3ra-648/23 — Anularea actelor administrative individuale defavorabile și obligarea emiterii actelor

La 25 ianuarie 2021, SRL ,,Transbogdan&Co” a înaintat acțiune în instanța de contencios administrativ împotriva Președintelui și Consiliului r. Hîncești, terți SRL ,,Lalita-Tur” și Agenția Națională de Transport Auto (ANTA) cu privire la anularea scrisorii Președintelui și Consiliului r. Hîncești nr. 02/1-20/1-728 din 24 decembrie 2020, obligarea Președintelui r. Hîncești să prezinte copiile autentificate (conform originalului) a deciziilor/dispozițiilor Președintelui r.Hîncești nr. 01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020, actele care au stat la baza emiterii deciziilor/dispozițiilor enunțate, inclusiv procesul-verbal al ședinței Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești, hotărârea Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești privind aprobarea concursului, opiniile separate dacă sunt, anularea deciziilor/dispozițiilor Președintelui r.Hîncești nr.01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020, a scrisorii expediate de Președintele și Consiliul r. Hîncești către ANTA privind eliberarea autorizațiilor de transport SRL ,,Lalita-Tur” și a autorizațiilor de transport emise de ANTA pentru deservirea rutelor regulate suburbane de călători SRL ,,Lalita-Tur”.

În motivarea acțiunii, compania reclamantă a relatat că, este un operator de transport, care activează legal și achită taxe/impozite în bugetul local al r-nul Hîncești și Statului Republica Moldova, fapt pentru care deține un interes real economic, privind posibilitatea de a iniția afaceri noi și/sau dezvoltare a afacerilor existente în condițiile normelor materiale și procesuale aplicabile domeniului.

A relatat că în luna noiembrie 2020, întâmplător a aflat despre modificarea Programului de transport rutier raional al r. Hîncești, prin introducerea unor noi curse și anume: Hîncești ora 12.15; 17.10 – Sipoteni ora 07.00; 14.00 a câte 2 curse zilnice, Hîncești ora 08:40; 11:00 – Fîrlădeni ora 07.00; 09.15; 11.30 a câte 2 curse zilnice, Hîncești ora 13:45 - Cățeleni 07:00 a câte o cursă zilnic și Hîncești 10:00; 12:00 – Bozieni ora 6:45; 10:30; 12:30 a câte 2 curse zilnic, prin emiterea deciziilor/ dispozițiilor 1 Președintelui r. Hîncești nr.01/1, nr. 01/2, nr. 01/3 și nr. 01/4 din 27 octombrie 2020, pe care nu le deține.

În acest sens a menționat că a constatat ilegalitatea și depășirea atribuțiilor de serviciu de către funcționari ai Consiliului r. Hîncești, în condițiile competențelor.

A precizat că pe pagina oficială a Consiliului r. Hîncești, nu se regăsesc acte privind constituirea și membrii Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești și/sau a Consiliului r. Hîncești, care examinează chestiuni de acest gen și nu au fost publicate acte sau regulamente ale Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești sau a Consiliului r. Hîncești, care examinează astfel de chestiuni.

De asemenea, pe pagina web a Consiliului r. Hîncești, sunt lipsă și publicații referitor la desfășurarea concursului de atribuire a rutelor regulate suburbane de călători și deciziile/procesele-verbale și alte acte ale Consiliului r. Hîncești legate de desfășurarea și atribuirea rutelor regulate suburbane de călători, inclusiv și dispoziții/decizii ale Președintelui r. Hîncești din 27 octombrie 2020.

Totodată, în publicațiile și ziarele locale (inclusiv electronice) privind concursul de atribuire a rutelor regulate suburbane de călători, nu sunt anunțuri.

La fel, nu au fost notificați transportatorii locali privind concursul de atribuire a rutelor regulate suburbane de călători, însă anunțul referitor la concurs a fost publicat doar în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Consideră că deciziile/dispozițiile Președintelui r. Hîncești, prin care sau introdus noi curse și atribuirea lor SRL ,,Lalita-Tur” sunt contrare Constituției, Codului administrativ, Legii nr. 235 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător, Codului Transporturilor rutiere, Legii privind transparența în procesul decizional, Legii privind actele normative, Legii privind descentralizarea administrativă, Legii privind administrația publică locală, Legii privind aprobarea Regulamentului -cadru privind constituirea și funcționarea consiliilor locale și raionale, precum și Regulamentului transporturilor auto de călători și bagaje, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 854 din 28 iulie 2006.

A notat că, la moment SRL ,,Transbogdan&Co” deține curse pe rutele Hîncești - Fîrlădeni și Hîncești- Bozieni, astfel fiindu-i afectată activitatea în mod direct.

Astfel, la 24 noiembrie 2020 SRL ,,Transbogdan&Co” a expediat în adresa Președintelui și Consiliului r. Hîncești cerere prealabilă, prin care a 2 solicitat anularea avizului din Monitorul Oficial nr. 241-245 din 25 septembrie 2020 referitor la desfășurarea concursului pentru atribuirea dreptului de deservire a rutelor regulate raionale Hîncești - Bozieni; Hîncești - Fîrlădeni; Hîncești – Sipoteni și Hîncești - Cățeleni, anularea deciziilor/ dispozițiilor Președintelui r. Hîncești nr.01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020, retragerea scrisorii expediate ANTA referitor la eliberarea autorizațiilor de transport SRL ,,Lalita-Tur”, obligarea emiterii actului administrativ, privind suspendarea deciziilor/dispozițiilor Președintelui r. Hîncești nr.01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020 pe perioada examinării cererii, precum și expedierea copiilor certificate a deciziilor/dispozițiilor Președintelui r. Hîncești nr.01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020 și a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acestora, inclusiv a procesului-verbal al ședinței și hotărârii Comisiei.

Ulterior, la 04 ianuarie 2021 a recepționat scrisoarea Președintelui r. Hîncești cu nr.02/1-20/1-728 din 24 decembrie 2020, care în viziunea reclamantului contravine prevederilor Codului administrativ, Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător, Codului Transporturilor Rutiere, Legii privind accesul la informație, Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, Legii privind transparența în procesul decizional, Legii privind Codul de conduită a funcționarului public și Regulamentului transporturilor auto de călători și bagaje, aprobat prin Hotărârea Guvernului RM nr. 854 din 28 iulie 2006.

SRL ,,Transbogdan&Co” a menționat că, autoritatea pârâtă nu a prezentat actele/informațiile solicitate nici în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 16 al Legii nr. 982 din 11 mai 2000 privind accesul la informație și nici în termenul de 15 zile prevăzut la art. 60 alin. (1) Cod administrativ. Or, neprezentarea actelor solicitate, sunt acțiuni/inacțiuni contrar legii, ce presupune nerealizarea obligațiilor positive

Prin încheierea din 28 aprilie 2021 a Judecătoriei Hîncești, sediul Ialoveni, a fost primită spre examinare cererea de chemare în judecată depusă de SRL ,,Transbogdan&Co” și au fost convocați participanții la proces pentru ședința de judecată din 22 iunie 2021.

La 18 martie 2021 și ulterior la 23 martie 2021, SRL ,,Transbogdan & Co”, a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Președintelui și Consiliului r. Hîncești și ANTA, terț SRL ,,Lalita-Tur” cu privire la anularea scrisorii Președintelui r. Hîncești nr. 02/1-20/1-131 din 25 februarie 2021, obligarea Președintelui/Consiliului r. Hîncești să prezinte copiile de pe actele preparatorii și administrative legate de constituirea și activitatea Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești care a organizat și aprobat concursul de 3 atribuire a dreptului de deservire a rutelor regulate suburbane de călători, precum și a celor legate de pregătirea și desfășurarea concursului privind modificarea ,,Programului de transport rutier raional r. Hîncești” prin introducerea unor noi curse, prezentarea actelor depuse de SRL ,,Lalita-Tur” la concurs, a actelor legate de desfășurarea concursului de atribuire a dreptului de deservire a rutelor regulate suburbane de călători (procesul- verbal, hotărârea Comisiei, opiniile separate), a scrisorilor Președintelui/Consiliului r. Hîncești expediate ANTA, constatarea nulității constituirii Comisiei din cadrul Consiliul r. Hîncești care a organizat și aprobat concursul, a actelor și acțiunilor administrative care au precedat organizarea concursului de atribuire a rutelor regulate suburbane de călători, a hotărârii Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești, a deciziilor/dispozițiilor Președintelui r. Hîncești nr. 01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020 și a scrisorii Președintelui/Consiliului r. Hîncești adresate către ANTA, anularea Hotărârii Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești, prin care a fost aprobat concursul, a deciziilor/dispozițiilor Președintelui r. Hîncești nr. 01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020, a scrisorii Președintelui/Consiliului r. Hîncești adresate către ANTA, privind eliberarea autorizațiilor de transport, obligarea ANTA să prezinte o copie de pe scrisoarea expediată de Președintele/Consiliul r. Hîncești și să suspende actele administrative legate de eliberarea autorizațiilor de transport SRL ,,Lalita-Tur”, precum și autorizațiile de transport emise de ANTA.

Prin încheierea din 15 septembrie 2021 a Judecătoriei Hîncești, sediul Ialoveni, a fost dispusă conexarea cauzelor nr. 3-2/21 și nr. 3-19/21, pentru a fi examinate într-o singură procedură, atribuindu-i-se numărul 3-2/21.

La 20 decembrie 2021, SRL ,,Transbogdan & Co”, a depus cerere de completare a acțiunii, prin care a solicitat: - anularea scrisorilor Președintelui r. Hîncești nr. 02/1-20/1-131 din 25 februarie 2021 și nr. 02/1-20/1-728 din 24 decembrie 2020; - obligarea Președintelui și Consiliului r. Hîncești să elibereze copiile de pe actele preparatorii și administrative referitor la constituirea și activitatea comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești ce privește atribuirea dreptului de deservire a rutelor regulate suburbane de călători, precum și a actelor privind pregătirea și desfășurarea concursului privind modificarea Programului de transport rutier r. Hîncești, prin introducerea unor curse/rute noi și a actelor depuse de SRL ,,Lalita-Tur” la concursul de atribuire a dreptului de deservire a rutelor regulate suburbane de călători Hîncești, precum și a altor acte preparatorii și administrative, legate de desfășurarea concursului de atribuire a dreptului de deservire a rutelor regulate suburbane de călători (procese verbale, hotărâri, decizii, opinii separate); - obligarea AA ,,Agenția Națională Transport Auto” să 4 prezinte copia de pe scrisoarea expediată de Președintele r. Hîncești privind eliberarea autorizațiilor de transport SRL ,,Lalita-Tur”; - constatarea nulității actelor și acțiunilor administrative, și anume a deciziei Consiliului r. Hîncești nr. 03/30 din 22 mai 2020 ,,Cu privire la modificarea deciziei Consiliului r. Hîncești nr. 01/09 din 16 martie 2012 ,,Cu privire la constituirea Comisiei raionale privind organizarea transportului rutier de persoane prin servicii regulate”, a dispoziției Președintelui r. Hîncești nr. 198-d din 9 decembrie 2019 ,,Cu privire la modificarea programului de transport rutier raional” în partea pct. 2 și 3, a scrisorii AA ,,Agenția Națională Transport Auto” nr. 08/3-1-13808 din 23 decembrie 2019, a hotărârilor/deciziilor din procesulverbal al Comisiei raionale privind organizarea transportului rutier de persoane prin servicii regulate în r. Hîncești din 27 octombrie 2021 la pct. 1, 2, 3 și 4 și a deciziilor Comisiei r. Hîncești nr. 01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020; - anularea hotărârilor/deciziilor din procesul-verbal al Comisiei raionale privind organizarea transportului rutier de persoane prin servicii regulate r. Hîncești din 27 octombrie 2021 la pct. 1, 2, 3 și 4, a dispoziției Președintelui r. Hîncești nr. 198-d din 9 decembrie 2019 ,,Cu privire la modificarea programului de transport rutier raional”, a deciziilor Comisiei din cadrul Consiliului r. Hîncești nr. 01/1, 01/2, 01/3 și 01/4 din 27 octombrie 2020, a scrisorii AA ,,Agenția Națională Transport Auto” nr. 08/3- 1-13808 din 23 decembrie 2019 și a autorizațiilor de transport rutier prin servicii regulate în trafic raional seria ANTA nr. 0117406, 0117407, 0117408, 0117409, 0117410, 0117411, 0117412 și 0117413 din 12 noiembrie 2020, eliberate SRL ,,Lalita-Tur”.

În motivarea soluției, Curtea de Apel Chișinău a confirmat soluția primei instanțe, respingând apelul declarat de SRL „Transbogdan & CO” pe motiv că organizarea și desfășurarea concursului pentru atribuirea rutelor de transport rutier au fost legale și conforme normelor în vigoare. Reclamantul nu a prezentat suficiente dovezi pentru a susține cererile de anulare a actelor administrative sau a autorizațiilor de transport emise pentru SRL „Lalita- Tur”, iar cererile sale suplimentare au fost considerate inadmisibile din lipsă de interes direct și neîndeplinirea procedurii prealabile.

Instanța de apel a constatat că procedura de organizare a concursului pentru atribuirea rutelor de transport a fost corectă și în conformitate cu legislația națională. SRL „Transbogdan & CO” nu a participat la concurs, iar singurul ofertant, SRL „Lalita-Tur”, a fost desemnat câștigător. Procedurile de concurs au respectat toate reglementările din Hotărârea Guvernului nr. 854 din 28 iulie 2006.

SRL „Transbogdan & CO” a refuzat în mod clar să continue deservirea anumitor rute, aspect documentat printr-o scrisoare oficială. Acest refuz a determinat Consiliul raional Hîncești să organizeze un nou concurs pentru atribuirea acelor rute unui alt operator. Refuzul de a-și onora obligațiile a slăbit poziția legală a reclamantului în contestarea rezultatului concursului.

Astfel, instanța de apel a subliniat că SRL „Transbogdan & CO” nu a adus dovezi suficiente pentru a susține acuzațiile de ilegalitate privind deciziile administrative ale Consiliului raional Hîncești. Compania reclamantă nu a putut demonstra nici viciile de procedură, nici alte deficiențe care să conducă la anularea autorizațiilor de transport rutier.

Totodată, cererile suplimentare formulate de SRL „Transbogdan & CO”, cum ar fi anularea autorizațiilor de transport emise pentru SRL „Lalita- Tur”, au fost declarate inadmisibile. Instanța a constatat că reclamantul nu a respectat procedura prealabilă și a depășit termenii legali pentru formularea acestor cereri. În plus, nu a demonstrat interesul direct afectat de actele administrative contestate.

Prin referința depusă la 10 martie 2023, SRL Lalita Tur, a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

Art. XI alin. (3) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție): „Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”

Art. 244 alin. (1) Cod administrativ (în vigoare până la 01 septembrie 2023) prevede următoarele: „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs. Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului): „Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la 8 notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ (în vigoare până la 01 septembrie 2023) prevede: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.”

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul 9 nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A) 10

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară ca inadmisibil recursul depus de SRL „Transbogdan & CO”. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 11