3ra-1080/21 — contestarea actului administrativ

3ra-1080/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosar nr. 3ra-1080/21

2-19041965-01-3ra-16102021

Prima instanță: Judecătoria Anenii Noi, sediul Central (jud. N. Ghedrovici)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (A. Minciuna, I. Muruianu, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

16 februarie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Oficiul Teritorial Căușeni al

Cancelariei de Stat,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului orășenesc

Anenii Noi, persoană terță Primarul or. Anenii Noi cu privire la contestarea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 23 iunie 2021 a Curții de Apel Chișinău prin care s-a casat

hotărârea din 08 august 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central și a fost

respinsă acțiunea,

c o n s t a t ă:

La 22 martie 2019, Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a înaintat

acțiune în judecată împotriva Consiliului or. Anenii Noi, cu privire la anularea

deciziei nr. 08/01 din 19 decembrie 2018 cu privire la executarea bugetului primăriei

pe 9 luni a. 2018.

În motivarea acțiunii a invocat că, la 19 decembrie 2018 de către Consiliul or.

Anenii Noi a fost adoptată decizia nr.08/01 cu privire la executarea bugetului

primăriei pe 9 luni a.2018. La 10 ianuarie 2019 decizia vizată a intrat în Oficiul

teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat pentru a fi supusă controlului de legalitate,

fiind înregistrată cu nr.de intrare 1301/OT3-280. Ca urmare a exercitării controlului

actului indicat, au fost constatate abateri de la prevederile legislației în vigoare.

Consiliului orășenesc Anenii Noii-a fost înaintată notificarea nr.1304/OT3-59 din 25

ianuarie 2019, prin care s-a solicitat întreprinderea măsurilor privind reexaminarea și

abrogarea deciziei Consiliului orășenesc Anenii Noi nr.08/01 din 19 decembrie 2018

cu privire la executarea bugetului primăriei pe 9 luni a.2018.

Oficiul Teritorial Căușeni a explicat că proiectele actelor normative ale

autorităților administrației publice locale se fac publice, în vederea consultării, cu cel

puțin 15 zile lucrătoare înainte de ziua aprobării actului. Ordinea de zi a ședinței

consiliului local/raional se afișează în locuri publice și se plasează pe pagina web a

consiliului, în vederea consultării publice, cu cel puțin 3 zile lucrătoare înainte de ziua

ședinței.

1

A considerat că adoptarea deciziei nr.08/01 cu privire la executarea bugetului

primăriei pe 9 luni a.2018 de către Consiliul orășenesc Anenii Noi a avut loc cu

nerespectarea procedurii de elaborare a actului normativ, iar la 19 martie 2019 prin

decizia nr.03/05 Consiliul orășenesc Anenii Noi a examinat notificarea nr.l304/OT3 -

59 din 25.01.2019 și a respins-o, fără a indica careva motive.

În asemenea circumstanțe, a solicitat anularea deciziei nr. 08/01 din 19

decembrie 2018 cu privire la executarea bugetului primăriei pe 9 luni a. 2018.

Prin încheierea din 03 mai 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central, a fost

atras în proces în calitate de persoană terță Primarul or. Anenii Noi.

Prin hotărârea din 08 august 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central s-a

admis cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul Teritorial Căușeni al

Cancelariei de Stat, s-a anulat decizia Consiliului orășenesc Anenii Noi nr. 08/01 din

19 decembrie 2018 cu privire la executarea bugetului primăriei pe 9 luni a anului

2018 (f.d.42,46-47).

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a constatat că, la adoptarea Deciziei nr.

08/01 din 19 decembrie 2018, a fost încălcată procedura cu privire la elaborarea

actului normativ.

Instanța de fond a reținut prevederile art.101 al Legii nr. 436 din 28 decembrie

2016 privind administrația publică locală, potrivit cărora, autoritățile administrației

publice locale sunt obligate să includă în Registrul de stat al actelor locale: a)

deciziile consiliilor locale de nivelurile întâi și al doilea; b) dispozițiile primarului și

ale președintelui raionului; c) actele pretorului; d) alte acte ale autorităților publice

locale, care sunt supuse controlului obligatoriu de legalitate. Proiectele actelor

normative ale autorităților administrației publice locale se fac publice, în vederea

consultării, cu cel puțin 15 zile lucrătoare înainte de ziua aprobării actului. Ordinea de

zi a ședinței consiliului local/raional se afișează în locuri publice și se plasează pe

pagina web a consiliului, în vederea consultării publice, cu cel Puțin 3 zile lucrătoare

înainte de ziua ședinței.

Potrivit art.64 al Legii nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația

publică locală (2) Procesul-verbal al ședinței consiliului, avizele comisiei de

specialitate și materialele aferente adoptării deciziei, în scopul exercitării controlului

de legalitate al actelor menționate la alin. (1), se includ în Registrul de stat al actelor

locale în termen de 10 zile de la data ședinței, în modul stabilit de Guvern.

Responsabil de aceasta este secretarul consiliului.

Instanța de judecată a apreciat critic afirmațiile Primăriei orașului Anenii Noi

precum că Decizia cu privire la aprobarea dării de seamă la partea de venituri și

cheltuieli a bugetului primăriei pe 9 luni a anului 2018, nu poate fi apreciată ca act

normativ or, potrivit art.100 al Legii din 22 decembrie 2017 cu privire la actele

normative, actul normativ, este un act juridic adoptat, aprobat sau emis de o autoritate

publică, care are caracter public, obligatoriu, general și impersonal și care stabilește,

modifică ori abrogă norme juridice care reglementează nașterea, modificarea sau

stingerea raporturilor juridice și care sunt aplicabile unui număr nedeterminat de

situații identice.

Instanța de fond a mai accentuat și faptul că secțiunea a 5-a din Legea precitată

prevede avizarea, consultarea publică și efectuarea expertizei proiectelor de acte

normative și etapele elaborării proiectului actului normative, după cum urmează: a)

desemnarea persoanei responsabile sau, după caz, formarea grupului de lucru care va

2

elabora proiectul, precum și asigurarea suportului tehnic, organizatoric și financiar al

procesului de elaborare; b) determinarea categoriei, conceptului și stabilirea structurii

actului normativ; c) elaborarea versiunii inițiale a proiectului și întocmirea notei

informative; d) întocmirea tabelului de concordanță, în cazul în care prin proiectul

actului normativ se urmărește armonizarea legislației naționale cu legislația Uniunii

Europene; e) consultarea publică, avizarea proiectului actului normativ de către

autoritățile a căror competență are tangență directă sau indirectă cu obiectul de

reglementare a proiectului actului normativ, efectuarea expertizelor, inclusiv

expertiza anticorupție, expertiza juridică și, după caz, expertiza de compatibilitate cu

legislația Uniunii Europene și expertiza grupului de lucru al Comisiei de stat pentru

reglementarea activității de întreprinzător; f) întocmirea sintezei obiecțiilor și

propunerilor autorităților publice și, după caz, a sintezei recomandărilor

reprezentanților societății civile; g) elaborarea versiunii finale a proiectului de act

normativ.

Potrivit materialelor prezentate, instanța a constatat că consultarea publică și

efectuarea expertizei proiectului actului Deciziei contestate nu au fost efectuate.

În prezența circumstanțelor descrise, instanța de judecată a ajuns la concluzia de

a admite integral acțiunea înaintată de reclamantul OT Căușeni al Cancelariei de Stat

și a anulat Decizia Consiliului orășenesc Anenii Noi nr. 08/01 din 19 decembrie 2018

„Cu privire la executarea bugetului primăriei pe 9 luni a. 2018”.

La 04 septembrie 2019, Consiliul orășenesc Anii Noi a declarat apel nemotivat,

iar la 30 martie 2020 apel motivat împotriva hotărârii din 08 august 2019 a

Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central, solicitând casarea hotărârii cu emiterea unei

noi hotărâri privind respingerea integrală a acțiunii.

Prin decizia din 23 iunie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost casată integral

hotărârea din 08 august 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central și a fost emisă

o nouă decizie cu privire la respingerea acțiunii înaintate de către Oficiul Teritorial

Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului or. Anenii Noi, cu privire la

anularea deciziei nr. 08/01 din 19 decembrie 2018 cu privire la executarea bugetului

primăriei pe 9 luni a. 2018, ca neîntemeiată.

În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că decizia Consiliului orășenesc

Anenii Noi nr. 08/01 din 19 decembrie 2018 ,,Cu privire la executarea bugetului

primăriei pe 9 luni a anului 2018” a fost aprobată conform competentei deținute de

autoritatea publica locală, în vederea realizării interesului comunitar cu respectarea

procedurii stabilite de legislația în vigoare. Or, prin decizia contestată s-a aprobat

darea de seamă la partea de venituri a bugetului primăriei pe 9 luni a. 2018 în sumă de

16603,6 mii lei, precum și darea de seamă la partea de cheltuieli a bugetului primăriei

pe 9 luni a. 2018 în sumă de 17092,7 mii lei (f.d. 8).

Completul judiciar a respins ca neîntemeiat argumentul intimatului, susținut de

instanța de fond, precum că decizia contestată reprezintă act normativ, deoarece

reprezintă un act administrativ favorabil. Or, art.2 al Legii nr.100 din 22 decembrie

2017, prevede că act normativ – act juridic adoptat, aprobat sau emis de o autoritate

publică, care are caracter public, obligatoriu, general și impersonal și care stabilește,

modifică ori abrogă norme juridice care reglementează nașterea, modificarea sau

stingerea raporturilor juridice și care sunt aplicabile unui număr nedeterminat de

situații identice, iar art.4 aceleiași legi indică că, actul normativ are caracter public,

obligatoriu, general și impersonal. Prevederile actului normativ sunt executoriu

3

opozabile tuturor subiecților de drept și, în caz de necesitate, sunt impuse prin forța de

constrângere a statului. În acest context, decizia contestată nu cade sub indecența

normelor citate, nereprezentând un act normativ, respectiv la adoptarea decizie nu

urma a fi respectată procedură prevăzută de Legea nr.100 din 22 decembrie 2017 cu

privire la actele normative și anume avizarea, consultarea publică, efectuarea

expertizei proiectelor de acte normative cu respectarea etapelor elaborării proiectului

actului normativ. Or, prin actul contestat a fost aprobată darea de seamă cu privire la

executarea bugetului Primăriei pe 9 luni anului 2018.

La acest capitol, instanța de apel a explicat că, spre deosebire de actul

administrativ cu caracter normativ, actul contestat în prezenta cauză nu prevede

reglementări de principiu și nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu

produce efecte erga omnes, ci urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în

favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, nominalizate expres

în conținutul acestui act.

Luând în considerare cele menționate mai sus instanța de apel a conchis că prima

instanță nu a constatat și nu a elucidat pe deplin circumstanțele importante pentru

soluționarea cauzei, adoptând o hotărâre care vine în contradicție cu circumstanțele

cauzei. Respectiv Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții de

Apel Chișinău a ajuns la concluzia de a casa hotărârea din 08 august 2019 a

Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central, și a emite o nouă decizie cu privire la

respingerea acțiunii înaintate de către Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat

împotriva Consiliului or. Anenii Noi, cu privire la anularea deciziei nr. 08/01 din 19

decembrie 2018 privind executarea bugetului primăriei pe 9 luni a. 2018, ca

neîntemeiată.

La 20 iulie 2021, Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat, a depus recurs

nemotivat împotriva deciziei din 23 iunie 2021 a Curții de Apel Chișinău.

La 24 septembrie 2021, recurentul a recepționat decizia motivată a instanței de

apel, iar la 04 octombrie 2021 a depus motivarea recursului.

În susținerea cererii de recurs, Oficiul a reiterat argumentele expuse la

examinarea cauzei în fond și în apel.

A menționat că proiectele actelor normative ale autorităților administrației

publice locale se fac publice, în vederea consultării, cu cel puțin 15 zile lucrătoare

înainte de ziua aprobării actului. Iar potrivit art.64 al Legii nr. 436-XVI din 28

decembrie 2006 privind administrația publică locală (2) Procesul-verbal al ședinței

consiliului, avizele comisiei de specialitate și materialele aferente adoptării deciziei,

în scopul exercitării controlului de legalitate al actelor menționate la alin. (1), se

includ în Registrul de stat al actelor locale în termen de 10 zile de la data ședinței, în

modul stabilit de Guvern. Responsabil de aceasta este secretarul consiliului.

Totodată a invocat că este necesară efectuarea obligatorie a expertizei

anticorupție pentru toate proiectele actelor normative.

Având în vedere prevederile legale sus-invocate, consideră adoptarea Deciziei

nr.08/01 „Cu privire la executarea bugetului primăriei pe 9 luni a.2018” de către

Consiliul or. Anenii Noi cu nerespectarea procedurii de elaborare a actului normativ,

din motivul lipsei materialelor menționate supra la momentul adoptării deciziei în

cauză.

4

În conformitate cu art. 244 alin.(1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin.(1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 23 iunie 2021. La 20

iulie 2021, Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a depus recurs nemotivat

împotriva deciziei din 23 iunie 2021 a Curții de Apel Chișinău (f.d.173-174). Decizia

motivată a Curții de Apel Chișinău a fost recepționată de recurent la 24 septembrie

2021 (f.d.179), iar la 04 octombrie 2021 a fost depus recursul motivat (f.d.181-183).

Astfel, recursul nemotivat depus la 20 iulie 2021 și motivarea recursului prezentată la

04 octombrie 2021, sunt în termen.

La 18 octombrie 2021, în adresa intimatului și persoanei terțe a fost expediată

copia recursului motivat, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

La 19 decembrie 2021, a fost depusă referință de avocatul Andrian Cotună, în

interesele intimatului Consiliul or. Anenii Noi, prin care s-a indicat că în mod

categoric, decizia Consiliului orășenesc Anenii Noi nr. 08/01 din 19 decembrie 2018

„Cu privire la executarea bugetului primăriei or. Anenii Noi pentru pe 9 luni a. 2018”

nu poate fi atribuită la categoria „actelor normative” fiind cu certitudine act

administrativ cu caracter individual.

Raportul Primarului cu privire la executarea bugetului nu poate fi „act

administrativ normativ”, deoarece nu are caracterul „public, obligatoriu, general și

impersonal”, având în vedere că prin acesta este vizat doar modul în care autoritatea

executivă a utilizat mijloacele financiare alocate de consiliu local, fiind un act a

căruia efecte juridice se „epuizează” din momentul aprobării, nefiind vorba de faptul

că se nasc careva drepturi și obligații în raport cu cetățenii aflați pe teritoriul

administrat de autoritatea publică locală respectivă.

A relatat că, pentru utilizarea neconformă a surselor bugetare, există astfel de

organe de control ca Inspecția Financiară, Curtea de Coturi, Comisia de Contestații,

etc., nefiind vorbă că instanța de judecată, și anume direct Curtea de Apel Chișinău

urmează a fi sesizată să verifice legalitatea a sute de decizii de aprobare a modului de

executare a bugetului, care pot fi aprobate pe an zeci, doar în cadrul la aceiași

autoritate, cum la caz, a fost vizat bugetului Primăriei or. Anenii Noi pe 9 luni a

anului 2018.

Totodată a invocat că, dacă decizia Consiliului orășenesc Anenii Noi nr. 08/01

din 19 decembrie 2018 „Cu privire la executarea bugetului primăriei or. Anenii Noi

pentru pe 9 luni a. 2018” ar reprezenta un act normativ, litigiul urma a fi strămutat

spre examinarea Curții de Apel Chișinău în calitate de primă instanță împuternicită să

efectueze controlul actelor normative.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Oficiul Teritorial Căușeni al

Cancelariei de Stat, în raport cu materialele cauzei și argumentele din referință,

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

5

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

le consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art.246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin.(2) din art.246 Cod

administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a

filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale

de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o

motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul

administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art.245 alin. (2) din

Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele

expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea

rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin

legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

6

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în

acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.

141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu

chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c.

Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de către Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat.

În conformitate cu art.230 și art.246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7