de locuit din domeniul privat.

La rândul său, conform avizului inginerului cadastral din cadrul Direcției

generale arhitectură, urbanism și relații funciare, s-a constatat imposibilitatea

formării ca bun imobil de sine stătător a celor 73 m.p. din decizia contestată, motiv

pentru care în opinia sa, actul administrativ contestat este legal.

La data de 6 decembrie 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa

participanților la proces copia motivării recursului depus de Consiliul municipal

Chișinău, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Cu toate că a recepționat corespondența în data de 13 decembrie 2022, în

apărarea sa, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat nu a formulat referință.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

4

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată în data de 9 noiembrie

2022 (f.d.187), fiind notificată recurentului Consiliul municipal Chișinău în data de

25 noiembrie 2022 (f.d.197).

Astfel, depunerea recursului nemotivat la data de 15 noiembrie 2022 (f.d.194),

cât și motivarea acestuia prezentată la data de 5 decembrie 2022 (f.d.198) sunt în

termen.

Examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-o eventuală examinare în fond

și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

5

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Consiliul municipal Chișinău.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Consiliul municipal Chișinău se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

6