3ra-880/22 — controlul normativ a deciziei, încasarea cheltuielilor de judecată

3ra-880/22 — controlul normativ a deciziei, încasarea cheltuielilor de judecată (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr.3ra-880/22

2-21131876-01-3ra-30082022

Prima instanță: Curtea de Apel Cahul (jud.: V. Movilă, S. Pilipenco, E. Dvurecenschii)

Î N C H E I E R E

23 noiembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul comunal Albota de Sus,

reprezentat de avocatul Zinaida Gîrneț,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

Elena Sarsaman împotriva Consiliului comunal Albota de Sus, raionul Taraclia cu

privire la controlul normativ a deciziei Consiliului local nr.02/9 din 25 februarie 2020,

încasarea cheltuielilor de judecată,

împotriva hotărârii din 16 iunie 2022 a Curții de Apel Cahul, prin care a fost

admisă acțiunea depusă de Elena Sarsaman,

c o n s t a t ă:

La 03 septembrie 2021, Elena Sarsaman a formulat acțiunea de control normativ,

completată prin cererea de concretizare din 13 decembrie 2021, solicitând anularea în

parte a deciziei nr.02/9 din 25 februarie 2020 a Consiliului comunal Albota de

Sus, r-l Taraclia, și anume pct.9.1. din anexa nr.7, ca fiind ilegală; încasarea

cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii a invocat că, prin decizia nr.02/9 din 25 februarie 2020 au

fost aprobate reguli de întreținere a animalelor domestice pe teritoriul comunei Albota

de Sus, r-l Taraclia. În baza deciziei respective, și anume a anexei nr.7 pct.9), s-a

recomandat distanța de amplasare a șurelor pentru întreținerea animalelor și pasărilor

domestice de la gospodăriile vecine.

Reclamanta nu este de acord cu respectiva decizie, deoarece prin decizia

contestată se aduce atingere drepturilor fundamentale ale omului, iar potrivit art.37 din

Constituția Republicii Moldova „Fiecare om are dreptul la un mediu înconjurător

neprimejdios din punct de vedere ecologic pentru viață și sănătate, precum și la

produse alimentare și obiecte de uz casnic inofensive.(....). Potrivit prevederilor art.2

lit.a) din Legea RM nr.1515 din 16 iunie 1993 „privind protecția mediului

înconjurător”, ... Prezenta lege constituie cadrul juridic de bază pentru elaborarea

actelor normative speciale și instrucțiunilor în probleme aparte din domeniul protecției

1

mediului în scopul: lit.a) asigurării fiecărui om la un mediu sănătos și estetic plăcut.

(...). În conformitate cu art.27 pct.(l) al Legii Republicii Moldova nr.10 din 03

februarie 2009 „privind supravegherea de stat a sănătății publice”, persoanele fizice au

dreptul la un mediu de viață favorabil, care se asigură prin realizarea unui complex de

măsuri de prevenire a acțiunii factorilor nefavorabili ai mediului înconjurător asupra

omului, prin îndeplinirea de către toate persoanele fizice și juridice a cerințelor

legislației sanitare, prin respectarea actelor normative privind securitatea și siguranța

produselor și serviciilor.

Acțiunile pârâtului au condiționat încălcarea prevederilor documentului normativ

în construcții NCM.B 01.05:2019 „Urbanism. Sistematizarea și amenajarea

localităților urbane și rurale”, aprobat prin Ordinul Ministerului Economiei și

Infrastructurii nr.97 din 12 aprilie 2019, nr.148-158, art.709) cu aplicare din 26 aprilie

2019, și anume potrivit prevederilor pct.7.1 alin.b) pe teritoriile caselor de locuit

individuale și caselor de vacanță distanțele de la ferestrele încăperilor locative precum

camere, bucătării, verande până la șurele pentru întreținerea animalelor și păsărilor

domestice, amplasate pe loturile vecine, se cere a fi de minim - 15,0 m. Astfel,

recomandarea pct.9) din Anexa nr.7 al deciziei contestate contravine actului normativ

dat.

Potrivit pct.1.2 ai acestui document normativ în construcții „Cerințele către

activitățile urbanistice, expuse în prezentul act normativ, sunt obligatorii pentru

elaborarea, consultarea, avizarea, aprobarea și realizarea planurilor urbanistice și a

documentației de proiect pentru construcții, precum și pentru luarea deciziilor de către

autoritățile publice centrale și locale, instituțiile abilitate cu funcții de monitorizare și

control, organele de drept”.

La adoptarea deciziei contestate, pârâtul urma să țină cont de prevederile legale

supra, pe care însă le-a neglijat.

A mai menționat că decizia contestată aduce atingere drepturilor și intereselor

legitime atât ale reclamantei, cât și ale tuturor locuitorilor comunei, dat fiind că prin

micșorarea distanței de amplasare a șurelor pentru întreținerea animalelor și păsărilor

domestice va fi și mai evidentă influența periculoasă pentru sănătatea omului parvenită

de la aceste animale și păsări, și lasă loc de interpretări contradictorii ale deciziei.

În drept acțiunea a fost întemeiată și pe prevederile art.12, 21, 22, 211, 224 Cod

administrativ; art.2 lit.a) din Legea nr.1515 din 16 iunie 1993 „privind protecția

mediului înconjurător”; art.27 pct.(l) al Legii nr.10 din 03 februarie 2009 „privind

supravegherea de stat a sănătății publice”.

Prin hotărârea din 16 iunie 2022 a Curții de Apel Cahul, a fost admisă cererea de

chemare în judecată în procedura contenciosului administrativ formulată de Elena

Sarsaman și s-a anulat parțial decizia Consiliului local nr.02/9 din 25 februarie 2020,

în partea punctului 9 al anexei nr.7 ce reglementează distanța amplasării de la casele de

locuit a șurelor pentru întreținerea animalelor și păsărilor domestice.

S-a încasat din contul Consiliului comunal Albota de Sus, r. Taraclia în beneficiul

Elenei Sarsaman suma de 6 500 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată (f.d.118, 119-

126).

2

Fiind învestită cu judecarea cauzei în prima instanță, Curtea de Apel Cahul a

motivat soluția de admitere a acțiunii, reieșind din următoarele aspecte.

Curtea de Apel Cahul a reținut că, acțiunea înaintată de Elena Sarsaman

reprezintă o acțiune de control normativ. Or, elementul central al obiectului acțiunii în

control normativ constă în anularea în tot sau în parte a unui act administrativ

normativ, dacă acesta este ilegal sau nul.

Instanța de fond a punctat că, în speță, reglementarea relațiilor de întreținere a

animalelor domestice instituită prin decizia nr.02/9 din 25 februarie 2020 a Consiliului

comunal Albota de Sus, se extinde asupra tuturor locuitorilor din localitățile comunei

Albota de Sus, iar Elena Sarsaman este domiciliată în satul XXXX com. XXXX. Doar

acest fapt prin sine este suficient pentru a justifica interesul reclamantei de a pretinde

exercitarea controlului normativ al deciziei nr.02/9 din 25 februarie 2020, indiferent de

faptul dacă există sau nu vătămarea reală a unui drept sau interes al reclamantei. Or, în

cadrul acțiunii de control normativ este realizat nu doar un scop individual al

reclamantului, dar și un beneficiu de perspectivă pentru întreaga comunitate (sau grup

social).

Curtea de Apel Cahul a apreciat ca fiind inconsistent argumentul Consiliului

comunal Albota de Sus cu privire la inadmisibilitatea acțiunii, deoarece însăși

reprezentantul acestuia în ședința instanței de judecată a recunoscut existența pe rolul

instanțelor judecătorești a unui alt litigiu între Elena Sarsaman și unul din vecinii săi,

cu obiectul apărării dreptului de vecinătate legat de întreținerea animalelor, iar Elena

Sarsaman a invocat că prin decizia contestată nr.02/9 din 25 februarie 2020 este

micșorată distanța de amplasare a șurelor pentru întreținerea animalelor și păsărilor

domestice, evidențiind impactul pentru sănătatea omului.

În această ordine de idei, prima instanță a conchis că nu se regăsesc motive de

inadmisibilitate în conformitate cu prevederile art.207 alin.(2) Cod administrativ, în

privința acțiunii de contencios administrativ formulată de Elena Sarsaman.

Curtea de Apel Cahul a constatat că decizia Consiliului comunal Albota de Sus

are un caracter obligatoriu, general și impersonal pentru locuitorii comunei Albota de

Sus, respectiv actul contestat se atribuie la categoria actelor normative în sensul art.2 al

Legii cu privire la actele normative nr.100 din 22.12.2017.

Prin emiterea deciziei nr.02/9 din 25 februarie 2020, Consiliul comunal Albota de

Sus a stabilit regulile de întreținere a animalelor domestice pe teritoriul comunei

Albota de Sus, elaborate în conformitate cu prevederile art.14 alin.(2) lit.(s1) din Legea

privind administrația publică locală nr.436- din 28 decembrie 2006, Legea nr.221 din

19 octombrie 2007 privind activitatea sanitară veterinară.

Actul normativ a fost emis în scopul asigurării sănătății publice și protecției

mediului înconjurător, reglementând în special la pct.9 din Anexa nr.7, inclusiv și

distanța amplasării de la casele de locuit a șurelor pentru întreținerea animalelor și

păsărilor domestice.

Cu toate că legislația în domeniul protecției mediului înconjurător nu stabilește

direct distanța minimă pentru amplasarea adăposturilor pentru creșterea animalelor și

păsărilor domestice față de locuințele învecinate, instanța de fond a opinat că la

elaborarea actului normativ privind regulile de întreținere a animalelor domestice

3

autoritatea publică locală urmează să țină cont de faptul că actul normativ este

subordonat legii pentru executarea căreia a fost emis, precum și de normele sanitare

care ar garanta locuitorilor comunității un mediu inofensiv, și pentru a nu admite

încălcarea semnificativă a dreptului de vecinătate.

Drepturilor și libertăților fundamentale sunt garantate de Constituția Republicii

Moldova, Legea nr.1515 din 16 iunie 1993 privind protecția mediului înconjurător și

Legea nr.10 din 03 februarie 2009 privind supravegherea de stat a sănătății publice,

acte legislative care stabilesc norme de protecție a sănătății umane, fiind stipulat că

fiecare om are dreptul la un mediu sănătos, asigurat prin realizarea unui complex de

măsuri de prevenire a acțiunii factorilor nefavorabili ai mediului înconjurător asupra

omului.

Respectarea dreptului la un mediu sănătos se manifestă și prin faptul că stabilirea

normelor privind modul de întreținere a animalelor domestice au drept scop prevenirea

unui mod incorect și abuziv de întreținere a animalelor domestice în gospodăriile

private, precum și impactul respectiv asupra vecinilor și a comunității în ansamblu,

care atentează la ordinea sanitară în localitate, și a modului sănătos de trai în

ansamblu.

Prin urmare, prima instanță a concluzionat că la elaborarea actului normativ -

decizia nr.02/9 din 25 februarie 2020, în special pct.9 din Anexa nr.7, autoritatea

publică locală Consiliul comunal Albota de Sus urma să stabilească regulile de

întreținere a animalelor domestice pe teritoriul comunei Albota de Sus, ținând cont de

dispozițiile din documentul normativ NCM B.01.05:2019 CSM 01.120 „Urbanism.

Sistematizarea și amenajarea localităților urbane și rurale”, fiind unicul act care

instituie un standard al distanței de amplasare a locurilor pentru întreținerea animalelor

și păsărilor domestice până la casele de locuit.

Sub acest aspect, Curtea de Apel Cahul a constatat că, prin adoptarea deciziei

nr.02/9 din 25 februarie 2020 în partea reglementărilor de la punctului 9 din Anexa

nr.7, Consiliul comunal Albota de Sus, contrar prevederilor legale, a stabilit distanța de

la casele de locuit până la șurele pentru întreținerea animalelor și păsărilor domestice –

de 6 metri, cu mult sub limita prevăzută de actul normativ în construcții, aprobat de

Ministerul Economiei și Infrastructurii. Or, prin micșorarea acestei distanțe în mod

natural se intensifică nejustificat impactul negativ asupra vecinilor, neasigurând

mediul favorabil.

În esență, scopul acțiunii în control normativ constă în anularea unui act normativ

care prin acțiunea sa aduce о atingere ilegală a unui drept subiectiv recunoscut de lege.

Prin decizia Consiliului comunal Albota de Sus nr.02/9 din 25 februarie 2020 ,,cu

privire la aprobarea regulilor de întreținere a animalelor domestice pe teritoriul

comunei Albota de Sus”, Elenei Sarsaman îi este afectat dreptul la un mediu sănătos și

ecologic, considerente din care instanța de fond a conchis că sunt întrunite temeiurile

de ilegalitate a actului normativ emis de Consiliul comunal Albota de Sus, în partea

dispozițiilor de la pct.9 din Anexa nr.7 la decizia nr.02/9 din 25 februarie 2020, cu

referire la distanța amplasării de la casele de locuit a locurilor pentru întreținerea

animalelor și păsărilor domestice.

4

Apreciind caracterul rezonabil al cheltuielilor de judecată achitate pentru

prestarea serviciilor acordate de avocatul Grigore Sarsaman, prima instanță a

menționat că suma de 6 500 lei cu titlu de cheltuieli de asistență juridică este

rezonabilă în cuantum, proporțională complexității cauzei.

Nefiind de acord cu soluția primei instanțe, la 27 iunie 2022, Consiliul comunal

Albota de Sus, reprezentat de avocatul Zinaida Gîrneț, a depus recurs nemotivat

împotriva hotărârii din 16 iunie 2022 a Curții de Apel Cahul, ulterior la 01 septembrie

2022, a depus recursul motivat împotriva hotărârii instanței de fond solicitând

admiterea recursului, casarea hotărârii din 16 iunie 2022 a Curții de Apel Cahul cu

emiterea unei noi decizii prin care acțiunea depusă de Elena Sarsaman să fie respinsă

(f.d.132-133, 136-145).

În susținerea recursului a indicat că hotărârea din 16 iunie 2022 a Curții de Apel

Cahul este una ilegală și neîntemeiată, adoptată cu încălcări și cu aplicarea eronată a

normelor de drept material, ceea ce servește ca temei pentru declararea prezentului

recurs.

Consideră că nu sunt întrunite condițiile de admisibilitate a acțiunii conform

Codului administrativ, or, din acțiunea de control normativ și solicitările reclamantei

nu rezultă încălcarea prin actul administrativ normativ sau prin activitatea

administrativă a unui drept al său prin prisma Codului administrativ.

Mai consideră că în afara circumstanțelor particulare, interesul se apreciază la

momentul publicării de către autoritatea publică locală a actului normativ, ceea ce

exclude un drept lezat ce s-ar manifesta pur ipotetic în viitor.

A mai indicat că la elaborarea actului normativ contestat s-a respectat întru totul

principiile activității de legiferare și anume principiul constituționalității și respectării

drepturilor și libertăților fundamentale realizată prin corespunderea Deciziei nr.02/9

din 25 februarie 2020 prevederilor Constituției Republicii Moldova, și anume dreptul

cetățenilor comunei Albota de Sus raionul Taraclia la un mediu înconjurător sănătos și

ecologic prin recomandarea distanței dintre construcțiile pentru ținerea animalelor și

locuințelor din apropiere pe terenul aferent casei de locuit.

În conformitate cu art.244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Conform art.245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă

legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme

de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se

depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de

apel.

Curtea de Apel Cahul a pronunțat hotărârea contestată la 16 iunie 2022, în ședință

publică (f.d.119-126).

Materialele cauzei atestă că, avocatul Zinaida Gîrneț, în interesele Consiliului

comunal Albota de Sus, a recepționat copia dispozitivului hotărârii contestate la 23

iunie 2022, iar Consiliul comunal Albota de Sus a recepționat copia dispozitivului

5

hotărârii contestate la 24 iunie 2022, fapt ce confirmă prin avizele de recepție anexate

la materialele cauzei (f.d.128, 131).

La 27 iunie 2022, Consiliul comunal Albota de Sus, reprezentat de avocatul

Zinaida Gîrneț, a depus recurs nemotivat împotriva hotărârii din 16 iunie 2022 a Curții

de Apel Cahul solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii din 16 iunie 2022 a

Curții de Apel Cahul cu emiterea unei noi decizii prin care acțiunea depusă de Elena

Sarsaman să fie respinsă (f.d.132-133).

Din materialele cauzei rezultă că hotărârea integrală din 16 iunie 2022 a Curții de

Apel Cahul i-a fost notificată Consiliului comunal Albota de Sus la 17 august 2022, iar

avocatul Zianida Gîrneț, în interesele recurentului, a recepționat copia hotărârii

motivate a Curții de Apel Cahul la 15 august 2022, fapt ce se confirmă prin avizele

poștale de recepție anexate la actele cauzei.

La 01 septembrie 2022, Consiliul Comunal Albota de Sus, reprezentat de

avocatul Zinaida Gîrneț, a depus recursul motivat împotriva hotărârii Curții de Apel

Cahul, solicitând admiterea recursului, casarea integrală a hotărârii din 16 iunie 2022 a

Curții de Apel Cahul cu emiterea unei noi decizii prin care acțiunea depusă de Elena

Sarsaman să fie respinsă (f.d.136-145).

În condițiile enunțate, instanța de recurs conchide că recursul depus de Consiliul

comunal Albota de Sus, reprezentat de avocatul Zinaida Gîrneț, împotriva hotărârii din

16 iunie 2022 a Curții de Apel Cahul a fost depus în termenul prevăzut la art.245

alin.(1) și (2) din Codul administrativ.

La 05 septembrie 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa Elenei

Sarsaman copia recursului depus de Consiliul comunal Albota de Sus, reprezentat de

avocatul Zinaida Gîrneț, împotriva hotărârii din 16 iunie 2022 a Curții de Apel Cahul,

cu înștiințarea despre necesitatea depunerii referinței (f.d.149).

Din materialele cauzei rezultă că deși, Elena Sarsaman a recepționat

corespondența, până la data examinării admisibilității recursului nu a făcut uz de

dreptul procedural respectiv și nu a depus referință la recursul deferit judecății.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art.246 alin.(1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2) din art.246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

6

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a

filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale

de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să

răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de apel

ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de

drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art.245 alin.(2) din

Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea

rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul

de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului

Unit, pct.38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct.45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea

căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie

1991, §31, Seria A, nr.212-A).

7

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul

depus de Consiliul comunal Albota de Sus, reprezentat de avocatul Zinaida Gîrneț.

În conformitate cu art.230 și art.246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Consiliul comunal Albota de Sus, reprezentat de avocatul

Zinaida Gîrneț, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

8