3r-48/23 — anularea actului administrativ normativ

3r-48/23 — anularea actului administrativ normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3r-48/23

2-23008055-01-3r-02032023

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud.: A. Minciuna, E. Palanciuc, V. Negru)

D E C I Z I E

07 iunie 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

judecători Mariana Pitic

Aliona Miron

examinând recursul depus de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale

al Republicii Moldova,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

mun.Chișinău, terți Primarul General al mun.Chișinău, Ministerul Infrastructurii și

Dezvoltării Regionale al Republicii Moldova și Societatea pe Acțiuni „Introscop”

cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva încheierii din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost declarată inadmisibilă cererea Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat privind suspendarea executării actului administrativ și încheierii din 08

februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost respinsă atragerea în proces

în calitate de terți a Primarului general al mun.Chișinău, Ministerului Infrastructurii

și Dezvoltării Regionale al Republicii Moldova și Societății pe Acțiuni „Introscop”,

în partea ce vizează Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale al Republicii

Moldova,

c o n s t a t ă:

La 17 ianuarie 2023, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată, în procedura de contencios administrativ, împotriva

Consiliului mun.Chișinău, terți Primarul General al mun.Chișinău, Ministerul

Infrastructurii și Dezvoltării Regionale și SA „Introscop”, solicitând anularea

deciziei nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului

urbanistic zonal în vederea valorificării teritoriului cuprins în perimetrul străzilor

Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, sectorul Ciocana

mun.Chișinău” emisă de Consiliul mun.Chișinău, prin care la pct.1, a fost aprobat

Planul urbanistic zonal în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria Drăgan –

Otovasca – str-a Uzinelor, iar la pct.2, au fost operate modificări în Planul Urbanistic

General al orașului Chișinău, aprobat prin decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a

Consiliului mun.Chișinău, și în Regulamentul local de urbanism, aprobat prin

decizia nr.22/40 din 25 decembrie 2008 a Consiliului mun.Chișinău, conform

1

Regulamentului local aferent Planului urbanistic zonal. Subsecvent, Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat suspendarea executării deciziei nr.21/19-6

din 21 decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea

valorificării teritoriului cuprins în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria

Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă de

Consiliul mun.Chișinău, prin interzicerea eliberării autorizațiilor de construcții în

baza actului administrativ contestat.

Prin încheierea din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău a fost disjungată

într-un proces separat, pretenția Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

privind anularea pct.1 din decizia nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău, prin care s-a aprobat Planul urbanistic zonal în perimetrul străzilor

Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, cu declinarea

competenței în această parte a acțiunii conform competenței materiale și teritoriale

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani. A fost reținută spre examinare în procedura

Curții de Apel Chișinău pretenția Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

cu privire la anularea pct.2 din decizia nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 „Cu privire

la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea valorificării teritoriului cuprins în

perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor,

sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă de Consiliul mun.Chișinău, prin care s-au

operat modificări în planul Urbanistic General al orașului Chișinău, aprobat prin

decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a Consiliului mun.Chișinău și în Regulamentul

local de urbanism, aprobat prin decizia Consiliul mun.Chișinău nr.22/40 din 25

decembrie 2008, conform Regulamentului local aferent Planului urbanistic zonal,

indicat în pct.1 al prezentei decizii.

Prin încheierea din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău fost declarată

inadmisibilă cererea Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat privind

suspendarea executării pct.2 din decizia nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 „Cu

privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea valorificării teritoriului

cuprins în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la

Uzinelor, sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă de Consiliul mun.Chișinău.

Prin încheierea din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău a fost respinsă

atragerea în proces în calitate de terți a Primarului general al mun.Chișinău,

Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale și SA „Introscop”.

La 16 februarie 2023, Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale a

depus recurs împotriva încheierilor din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău,

prin care a fost declarată inadmisibilă cererea Oficiului teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat privind suspendarea executării actului administrativ, precum și

prin care a fost respinsă atragerea în proces în calitate de terți a Primarului general

al mun.Chișinău, Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale și SA

„Introscop”, în partea ce vizează Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale.

În susținerea recursului Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale a

indicat că, Curtea de Apel Chișinău a încălcat esențial și a interpretat eronat normele

de drept material și procedural la examinarea prezentei cauze, în special la

respingerea cererii Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat privind

2

suspendarea pct.2 a deciziei nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău, fără a ține cont de faptul că, actul administrativ contestat, în partea

prin care au fost operate modificări în Planul Urbanistic General al orașului Chișinău

și în Regulamentul local de urbanism, a fost aprobat contrar prevederilor Legii

nr.835/1996 privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului.

Recurentul consideră că, la caz, există pericol iminent de producere a unor

prejudicii ireparabile în cazul executării deciziei nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022

a Consiliului mun.Chișinău, prin eliberarea de către Primăria mun.Chișinău a

autorizațiilor de construire în baza actului administrativ contestat, cu edificarea

imediată a unor construcții în anumite zone al orașului Chișinău, cu anumite coduri

de reglementare urbanistice, în care, de regulă, nu ar trebui să fie edificate astfel de

construcții.

De fapt, prima instanță urma să examineze cerința Oficiului teritorial Chișinău

al Cancelariei de Stat inclusiv și prin prisma art.18 din Codul administrativ, care

statuează că, interesul public vizează ordinea de drept, democrația, garantarea

drepturilor și a libertăților persoanelor, precum și obligațiile acestora, satisfacerea

necesităților sociale, realizarea competențelor autorităților publice, funcționarea lor

legală și în bune condiții.

În speță, este afectat interesul public, întrucât decizia nr.21/19-6 din 21

decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, în special la pct.2, a fost emisă cu

încălcarea legislației în vigoare ce reglementează principiile urbanismului și

amenajării teritoriului.

De asemenea, recurentul consideră că, Curtea de Apel Chișinău eronat a

concluzionat de a-l exclude arbitrar, din oficiu, din procesul dat de judecată în

calitate de terț, deoarece drepturile sale sunt afectate de litigiul în cauză prin faptul

că actul administrativ contestat a fost emis contrar dispozițiilor art.25 alin.(1) și

art.30 din Legea nr.835 din 17 mai 1996 privind principiile urbanismului și

amenajării teritoriului, și anume, în lipsa avizului pozitiv al Ministerului

Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, care este organul central de specialitate al

administrației publice în domeniul amenajării teritoriului și al urbanismului, privind

aprobarea documentației de urbanism și amenajare a teritoriului.

În opinia Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, Curtea de Apel

Chișinău eronat a interpretat prevederile art.205 din Codul administrativ, motivând

soluția de respingere a atragerii sale în proces în calitate de terț prin faptul că,

intervenirea terțului în proces este admisibilă doar în situația în care o persoană

înaintează acțiune în contencios administrativ în contestarea actului administrativ

individual și/sau în obligarea unei autorități publice să emită un act administrativ

individual și emiterea acestuia necesită încuviințarea unei alte autorități publice,

atunci ultima este atrasă în proces. La caz, însă s-a urmărit scopul anulării actului

administrativ normativ (pct.2 din decizia nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 a

Consiliului mun.Chișinău), fapt ce nu cade sub incidența art.205 din Codul

administrativ.

Or, sintagma „în special” din textul alin.(2) din art.205 din Codul administrativ

stabilește în mod particular, îndeosebi, că terțul poate fi atras în acțiunile de

3

contencios administrativ în care se contestă un act administrativ defavorabil sau

obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil, însă nu exclude dreptul

unei terțe persoane să intervină în proces în cadrul litigiilor de control normativ.

Conform art.241 alin.(1) din Codul administrativ, încheierile primei instanțe și

ale instanței de apel pot fi contestate cu recurs, separat de hotărâre, în cazurile

prevăzute de prezentul cod și de alte legi.

Potrivit art.242 din Codul administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic. Instanța de judecată care a emis încheierea

contestată transmite neîntârziat recursul împotriva încheierii judecătorești împreună

cu dosarul judiciar instanței competente să soluționeze recursul.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat încheierile contestate la 08 februarie 2023

și notificate Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, prin intermediul

poștei electronice la data de 09 februarie 2023, fapt ce se confirmă prin scrisoarea

anexată la actele cauzei (f.d.46).

Astfel, recursul Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale din 16

februarie 2023 a fost depus cu respectarea prevederilor art.242 din Codul

administrativ.

La 03 martie 2023, Curtea Supremă de Justiție, întru respectarea dreptului

părților la un proces echitabil, a expediat în adresa Oficiului teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat, Consiliului mun.Chișinău, Primarului General al mun.Chișinău

și SA „Introscop” atât prin intermediul oficiului poștal, cât și poștei electronice,

copia recursului depus de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, cu

înștiințarea despre necesitatea prezentării referințelor, însă intimații nu și-au

valorificat acest drept procedural și nu au prezentat referințe (f.d.61-64).

Conform art.243 alin.(2) din Codul administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

În speță, completul de judecată a decis examinarea cererii de recurs în lipsa

participanților la proces, cu plasarea datei ședinței pe pagina web a Curții Supreme

de Justiție, fiind inoportună invitarea părților, întrucât argumentele expuse în cererea

de recurs au fost formulate cu suficientă precizie pentru a permite instanței

examinarea acesteia.

Studiind actele cauzei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

consideră că recursul urmează a fi respins și menținute încheierile contestate, din

următoarele motive.

Conform art.243 alin.(1) lit.b) din Codul administrativ, examinând recursul

împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă decizie de respingere a recursului.

Din materialele cauzei rezultă că, la 17 ianuarie 2023, Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus prezenta acțiune, solicitând anularea deciziei

nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal

în vederea valorificării teritoriului cuprins în perimetrul străzilor Meșterul Manole –

Maria Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă

de Consiliul mun.Chișinău, prin care la pct.1, a fost aprobat Planul urbanistic zonal

4

în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-a Uzinelor,

iar la pct.2, au fost operate modificări în Planul Urbanistic General al orașului

Chișinău, aprobat prin decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a Consiliului

mun.Chișinău, și în Regulamentul local de urbanism, aprobat prin decizia nr.22/40

din 25 decembrie 2008 a Consiliului mun.Chișinău, conform Regulamentului local

aferent Planului urbanistic zonal. Suplimentar, Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat a solicitat suspendarea executării deciziei nr.21/19-6 din 21

decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea

valorificării teritoriului cuprins în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria

Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă de

Consiliul mun.Chișinău, prin interzicerea eliberării autorizațiilor de construcții în

baza actului administrativ contestat.

Prin încheierea din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău a fost disjungată

într-un proces separat, pretenția Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

privind anularea pct.1 din decizia nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău, prin care s-a aprobat Planul urbanistic zonal în perimetrul străzilor

Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, cu declinarea

competenței în această parte a acțiunii conform competenței materiale și teritoriale

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani. A fost reținută spre examinare în procedura

Curții de Apel Chișinău pretenția Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

cu privire la anularea pct.2 din decizia nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 „Cu privire

la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea valorificării teritoriului cuprins în

perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor,

sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă de Consiliul mun.Chișinău, prin care s-au

operat modificări în planul Urbanistic General al orașului Chișinău, aprobat prin

decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a Consiliului mun.Chișinău și în Regulamentul

local de urbanism, aprobat prin decizia Consiliul mun.Chișinău nr.22/40 din 25

decembrie 2008, conform Regulamentului local aferent Planului urbanistic zonal,

indicat în pct.1 al prezentei decizii.

Prin încheierea din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău fost declarată

inadmisibilă cererea Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat privind

suspendarea executării pct.2 din decizia nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 „Cu

privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea valorificării teritoriului

cuprins în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la

Uzinelor, sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă de Consiliul mun.Chișinău.

Prima instanță a motivat soluția de respingere prin faptul că, obiect de

examinare al prezentei acțiuni, (reținută spre examinare de Curtea de Apel Chișinău

conform competenței materiale și teritoriale), constituie pct.2 din decizia nr.21/19-6

din 21 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, care prin prisma art.12 din

Codul administrativ, reprezintă un act administrativ normativ, adică acțiunea

înaintată de Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, în această parte,

constituie o acțiune de control normativ.

Cu trimitere la prevederile art.172 și art.214 din Codul administrativ, Curtea de

Apel Chișinău a concluzionat că, suspendarea executării actelor administrative

5

normative este exceptată prin lege, or, instituția suspendării executării actului

administrativ se aplică doar în privința actelor administrative individuale, dar nu și

a celor normative.

Nefiind de acord cu soluția Curții de Apel Chișinău, expusă în încheierea din

08 februarie 2023 nominalizată supra, Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale a contestat-o cu recurs, solicitând anularea acesteia.

Efectuând controlul judiciar al încheierii contestate în raport cu argumentele

recurentului vis-a-vis de netemeinicia acesteia, completul de judecată al Curții

Supreme de Justiție apreciază ca fiind justă soluția Curții de Apel Chișinău, din

următoarele motive.

Conform art.10 alin.(1) din Codul administrativ, actul administrativ individual

este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea

publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu

scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau

stingerea raporturilor juridice de drept public.

Potrivit art.11 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, actele administrative

individuale pot fi: a) acte defavorabile – actele care impun destinatarilor lor obligații,

sancțiuni, sarcini sau afectează drepturile/interesele legitime ale persoanelor ori care

resping, în tot sau în parte, acordarea avantajului solicitat; b) acte favorabile – actele

care creează destinatarilor săi un beneficiu sau un avantaj de orice fel. Destinatarul

unui act administrativ individual este doar persoana către care actul administrativ se

îndreaptă. Terții, ale căror drepturi sunt afectate de actul administrativ individual, nu

sunt destinatarii acestuia.

Reieșind din prevederile art.12 din Codul administrativ, un act administrativ

normativ este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate

publică în baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului

constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr

nedeterminat de situații identice.

Ține de menționat că, actul administrativ individual, ca orice act juridic,

reprezintă o manifestare de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice.

Astfel, actul administrativ individual reprezintă forma juridică principală a

activității autorităților administrației publice.

În ceea ce privește actul administrativ normativ acesta cuprinde reguli generale

de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, în vederea aplicării la un număr

nedeterminat de subiecți. Actul administrativ cu caracter normativ prezintă trăsături

asemănătoare oricărui alt act administrativ, având însă anumite particularități.

Actul administrativ normativ reprezintă o manifestare unilaterală de voință și

este emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice, fiind obligatoriu. Or,

caracterul obligatoriu al actului administrativ este o consecință a prezumției de

legalitate ce funcționează în favoarea unui asemenea act.

Suplimentar, instanța de recurs indică că, actul administrativ normativ conține

reguli generale cu aplicabilitate repetată și produce efecte erga omnes (opozabilă

tuturor).

6

Respectiv, actul normativ conține reglementări de principiu, care se adresează

unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Oricât de restrâns

ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea își

păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecții nu sunt individual determinați.

Așadar, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter

general, impersonal, care produc efecte erga omnes, asemenea legilor.

În același timp, art.206 din Codul administrativ reglementează felurile

acțiunilor în contencios administrativ.

Astfel, alin.(1) al art.206 din Codul administrativ statuează că, o acțiune în

contencios administrativ poate fi depusă pentru: a) anularea în tot sau în parte a unui

act administrativ individual (acțiune în contestare); b) obligarea autorității publice

să emită un act administrativ individual (acțiune în obligare); c) impunerea la

acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune (acțiune în realizare); d) constatarea

existenței sau inexistenței unui raport juridic ori nulității unui act administrativ

individual sau a unui contract administrativ (acțiune în constatare); sau e) anularea

în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (acțiune de control normativ).

Conform art.172 alin.(2) din Codul administrativ, motivele suspendării sunt: a)

existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actului

administrativ individual defavorabil; b) existența pericolului iminent de producere a

unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ

individual defavorabil.

Astfel, legislatorul la art.172 alin.(2) din Codul administrativ cert și imperativ

a stabilit situațiile când poate fi suspendată executarea actului administrativ

individual contestat, și anume, existența unor suspiciuni serioase și rezonabile

privind legalitatea actului administrativ individual defavorabil și/sau existența unui

pericol iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în

continuare a actului administrativ individual defavorabil.

Prin urmare, la dispunerea suspendării unui act administrativ contestat urmează

să se stabilească dacă au fost întrunite condițiile prevăzute la art.172 alin.(2) din

Codul administrativ, nu doar indicate, dar și justificate prin probe concludente și

pertinente.

Totodată, potrivit art.214 alin.(1)-(4) din Codul administrativ, suspendarea

executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată de către

reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios

administrativ. Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente

suspendarea executării actului administrativ individual până la înaintarea acțiunii în

contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii

prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în

termenul stabilit la art.172 alin.(3). Instanța de judecată poate dispune suspendarea

executării actului administrativ individual din motivele prevăzute la art.172 alin.(2).

Pentru probarea faptelor, participanții, în locul prezentării probelor obișnuite, pot

depune o declarație pe propria răspundere. Instanța de judecată decide cu privire la

suspendarea executării actului administrativ individual printr-o încheiere

susceptibilă de recurs, fără citarea participanților la proces. Dacă consideră necesar,

7

instanța de judecată citează părțile pentru audiere în privința temeiniciei cererii de

suspendare. Prevederile art.177 alin.(2) din Codul de procedură civilă nu se aplică.

Se reține că prin reglementările art.214 din Codul administrativ legislatorul a

stabilit drept măsură, în vederea asigurării acțiunii în contencios administrativ,

suspendarea executării actului administrativ individual contestat.

Așadar, suspendarea reprezintă operațiune de întrerupere temporară a efectelor

juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative reprezintă o

garanție a asigurării legalității, ce intervine însă în cazuri de excepție, în situații

limită. Aceasta presupune fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice

(ceea ce înseamnă că actul era în vigoare), fie amânarea temporară a producerii de

efecte juridice.

Instanța de recurs remarcă că, legiuitorul atât în Titlul VII, Capitolul I la

art.171-172, cât și în Cartea a III-a, Capitolul II la art.214-215 din Codul

administrativ a prevăzut instituția suspendării executării actelor administrative

contestate doar care poartă un caracter individual, dar, însă nu, și în privința actelor

normative, având în vedere că ultimele cuprind reglementări generale și impersonale

care poartă caracter obligatoriu în vederea aplicării la un număr nedeterminat de

subiecți de drept și care, odată anulate printr-o hotărâre judecătorească definitivă

încetează a mai produce efecte juridice erga omnes, adică față de toți subiecții de

drept, suspendarea executării acelor acte normative poate fi dispusă exclusiv prin

același procedeu prin care actul administrativ cu caracter normativ a luat ființă,

nefiind posibilă suspendarea acestuia printr-o eventuală încheiere judecătorească

pronunțată într-o cauză concretă și cu efecte inter partes.

De altfel, instanța de judecată competentă nu este obligată în mod automat și

necondiționat să dispună suspendarea actului administrativ, fiind absolut obligatoriu

pentru obținerea protecției jurisdicționale să se facă dovada îndeplinirii condițiilor

prevăzute de normele de drept intern.

La caz, obiectul de examinare al prezentei acțiuni este pct.2 din decizia

nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, prin care au fost

operate modificări în planul Urbanistic General al orașului Chișinău, aprobat prin

decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a Consiliului mun.Chișinău și în Regulamentul

local de urbanism, aprobat prin decizia Consiliului mun.Chișinău nr.22/40 din 25

decembrie 2008, conform Regulamentului local aferent Planului urbanistic zonal,

indicat în pct.1 al prezentei decizii, care în sensul art.12 din Codul administrativ,

reprezintă un act administrativ normativ, deoarece stabilește reguli de aplicare

obligatorii pentru un număr nedeterminat de situații identice.

Prin urmare, având în vedere că, din sensul prevederilor normelor ce

reglementează suspendarea executării actelor administrative cert rezultă că, instituția

suspendării executării actului administrativ se aplică doar în privința actelor

administrative individuale, suspendarea executării actelor administrative normative

este exceptată prin lege.

În conjunctura situației descrise, permite instanței de recurs să aprecieze critic

susținerile invocate de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale în cererea

de recurs precum că, în speță, este afectat interesul public, întrucât decizia nr.21/19-

8

6 din 21 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, la pct.2, a fost emisă cu

încălcarea legislației în vigoare ce reglementează principiile urbanismului și

amenajării teritoriului. Or, chiar din noțiunea de „interes public” sau interes al

societății, ce vizează întreaga comunitate, presupune garantarea și respectarea de

către instituțiile și autoritățile publice a drepturilor, libertăților și a intereselor

legitime ale cetățenilor, recunoscute de Constituție, rezultă că efectele juridice ale

actul administrativ normativ contestat sunt opozabile unui cerc nedeterminat de

subiecți.

Prin urmare, prevederile art.214 din Codul administrativ nu sunt aplicabile la

cazul dat, ceea ce denotă ca Curtea de Apel Chișinău a emis legal încheierea din 08

februarie 2023, prin care a fost declarată inadmisibilă cererea Oficiului teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat privind suspendarea executării actului administrativ

normativ contestat, cu respectarea normelor de drept material și procedural, iar

recursul depus de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale este neîntemeiat

și urmează a fi respins.

Totodată, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că este

întemeiată și legală încheierea din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin

care a fost respinsă atragerea în proces în calitate de terț a Ministerului Infrastructurii

și Dezvoltării Regionale, din următoarele motive.

Completul de judecată notează că, prin încheierea din 08 februarie 2023 a Curții

de Apel Chișinău a fost respinsă atragerea în proces în calitate de terți a Primarului

general al mun.Chișinău, SA „Introscop” și a Ministerului Infrastructurii și

Dezvoltării Regionale.

Încheierea nominalizată a fost contestată cu recurs doar de către Ministerul

Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, respectiv instanța de recurs se va expune în

privința temeiniciei și legalității încheierii recurate doar sub aspectul ce se referă la

Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale.

După cum s-a menționat supra, la 17 ianuarie 2023, Oficiul teritorial Chișinău

al Cancelariei de Stat a depus inițial cerere de chemare în judecată, în procedura de

contencios administrativ, împotriva pârâtului Consiliul mun.Chișinău, iar în calitate

de terți i-a indicat pe Primarul general al mun.Chișinău, Ministerul Infrastructurii și

Dezvoltării Regionale al Republicii Moldova și SA „Introscop”, solicitând anularea

deciziei nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului

urbanistic zonal în vederea valorificării teritoriului cuprins în perimetrul străzilor

Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, sectorul Ciocana

mun.Chișinău” emisă de Consiliul mun.Chișinău.

Distinct, completul reține că, prin încheierea din 08 februarie 2023 a Curții de

Apel Chișinău s-a disjungat într-un proces separat, pretenția Oficiului teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat privind anularea pct.1 din decizia nr.21/19-6 din 21

decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, prin care s-a aprobat Planul urbanistic

zonal în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria Drăgan – Otovasca – str-la

Uzinelor, cu declinarea competenței în această parte a acțiunii conform competenței

materiale și teritoriale Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani. A fost reținută spre

examinare în procedura Curții de Apel Chișinău pretenția Oficiului teritorial

9

Chișinău al Cancelariei de Stat cu privire la anularea pct.2 din decizia nr.21/19-6 din

21 decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea

valorificării teritoriului cuprins în perimetrul străzilor Meșterul Manole – Maria

Drăgan – Otovasca – str-la Uzinelor, sectorul Ciocana mun.Chișinău” emisă de

Consiliul mun.Chișinău, prin care s-au operat modificări în planul Urbanistic

General al orașului Chișinău, aprobat prin decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a

Consiliului mun.Chișinău și în Regulamentul local de urbanism, aprobat prin decizia

Consiliul mun.Chișinău nr.22/40 din 25 decembrie 2008, conform Regulamentului

local aferent Planului urbanistic zonal, indicat în pct.1 al prezentei decizii.

Potrivit art.206 alin.(1) lit.e) din Codul administrativ, o acțiune în contencios

administrativ poate fi depusă pentru anularea în tot sau în parte a unui act

administrativ normativ (acțiune de control normativ).

Astfel, acțiunea înaintată de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

reprezintă o acțiune de control normativ, or, reclamantul în esență solicită anularea

deciziei nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, în partea

pct.2, prin care s-au operat modificări în planul Urbanistic General al orașului

Chișinău, aprobat prin decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a Consiliului

mun.Chișinău și în Regulamentul local de urbanism, aprobat prin decizia Consiliul

mun.Chișinău nr.22/40 din 25 decembrie 2008, conform Regulamentului local

aferent Planului urbanistic zonal.

Totodată, conform art.203 din Codul administrativ, participanți la proces sunt:

a) părțile; b) persoanele atrase în proces de instanța de judecată; c) alți subiecți

investiți de lege cu drept de sesizare.

Potrivit art.204 din Codul administrativ, părți în procedura de contencios

administrativ pot fi persoanele fizice sau juridice și autoritățile publice în sensul

art.7.

Reieșind din prevederile art.7 din Codul administrativ, autoritate publică se

consideră orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau

printr-un alt act normativ, care acționează în regim de putere publică în scopul

realizării unui interes public.

Conform art.205 alin.(1)-(5) din Codul administrativ, la examinarea acțiunii în

contencios administrativ, instanța de judecată poate atrage în proces, din oficiu sau

la cerere, persoane ale căror drepturi sunt afectate de litigiul în cauză. Dacă un terț

participă la raportul juridic litigios în așa fel încât hotărârea instanței de judecată ar

interveni direct în drepturile lui, atunci această persoană terță trebuie atrasă în

proces. Această prevedere se aplică, în special, când: a) o persoană contestă actul

administrativ individual favorabil eliberat unui terț sau cere constatarea nulității

acestuia; b) o persoană contestă un act administrativ individual defavorabil emis la

cererea unui terț sau cere constatarea nulității acestuia; c) o persoană înaintează

acțiune în contencios administrativ pentru obligarea unei autorități publice să emită

un act administrativ individual defavorabil pentru un terț; d) o persoană înaintează

acțiune în contencios administrativ pentru obligarea unei autorități publice să emită

un act administrativ individual favorabil pentru ea și favorizarea poate fi acordată

numai o singură dată sau doar pentru un număr limitat de persoane. Dacă o persoană

10

înaintează acțiune în contencios administrativ pentru obligarea unei autorități

publice să emită un act administrativ individual și emiterea acestuia necesită

încuviințarea unei alte autorități publice, atunci ultima este atrasă în proces.

Încheierea judecătorească prin care este atras în proces un terț se notifică tuturor

participanților la proces. Instanța de judecată indică motivul atragerii în proces și

expediază terțului atras în proces o copie a înscrisurilor depuse până la acel moment

în instanța de judecată. Încheierea judecătorească cu privire la atragerea unui terț în

proces nu este susceptibilă de recurs. Încheierea judecătorească prin care se refuză

atragerea în proces a unui terț poate fi contestată separat cu recurs. Orice terț atras

în proces poate înainta atît cereri procesuale, cât și cereri de alăturare la cererea

reclamantului sau pârâtului cu privire la fondul cauzei. Terțul atras în proces poate

depune o cerere proprie cu privire la fondul cauzei doar în cazurile prevăzute la

alin.(2).

Din prevederile art.205 alin.(1) din Codul administrativ rezultă că, instanța de

judecată are un drept discreționar, fapt ce rezultă din sintagma „poate”. Acest drept

discreționar este supus și controlului judiciar în căile de atac.

În același timp, la alin.(2) al art.205 din Codul administrativ la menținea

„Această prevedere se aplică în special, când:…” este redată o listă de cazuri

exemplare, care nu sunt exhaustive, fiind legate de una din formele activității

administrative, și anume, actul administrativ individual, pentru care este admisibilă

acțiunea în contestare, obligare sau acțiunea în constatarea nulității.

Prin urmare, autoritatea publică este atrasă ca terț dacă este înaintată o acțiune

în obligare în sensul art.206 alin.(1) lit.b) și dacă autoritatea urma să aprobe actul

administrativ individual.

Astfel, dacă o persoană înaintează o acțiune în contencios administrativ pentru

obligarea unei autorități să emită un act administrativ individual și emiterea acestuia

necesită încuviințarea unei alte autorități publice, atunci ultima este atrasă în proces.

Totodată, din prevederile art.205 alin.(4) din Codul administrativ rezultă că,

instanța competentă autorizează participarea terțului la proces dacă sunt întrunite

condițiile prevăzute la alin.(1)-(3).

Conform art.219 alin.(3) din Codul administrativ, instanța de judecată nu are

dreptul să depășească limitele pretențiilor din acțiune, însă, totodată, nu este legată

de textul cererilor formulate de participanții la proces.

Din norma de drept precitată supra reiese că, instanța de judecată competentă

nu este legată de textul cererilor formulate de participanții la proces.

Din cele menționate, completul de judecată consideră ca fiind justă soluția

Curții de Apel Chișinău privind respingerea atragerii Ministerului Infrastructurii și

Dezvoltării Regionale din procesul dat de judecată în calitate de terț, deoarece după

cum rezultă din obiectul acțiunii, reclamantul Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat solicită anularea pct.2 din decizia Consiliului mun.Chișinău

nr.21/19-6 din 21 decembrie 2022, care în această latură constituie un act normativ,

întrucât s-au operat modificări în planul Urbanistic General al orașului Chișinău,

aprobat prin decizia nr.68/1-2 din 22 martie 2007 a Consiliului mun.Chișinău și în

Regulamentul local de urbanism, aprobat prin decizia Consiliului mun.Chișinău

11

nr.22/40 din 25 decembrie 2008, conform Regulamentului local aferent Planului

urbanistic zonal.

Prin urmare, la caz, nu sunt incidente prevederile art.205 din Codul

administrativ, întrucât acțiunea înaintată de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei

de Stat este o acțiune în control normativ, prin care se solicită anularea actului

administrativ normativ, iar legea nu permite intervenirea în proces în calitate de terț

a unei autorități publice în așa categorii de litigii.

În conjunctură descrisă, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

deduce că încheierea din 08 februarie 2023 emisă de Curtea de Apel Chișinău, în

partea ce vizează respingerea atragerii în proces în calitate de terț a Ministerului

Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, este legală și întemeiată.

Instanța de recurs reține că, soluțiile adoptate de Curtea de Apel Chișinău, prin

încheierile contestate cu recurs, sunt compatibile cu respectarea garanțiilor unui

proces echitabil în sensul prevederilor art. 6§1 CEDO, care statuează că orice

persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen

rezonabil a cauzei sale de către o instanță independentă și imparțială, instituită de

lege.

Din considerentele menționate, completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție ajunge la concluzia de a respinge recursul și de a menține încheierile

contestate.

În conformitate cu prevederile art.205 și art.243 alin.(1) lit.b) și alin.(2) din

Codul administrativ, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e :

Se respinge recursul depus de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale al Republicii Moldova.

Se mențin încheierile din 08 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, emise în

cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

municipal Chișinău, terți Primarul General al mun.Chișinău, Societatea cu

Răspundere Limitată „Petromol-Energy” și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale cu privire la anularea actului administrativ.

Decizia este irevocabilă.

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

judecători Mariana Pitic

Aliona Miron

12