3r-51/23 — anularea actului administrativ

3r-51/23 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr.3r-51/23

2-23007838-01-3r-02032023

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud: Gh. Mîra, D. Băbălău, I. Dutca)

D E C I Z I E

07 iunie 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

judecători Mariana Pitic

Aliona Miron

examinând recursul depus de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului mun. Chișinău, terți Primarul General al mun.Chișinău, Societatea cu

Răspundere Limitată „Petromol-Energy” și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva încheierii din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a respins ca inadmisibilă cererea Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

privind suspendarea actului administrativ,

c o n s t a t ă :

La 17 ianuarie 2023, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului administrativ, împotriva

Consiliului mun. Chișinău, terți Primarul General al mun. Chișinău, SRL „Petromol-

Energy” și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, solicitând anularea

deciziei Consiliului mun. Chișinău nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022. Suplimentar,

în acțiune, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat suspendarea

executării deciziei Consiliului mun. Chișinău nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022,

prin interzicerea eliberării autorizațiilor de construcții în baza actului contestat

(f.d.3-6).

Prin încheierea din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău s-au disjungat

într-un proces separat pretenția Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

privind anularea deciziei nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău, în partea pct.1, de pretenția în partea anulării pct.2 din decizia

nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău. S-a reținut pentru

examinare, în procedura Curții de Apel Chișinău pretenția în control normativ cu

privire la anularea pct.2 din decizia nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului

1

mun.Chișinău. A fost declinată competența completului specializat în materie de

contencios administrativ al Curții de Apel Chișinău de la examinarea pretenției

privind anularea pct.1 din decizia nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău.

Prin încheierea din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău s-a respins ca

inadmisibilă cererea Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat privind

suspendarea deciziei Consiliului mun. Chișinău nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022,

în partea ce se referă la pct.2 al acesteia, din cadrul acțiunii în control normativ,

înaintată de către Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului mun. Chișinău, terți Primarul General al mun. Chișinău, SRL „Petromol-

Energy” și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale cu privire la anularea

deciziei Consiliului mun. Chișinău nr. 21/19-3 din 20 decembrie 2022 (f.d.117-127).

La 16 februarie 2023, Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale a

depus recurs împotriva încheierii din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău,

solicitând admiterea acestuia și anularea încheierii din 09 februarie 2023 a Curții de

Apel Chișinău, prin care s-a respins ca inadmisibilă cererea Oficiului teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat privind suspendarea actului administrativ, cu

emiterea unei încheieri noi prin care să fie admisă cererea Oficiului teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat privind suspendarea deciziei Consiliului mun.

Chișinău nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022, în partea ce se referă la pct.2 al acesteia

(f.d.129-130).

În susținerea recursului Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale a

invocat dezacordul cu încheierea contestată, considerând-o drept ilegală și

neîntemeiată, bazată pe o apreciere eronată și incompletă a tuturor probelor și

circumstanțelor cauzei.

Recurentul consideră că, Curtea de Apel Chișinău a încălcat esențial și a

interpretat eronat normele de drept material și procedural la examinarea prezentei

cauze, în special la respingerea cererii Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat privind suspendarea executării pct.2 al deciziei nr.21/19-3 din 20 decembrie

2022 a Consiliului mun.Chișinău, fără a ține cont de faptul că, actul administrativ

contestat, în partea prin care au fost operate modificări în Regulamentul local de

urbanism, aprobat prin decizia Consiliului mun.Chișinău nr.22/40 din 25 decembrie

2008, s-a adoptat contrar prevederilor Legii nr.835/1996 privind principiile

urbanismului și amenajării teritoriului.

La caz, există pericol iminent de producere a unor prejudicii ireparabile în

cazul executării deciziei nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău, prin eliberarea de către Primăria mun.Chișinău a autorizațiilor de

construire în baza actului administrativ contestat, cu edificarea imediată a unor

construcții în anumite zone al orașului Chișinău, cu anumite coduri de reglementare

urbanistice, în care, de regulă, nu ar trebui să fie edificate astfel de construcții.

De fapt, prima instanță urma să examineze cerința Oficiului teritorial Chișinău

al Cancelariei de Stat, inclusiv, și prin prisma art.18 din Codul administrativ, care

statuează că, interesul public vizează ordinea de drept, democrația, garantarea

drepturilor și a libertăților persoanelor, precum și obligațiile acestora, satisfacerea

2

necesităților sociale, realizarea competențelor autorităților publice, funcționarea lor

legală și în bune condiții.

Consideră recurentul că în speță este afectat interesul public, întrucât decizia

nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, în special la pct.2, a

fost emisă cu încălcarea legislației în vigoare ce reglementează principiile

urbanismului și amenajării teritoriului.

La 03 martie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa Oficiului

teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, Consiliului mun. Chișinău, și terților

Primarului General al mun.Chișinău și SRL „Petromol- Energy” copia recursului

depus de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, cu posibilitatea

depunerii referinței (f.d.134).

Prin referința depusă la 06 martie 2023, Consiliul mun. Chișinău și Primarul

General al mun.Chișinău, reprezentați de Ion Ursu, au solicitat respingerea

recursului și menținerea încheierii din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău

(f.d.139-143).

Conform art.242 din Codul administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic.

Încheierea din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău a fost comunicată

recurentului, prin intermediul poștei electronice, la 14 februarie 2023, iar la 16

februarie 2023, Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale a depus recurs

împotriva încheierii menționate.

Astfel, instanța de recurs constată că, Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale a depus recursul în termenul prevăzut de lege.

Potrivit art. 243 alin.(2) din Codul administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

În speță, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție nu consideră

oportun de a cita participanții la proces pentru a se pronunța cu privire la problemele

invocate în recurs, deoarece argumentele indicate în cererea de recurs au fost expuse

cu suficientă claritate.

Studiind materialele cauzei, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

consideră recursul neîntemeiat și care urmează a fi respins din următoarele motive.

Conform art.243 alin.(1) lit.b) din Codul administrativ, examinând recursul

împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă decizie de respingere a recursului.

Din materialele cauzei rezultă că, la 17 ianuarie 2023, Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus prezenta acțiune, solicitând anularea deciziei

nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal

pentru terenul cu numărul cadastral XXXXX din str. XXXXX” emisă de Consiliul

mun.Chișinău, prin care la pct.1, a fost aprobat Planul urbanistic zonal elaborat de

firma SRL „Linia Nova Plus” (obiect nr.145-19P), iar la pct.2, s-au operat

modificări în Regulamentul local de urbanism, aprobat prin decizia Consiliului

mun.Chișinău nr.22/40 din 25 decembrie 2008, după cum urmează: „codul de

reglementare urbanistică „C7” (zona de servicii generale, cuprinde funcțiuni prin

3

care sunt realizate servicii la o scară mai mare decât cele prevăzute în zona de

servicii la nivel de cartier) al terenului cu numărul cadastral XXXXX, din str.

XXXXX, se substituie cu codul „C4” (comercial cu restricții, cuprinde clădirile de

birouri, marile magazine și funcțiunile conexe acestora, amplasate în zonele centrale

de afaceri și care servesc întregului oraș, se admit locuințe colective).

Suplimentar, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat

suspendarea executării deciziei nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022, prin interzicerea

eliberării autorizațiilor de construcții în baza actului administrativ contestat.

Prin încheierea din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău s-au disjungat

într-un proces separat pretenția Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

privind anularea deciziei nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău, în partea pct.1, de pretenția în partea anulării pct.2 din decizia

nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău. S-a reținut pentru

examinare, în procedura Curții de Apel Chișinău pretenția în control normativ cu

privire la anularea pct.2 din decizia nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău. A fost declinată competența completului specializat în materie de

contencios administrativ al Curții de Apel Chișinău de la examinarea pretenției

privind anularea pct.1 din decizia nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului

mun.Chișinău.

Prin încheierea din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău s-a respins ca

inadmisibilă cererea Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat privind

suspendarea deciziei Consiliului mun. Chișinău nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022,

în partea ce se referă la pct.2 al acesteia, din cadrul acțiunii în control normativ,

înaintată de către Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului mun. Chișinău, terți Primarul General al mun. Chișinău, SRL

„Petromol-Energy” și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale cu privire

la anularea deciziei Consiliului mun. Chișinău nr. 21/19-3 din 20 decembrie 2022

(f.d.117-127).

Prima instanță a motivat soluția de respingere prin faptul că obiect de

examinare al prezentei acțiuni, (reținută spre examinare de Curtea de Apel Chișinău

conform competenței materiale și teritoriale), constituie pct.2 din decizia nr.21/19-3

din 20 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, care în sine prin prisma art.12

din Codul administrativ, reprezintă un act administrativ normativ, adică acțiunea

înaintată de Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, în această parte,

constituie o acțiune de control normativ.

Cu trimitere la prevederile art.172 și art.214 din Codul administrativ, Curtea de

Apel Chișinău a concluzionat că, suspendarea executării actelor administrative

normative este exceptată prin lege, or, instituția suspendării executării actului

administrativ se aplică doar în privința actelor administrative individuale, dar nu și a

celor normative.

Nefiind de acord cu soluția Curții de Apel Chișinău expusă în încheierea din 09

februarie 2023 nominalizată supra, Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale a contestat-o cu recurs, solicitând anularea acesteia.

Efectuând controlul judiciar al încheierii contestate în raport cu argumentele

recurentului vis-a-vis de netemeinicia acesteia, completul de judecată al Curții

4

Supreme de Justiție apreciază ca fiind justă soluția Curții de Apel Chișinău, din

următoarele motive.

Conform art.10 alin.(1) din Codul administrativ, actul administrativ individual

este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea

publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu

scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau

stingerea raporturilor juridice de drept public.

Potrivit art.11 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, actele administrative

individuale pot fi: a) acte defavorabile – actele care impun destinatarilor lor

obligații, sancțiuni, sarcini sau afectează drepturile/interesele legitime ale

persoanelor ori care resping, în tot sau în parte, acordarea avantajului solicitat; b)

acte favorabile – actele care creează destinatarilor săi un beneficiu sau un avantaj de

orice fel. Destinatarul unui act administrativ individual este doar persoana către care

actul administrativ se îndreaptă. Terții, ale căror drepturi sunt afectate de actul

administrativ individual, nu sunt destinatarii acestuia.

Reieșind din prevederile art.12 din Codul administrativ, un act administrativ

normativ este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate

publică în baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului

constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr

nedeterminat de situații identice.

Ține de menționat că, actul administrativ individual, ca orice act juridic,

reprezintă o manifestare de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice.

Astfel, actul administrativ individual reprezintă forma juridică principală a

activității autorităților administrației publice.

În ceea ce privește actul administrativ normativ acesta cuprinde reguli generale

de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, în vederea aplicării la un

număr nedeterminat de subiecți. Actul administrativ cu caracter normativ prezintă

trăsături asemănătoare oricărui alt act administrativ, având însă anumite

particularități.

Actul administrativ normativ reprezintă o manifestare unilaterală de voință și

este emis în temeiul și pentru realizarea puterii publice, fiind obligatoriu. Or,

caracterul obligatoriu al actului administrativ este o consecință a prezumției de

legalitate ce funcționează în favoarea unui asemenea act.

Suplimentar, instanța de recurs indică că, actul administrativ normativ conține

reguli generale cu aplicabilitate repetată și produce efecte erga omnes (opozabilă

tuturor).

Respectiv, actul normativ conține reglementări de principiu, care se adresează

unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală. Oricât de restrâns

ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea își

păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecții nu sunt individual determinați.

Așadar, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter

general, impersonal, care produc efecte erga omnes, asemenea legilor.

În același timp, art.206 din Codul administrativ reglementează felurile

acțiunilor în contencios administrativ.

Astfel, alin.(1) al art.206 din Codul administrativ statuează că, o acțiune în

5

contencios administrativ poate fi depusă pentru: a) anularea în tot sau în parte a unui

act administrativ individual (acțiune în contestare); b) obligarea autorității publice

să emită un act administrativ individual (acțiune în obligare); c) impunerea la

acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune (acțiune în realizare); d) constatarea

existenței sau inexistenței unui raport juridic ori nulității unui act administrativ

individual sau a unui contract administrativ (acțiune în constatare); sau e) anularea

în tot sau în parte a unui act administrativ normativ (acțiune de control normativ).

Conform art.172 alin.(2) din Codul administrativ, motivele suspendării sunt: a)

existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind legalitatea actului

administrativ individual defavorabil; b) existența pericolului iminent de producere a

unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ

individual defavorabil.

Astfel, legislatorul la art.172 alin.(2) din Codul administrativ cert și imperativ a

stabilit situațiile când poate fi suspendată executarea actului administrativ individual

contestat, și anume, existența unor suspiciuni serioase și rezonabile privind

legalitatea actului administrativ individual defavorabil și/sau existența unui pericol

iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a

actului administrativ individual defavorabil.

Prin urmare, la dispunerea suspendării unui act administrativ contestat urmează

să se stabilească dacă au fost întrunite condițiile prevăzute la art.172 alin.(2) din

Codul administrativ, nu doar indicate, dar și justificate prin probe concludente și

pertinente.

Totodată, potrivit art.214 alin.(1)-(4) din Codul administrativ, suspendarea

executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată de către

reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios

administrativ. Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente

suspendarea executării actului administrativ individual până la înaintarea acțiunii în

contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii

prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în

termenul stabilit la art.172 alin.(3). Instanța de judecată poate dispune suspendarea

executării actului administrativ individual din motivele prevăzute la art.172 alin.(2).

Pentru probarea faptelor, participanții, în locul prezentării probelor obișnuite, pot

depune o declarație pe propria răspundere. Instanța de judecată decide cu privire la

suspendarea executării actului administrativ individual printr-o încheiere

susceptibilă de recurs, fără citarea participanților la proces. Dacă consideră necesar,

instanța de judecată citează părțile pentru audiere în privința temeiniciei cererii de

suspendare. Prevederile art.177 alin.(2) din Codul de procedură civilă nu se aplică.

Se reține că, prin reglementările art.214 din Codul administrativ legislatorul a

stabilit drept măsură, în vederea asigurării acțiunii în contencios administrativ,

suspendarea executării actului administrativ individual contestat.

Așadar, suspendarea reprezintă operațiune de întrerupere temporară a efectelor

juridice produse de un act juridic. Suspendarea actelor administrative reprezintă o

garanție a asigurării legalității, ce intervine însă în cazuri de excepție, în situații

limită. Aceasta presupune fie întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice

(ceea ce înseamnă că actul era în vigoare), fie amânarea temporară a producerii de

6

efecte juridice.

Instanța de recurs reține că, legiuitorul atât în Titlul VII, Capitolul I la art.171-

172, cât și în Cartea a III-a, Capitolul II la art.214-215 din Codul administrativ a

prevăzut instituția suspendării executării actelor administrative contestate doar care

poartă un caracter individual, însă nu, și în privința actelor normative, având în

vedere că ultimele cuprind reglementări generale și impersonale care poartă caracter

obligatoriu în vederea aplicării la un număr nedeterminat de subiecți de drept și

care, odată anulate printr-o hotărâre judecătorească definitivă încetează a mai

produce efecte juridice erga omnes, adică față de toți subiecții de drept, suspendarea

executării acelor acte normative poate fi dispusă exclusiv prin același procedeu prin

care actul administrativ cu caracter normativ a luat ființă, nefiind posibilă

suspendarea acestuia printr-o eventuală încheiere judecătorească pronunțată într-o

cauză concretă și cu efecte inter partes.

De altfel, instanța de judecată competentă nu este obligată în mod automat și

necondiționat să dispună suspendarea actului administrativ, fiind absolut obligatoriu

pentru obținerea protecției jurisdicționale să se facă dovada îndeplinirii condițiilor

prevăzute de normele de drept intern.

La caz, obiectul de examinare al prezentei acțiuni este pct.2 din decizia

nr.21/19-3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, prin care au fost

operate modificări în Regulamentul local de urbanism, aprobat prin decizia

Consiliului mun.Chișinău nr.22/40 din 25 decembrie 2008.

Prin urmare, având în vedere că, din sensul prevederilor normelor ce

reglementează suspendarea executării actelor administrative rezultă cert că instituția

suspendării executării actului administrativ se aplică doar în privința actelor

administrative individuale, suspendarea executării actelor administrative normative

este exceptată prin lege.

În conjunctura situației descrise, permite instanței de recurs să aprecieze critic

susținerile invocate de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale în cererea

de recurs precum că, în speță, este afectat interesul public, întrucât decizia nr.21/19-

3 din 20 decembrie 2022 a Consiliului mun.Chișinău, în special la pct.2, a fost

emisă cu încălcarea legislației în vigoare ce reglementează principiile urbanismului

și amenajării teritoriului. Or, chiar din noțiunea de „interes public” sau interes al

societății, ce vizează întreaga comunitate, presupune garantarea și respectarea de

către instituțiile și autoritățile publice a drepturilor, libertăților și a intereselor

legitime ale cetățenilor, recunoscute de Constituție, rezultă că efectele juridice ale

actul administrativ normativ contestat sunt opozabile unui cerc nedeterminat de

subiecți.

În contextul enunțat, instanța de recurs consideră că Curtea de Apel Chișinău a

emis legal încheierea din 09 februarie 2023, prin care a fost declarată inadmisibilă

cererea Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat privind suspendarea

executării actului administrativ normativ contestat, iar recursul depus de Ministerul

Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, este neîntemeiat și urmează a fi respins.

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că încheierea instanței

de apel este întemeiată și legală, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

ajunge la concluzia de a respinge recursul și a menține încheierea contestată.

7

În conformitate cu art.243 alin.(1) lit.b) și alin.(2) din Codul administrativ,

completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e:

Se respinge recursul depus de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării

Regionale al Republicii Moldova.

Se menține încheierea din 09 februarie 2023 a Curții de Apel Chișinău, în

cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

mun. Chișinău, terți Primarul General al mun.Chișinău, Societatea cu Răspundere

Limitată „Petromol-Energy” și Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale cu

privire la anularea actului administrativ.

Decizia este irevocabilă.

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

judecători Mariana Pitic

Aliona Miron

8