3ra-337/22 — cu privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil

3ra-337/22 — cu privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil si obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-337/22

2-20108454-01-3ra-08042022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău sediul Rîșcani (jud. M. Gandrabur)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Bostan, V. Negru, G. Dașchevici)

ÎNCHEIERE

18 mai 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Instituția Publică „Agenția

Servicii Publice”

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Cabinetul Avocatului „Vladimir Iurkovski” împotriva Instituției Publice

„Agenția Servicii Publice” cu privire la contestarea actului administrativ individual

defavorabil și obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil

împotriva deciziei din 14 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost respins apelul depus de Instituția Publică „Agenția Servicii Publice” și

menținută hotărârea din 11 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani

constată:

La 2 septembrie 2020, CA „Vladimir Iurkovski”, reprezentat de avocatul

Mihail Silivestru a depus cerere de chemare în judecată împotriva IP „Agenția

Servicii Publice” cu privire la contestarea actului administrativ individual

defavorabil și obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil.

În motivarea acțiunii a invocat că la 14 decembrie 2018, a depus la

Secretariatul Comisiei de examinare a dosarelor de dobândire a cetățeniei Republicii

Moldova, cererea de a deveni agent acreditat în cadrul Programului de dobândire a

cetățeniei prin investiție, achitând în acest sens taxa de participare în sumă de

295 750,50 de lei, ceea ce la data achitării a constituit echivalentul a 15 000 de euro.

A relatat că prin decizia Comisiei din 28 ianuarie 2019, a fost aprobată cererea

de acreditare în calitate de agent în cadrul Programului, iar la 6 februarie 2019, a fost

semnat contractul de acreditare cu CA „Vladimir Iurkovski”.

1

Având în vedere prevederile pct. 1, 7, și 15 din contract, a considerat că prin

aprobarea solicitării de acreditare în calitate de agent în cadrul Programului și

semnării contractului, beneficia la remunerație (la plăți conform reglementărilor

legale) pentru fiecare dosar de acordare a cetățeniei aprobat în cadrul Programului.

Astfel, a precizat că, de la data semnării contractului și până la momentul de

față, nu a renunțat la acreditare, nu i-a fost retrasă acreditarea, nu a solicitat

denunțarea sau rezilierea contractului semnat cu pârâta.

Totodată, contractul nu a stabilit ca clauză de încetare a contractului sau de

rezoluțiune a contractului, operarea de modificări în legislație care ar exclude

posibilitatea acordării cetățeniei prin investiție și ca consecință imposibilitatea

desfășurării activității în cadrul Programului, în termenul de valabilitate a

contractului.

A reiterat că prin Legea nr. 107/2019 din 23 august 2019, a fost instituit

moratoriu pentru o perioadă de 4 luni asupra recepționării cererilor noi privind

dobândirea cetățeniei Republicii Moldova în condițiile art. 17 alin. (11) și (12) din

Legea cetățeniei. Totodată, a fost stabilit că termenul contractelor de prestare a

serviciilor publice de elaborare, implementare și promovare internațională a

Programului de dobândire a cetățeniei prin investiție pentru Guvernul Republicii

Moldova cu agenții acreditați, semnate pentru anul 2019 în condițiile pct. 20

subpct. 12) și pct. 23 subpct. 22) din Regulamentul cu privire la dobândirea

cetățeniei prin investiție, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 786/2017, se va

prelungi cu o perioadă egală perioadei moratoriului, fără achitarea taxei prevăzute

la pct. 4 din anexa nr. 3 la Hotărâre pentru lunile respective.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 665/2019 din 20 decembrie 2019, a fost

prelungit moratoriul asupra recepționării cererilor noi privind dobândirea cetățeniei

Republicii Moldova pentru o perioadă de 2 luni, începând cu 20 decembrie 2019.

Prin Legea nr. 39/2020 din 20 martie 2020, repetat a fost instituit moratoriu

până la 1 septembrie 2020.

Într-un final, prin Legea nr. 11/2020 din 3 iulie 2020, au fost abrogate

prevederile Legii cetățeniei nr. 1024/2020, care prevedeau și acordau posibilitate

pentru depunerea dosarelor de către agenții acreditați și obținerea cetățeniei prin

intermediul Programului, fapt despre care Agenția Servicii Publice a notificat

petiționarul prin intermediul poștei electronice la 17 iulie 2020.

Așadar, în contextul abrogărilor operate, CA „Vladimir Iurkovski” a solicitat

pârâtei explicarea procedurii de restituire a sumelor pentru acreditarea în calitate de

agent, care nu au mai putut fi utilizate din cauza abrogării Programului.

Prin răspunsul din 28 iulie 2020, pârâta a informat despre faptul că, deși

conceptul de dobândire a cetățeniei prin investiție a fost abrogat, iar CA „Vladimir

Iurkovski” a fost în imposibilitate, din vina statului Republica Moldova, de a

beneficia pe toată durata contractului de beneficiile obținute ca urmare a acreditării

în cadrul Programului, beneficii ce au fost garantate de stat (pârâtă) prin semnarea

unui contract valid conform prevederilor legale, sumele bănești nu se restituie.

2

Prin cererea prealabilă din 31 iulie 2020, a solicitat de la pârâtă restituirea

sumelor achitate pentru acreditare proporțional duratei pentru care a fost privat de

posibilitatea de a activa în cadrul Programului din vina exclusivă a autorităților de

stat din Republica Moldova, care însă a fost respinsă prin răspunsul din 14 august

2020.

A evidențiat că taxa de participare la Program a fost achitată pentru un an de

zile, corelativ pârâta urma să asigure dreptul ca pe parcursul a cel puțin un an

calendaristic CA „Vladimir Iurkovski” să poată reprezenta persoanele care își

depuneau actele la Program. Acest lucru nu s-a întâmplat, iar încetarea calității de

agent acreditat al CA „Vladimir Iurkovski” a expirat până la data expirării unui an

calendaristic de la data primirii acesteia.

Prin urmare, pârâta, cel puțin, trebuie să restituie partea rămasă ca neutilizată

a taxei de participare.

A remarcat că, deși contractul este unul nenumit, natura lui juridică este de

contract de comision. Astfel, comisionarul poate pretinde la comision dacă actul

juridic nu s-a încheiat din cauza comitentului, situație asemănătoare cazului dedus

judecății în care CA „Vladimir Iurkovski” nu mai poate presta, dar acest lucru nu i

se datorează.

Respectiv, achitând taxa de participare, semnând contractul și obținând

acreditarea dispunea de dreptul de a realiza activitatea în cadrul Programului în

perioada cuprinsă de la data semnării contractului și până la 31 decembrie 2019,

dispunea de un bun în sensul art. 1 Protocolul 1 din Convenția Europeană pentru

Apărarea Drepturilor Omului și jurisprudenței Curții în materia vizată.

Și-a întemeiat pretențiile în temeiul dispozițiilor art. 1 Protocolul 1 din

Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului, art. 46, 126, 127 din

Constituția Republicii Moldova, art. 775, 934, 1513 Cod civil, art. 189, 191, 196,

206, 209, 211, 212, 218 Cod administrativ.

A solicitat anularea refuzului IP „Agenția Servicii Publice” de restituire a

sumelor din data de 28 iulie 2020 și a răspunsului la cererea prealabilă din 18 august

2020, obligarea pârâtei de emitere a unui act administrativ prin care să restituie

sumele achitate pentru acreditare proporțional duratei pentru care a fost privat

CA „Vladimir Iurkovski” de posibilitatea de a activa în cadrul Programului.

Prin hotărârea din 11 februarie 2021 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani, a

fost admisă acțiunea.

A fost anulat actul administrativ individual defavorabil materializat prin

refuzul IP „Agenția Servicii Publice” nr. 01/4533 din 28 iulie 2020, precum și

decizia pe marginea cererii prealabile nr. 01/Iu-493/2020 din 14 august 2020.

A fost obligată IP „Agenția Servicii Publice” să emită act administrativ

individual favorabil prin care să dispună restituirea în beneficiul CA „Vladimir

Iurkovski” a sumelor achitate pentru acreditare proporțional duratei pentru care a

fost privat de posibilitatea de a activa în cadrul Programului de dobândire a cetățeniei

prin investiție.

3

La 24 februarie 2021, cu respectarea termenului prevăzut la art. 232 alin. (1)

Cod administrativ, prin intermediul poștei electronice, IP „Agenția Servicii Publice”

a depus apel nemotivat împotriva hotărârii primei instanțe, iar la 25 martie 2021, cu

respectarea termenului prevăzut la art. 232 alin. (2) Cod administrativ, prin

intermediul poștei electronice, a fost prezentată motivarea apelului.

Prin decizia din 14 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins

apelul depus de IP „Agenția Servicii Publice” și menținută hotărârea din 11 februarie

2021 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani.

În consolidarea soluției adoptate, instanțele de judecată ierarhic inferioare au

conchis că prin actele normative, prin care a fost instituit moratoriul și ulterior

abrogate prevederile Legii cetățeniei Republicii Moldova nr. 1024/2000, care

prevedeau și acordau posibilitate pentru depunerea dosarelor de către agenții

acreditați și obținerea cetățeniei prin intermediul Programului, intimatul

CA „Vladimir Iurkovski” a fost privat de dreptul de a desfășura activitatea la care a

acces și pentru care a achitat taxa litigioasă - acțiuni ce sunt incompatibile cu dreptul

persoanei la respectarea bunurilor sale garantat de articolul 1 al Protocolului nr. 1

din Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului, cu obligarea

Republicii Moldova la plata despăgubirilor (Bimer SRL Vs R. Moldova,

Megadat.com SRL Vs R. Moldova).

Totodată, a fost constatat că reglementarea din Instrucțiunea de aplicare

pentru acreditarea agentului a Programului de dobândire a cetățeniei prin investiție

ce vizează caracterul nerambursabil al taxei achitate de aplicare a acreditării nu

satisface dezideratele degajate din jurisprudența Curții Europene, atât pe

dimensiunea accesibilității legii, cât și pe dimensiunea ingerinței nefaste în dreptul

de proprietate al reclamantului/intimat.

Or, deși autoritățile statului au deschis calea pentru dobândirea cetățeniei prin

investiție și au asigurat mecanismul necesar pentru activarea în cadrul Programului

de dobândire a cetățeniei prin investiție, acestea au eșuat să instituie un mecanism

pentru compensarea și implementarea conceptului de restitutio in integrum,

asigurând în asemenea manieră tuturor participanților la acest Program drepturi și

obligații echitabile, egale, certe și concrete, inclusiv în cazurile în care din motive și

circumstanțe neimputabile persoanelor respective acest Program nu a putut fi dus

până la capăt.

Respectiv, prima instanță și instanța de apel au reținut că lipsa unui mecanism

de rambursare a plăților de acreditare nu reprezintă o scuză plauzibilă pentru

nerambursarea acestora, la fel cum și stabilirea într-un act normativ subordonat legii

a prohibiției restituirii taxelor de aplicare la Programul de dobândire a cetățeniei prin

investiție. Din această perspectivă IP „Agenția Servicii Publice” nu se poate prevala

de caracterul nerambursabil al taxei disputate în speță, având în vedere faptul că

plata efectuată de CA „Vladimir Iurkovski” a născut, cel puțin, o speranță legitimă

în promovarea și derularea în continuare a Programului pentru perioada cuprinsă de

la data semnării contractului – 6 februarie 2019 până la scadență – 31 decembrie

4

2019, însă această speranță legitimă a fost știrbită de autoritățile statale, din motive

neimputabile acțiunilor CA „Vladimir Iurkovski”.

La 10 martie 2022, IP „Agenția Servicii Publice” a depus recurs împotriva

deciziei din 14 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea

recursului, casarea deciziei instanței de apel, cu emiterea unei noi decizii de

respingere a cererii de chemare în judecată.

În susținerea recursului a invocat că Comisia de examinare a dosarului de

obținere a cetățeniei prin participare la Programul de investiții din Republica

Moldova a aprobat Instrucțiunile de aplicare pentru Agentul acreditat, publicate pe

pagina oficială cbi.gov.md (http://www.cbi.gov.md/img/dl/instructiuni-de-aplicare-

pentru-agentulacreditat-1810161.pdf), care reglementează condițiile și procedura de

acreditare în calitate de agent, fapt despre care intimatul a fost informat.

Totodată, a precizat că înainte de aplicare la Program, intimatul a luat

cunoștință cu prevederile acestui Program, cu toate instrucțiunile incluse în acesta.

Astfel, a evidențiat că pct. 4 subpct. 4.1 din Instrucțiunile de aplicare pentru

acreditarea agentului prevede că taxele de aplicare și reînnoire acreditării se achită

din contul Secretariatului Comisiei nu sunt rambursabile. Taxele sunt necesare

pentru a finanța procesul de verificare a cazierelor și pentru procesarea solicitării

Agentului.

La fel, a remarcat că la adoptarea Legii nr. 111 din 18 iunie 2020 cu privire la

modificarea unor acte legislative, ce ține de abrogarea temeiului de dobândire a

cetățeniei prin investiție, nu a fost stabilit niciun mecanism de restituire a plăților

pentru agenții acreditați în cadrul Programului de dobândire a cetățeniei prin

investiție, respectiv IP „Agenția Servicii Publice” nu are temei de restituire a

acestora.

Intimatul tacit a acceptat condițiile Programului cu toate clauzele acestuia, ca

confirmare fiind aplicarea cererii la Program, știind cert că sumele transferate nu vor

fi rambursabile.

Mai mult, pe lângă faptul că nicio normă nu stabilește mecanismul de

returnare a banilor investiți, deoarece toate taxele sunt nerambursabile urmare a

participării la Program, prima instanță și instanța de apel au admis pretenția

intimatului de a obliga IP „Agenția Servicii Publice” să restituie sumele achitate

proporțional duratei pentru care a fost privat de posibilitatea de a activa la Program,

fără a indica suma concretă.

La caz, care este suma care ar fi trebuit, după opinia instanțelor de judecată și

a intimatului, să fie transferată, cum se calculează ea, aceste întrebări rezultă din

faptul că nicio normă nu indică suma de bani, precum și mecanismul de rambursare,

dar și cum (metoda) se calculează sumele de bani utilizate.

Respectiv, IP „Agenția Servicii Publice” este în imposibilitate de a ști

mecanismul de restituire a banilor din moment ce norma statuează că sumele de bani

vărsate în contul ASP pentru participarea la Program sunt nerambursabile.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

5

Conform art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat

Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea

recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la

notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs,

motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 14 decembrie 2021,

în ședință publică.

La materialele cauzei lipsesc date care ar confirma notificarea dispozitivului

deciziei instanței de apel participanților al proces.

Din materialele dosarului rezultă că decizia motivată din 14 decembrie 2021

a Curții de Apel Chișinău a fost notificată recurentei, prin intermediul oficiului

poștal, la 17 martie 2022, fapt ce se confirmă prin aviz de recepție anexat la actele

cauzei (f. d. 34 vol. II).

Se mai constată că la 10 martie 2022, IP „Agenția Servicii Publice” a depus

recurs împotriva deciziei din 14 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău (f. d. 26-

28 vol. II).

Astfel, recursul depus de IP „Agenția Servicii Publice” împotriva deciziei din

14 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău este în termen.

La 26 aprilie 2022, CA „Vladimir Iurkovski” a depus referință la recursul

depus de IP „Agenția Servicii Publice”, prin care a solicitat declararea recursului ca

fiind inadmisibil.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de IP „Agenția Servicii

Publice”, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în

special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același

timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care

6

nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar

caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate

mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de

la art. 245 alin. (2) Cod administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs

în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită

și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă,

în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

7

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de IP „Agenția Servicii Publice”.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 Cod administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Instituția Publică „Agenția Servicii Publice” se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

8