3ra-112/22 — contestarea actului administrativ individual defavorabil și obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil de admitere a revendicării

3ra-112/22 — contestarea actului administrativ individual defavorabil și obligarea emiterii actului administrativ individual favorabil de admitere a revendicării (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-112/22

2-21072192-01-3ra-09022022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud: I. Barbacaru)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, V. Negru, V. Clima)

Î N C H E I E R E

11 mai 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Agenția Servicii Publice,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Andrei Plotnicov împotriva Agenției Servicii Publice cu privire la contestarea

actului administrativ individual defavorabil și obligarea emiterii actului

administrativ individual favorabil de admitere a revendicării,

împotriva deciziei din 27 octombrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost casată hotărârea din 7 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani și a

fost emisă o nouă hotărâre de admitere a acțiunii,

c o n s t a t ă:

La 14 mai 2021 Andrei Plotnicov a depus cerere de chemare în judecată în

procedura contenciosului administrativ împotriva Agenției Servicii Publice cu

privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil și obligarea

emiterii actului administrativ individual favorabil de admitere a revendicării.

În motivarea acțiunii a indicat că la 19 martie 2021 a solicitat Agenției Servicii

Publice perfectarea și eliberarea pașaportului cetățeanului Republicii Moldova și a

achitat integral costul serviciilor solicitate, însă prin înștiințarea nr. 02-2/31607 din

24 martie 2021 a fost informat despre refuzul organului competent de a perfecta și

elibera actul solicitat, invocându-se că cererea din 19 martie 2021 a fost respinsă în

legătură cu suspendarea temporară a dreptului la libera circulație, temeiul

respingerii constituindu-l interdicția privind eliberarea pașaportului cetățeanului

Republicii Moldova, aplicată prin încheierea din 20 decembrie 2016 a Judecătoriei

Botanica, mun. Chișinău, în baza demersului executorului judecătoresc.

Reclamantul a apreciat refuzul pârâtului ca fiind nefondat și la 5 aprilie 2021

l-a contestat cu cerere prealabilă, prin care a solicitat perfectarea și eliberarea actului

solicitat, cerință respinsă prin răspunsul recepționat la 23 aprilie 2021, cu nr.01/P

240/21 din 20 aprilie 2021, în care s-a indicat că la 14 februarie 2017, pe numele

său a fost înregistrată interdicția privind eliberarea pașaportului cetățeanului

1

Republicii Moldova, în temeiul încheierii nr 25-1273/16 din 20 decembrie 2016 a

Judecătoriei Botanica, mun. Chișinău, privind aplicarea interdicției la eliberarea

actelor de identitate, documentelor de stare civilă și a permisului de conducere.

A menționat că prin hotărârea nr. 17 din 10 mai 2017 a Curții Constituționale

privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi ale art. 22 alin.(1) lit. v)

din Codul de executare, a fost declarat neconstituțional textul „interdicția privind

eliberarea documentelor de stare civită, a actelor de identitate sau a permiselor de

conducere se aplică exclusiv de către instanța de judecată. Referitor la aplicarea

hotărârii nr. 17 din 10 mai 2017 a Curții Constituționale în raport cu interdicțiile

privind eliberarea actelor de identitate, emise de către instanțele de judecată până pe

data de 10 mai 2017, s-a precizat că acestea urmează a fi revizuite cu implicarea

tuturor organelor abilitate în procedurile de executare care vor întreprinde acțiuni

necesare în vederea revocării interdicțiilor în baza prevederilor legale, declarate

neconstituționale.

Reclamantul a declarat că nu poate recurge la remediul invocat de pârât,

respectiv la revizuirea hotărârii judecătorești, deoarece potrivit art.446 alin. (2) Cod

de procedură civilă, încheierile judecătorești ce nu se referă la fondul cauzei, precum

și deciziile emise în privința acestora nu se supun revizuirii și, astfel, potrivit

normelor pertinente orice act emis contrar prevederilor Constituției este nul și nu

produce efecte juridice.

Cu referire la prevederile art. 7, 27 alin.(2) ale Constituției Republicii

Moldova, art. 1 alin. (2) și art. 3 Cod administrativ, a indicat că ulterior emiterii de

către instanța judecătorească a încheierii nr. 25-1273/16 din 20 decembrie 2016 în

baza prevederilor art.22 alin.(1) lit.v) Cod de executare, prin hotărârea nr.17 din 10

mai 2017 a Curții Constituționale s-a declarat neconstituțional textul din norma

indicată „interdicția privind eliberarea documentelor de stare civilă, a actelor de

identitate sau a permiselor de conducere se aplică exclusiv de către instanța de

judecată”, hotărârea respectivă fiind definitivă, ce nu poate fi supusă niciunei căi de

atac, intrând în vigoare la data adoptării, în corespundere cu art. 140 alin.(1) al

Constituției Republicii Moldova și art. 26 alin.(7), 28 alin. (1) și (3) ale Legii cu

privire la Curtea Constituțională.

Din aceste considerente a susținut că este impus să recurgă la o singură soluție

legală de a înainta prezenta acțiune, prin care să ceară obligarea pârâtului să

elibereze actele solicitate, deoarece refuzul acestuia îi încalcă drepturile la libera

circulație, consfințite în Constituția Republicii Moldova și în art.2 al Prolocolului

nr.4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților

Fundamentale.

A solicitat inclusiv în urma concretizării cerințelor, anularea în tot a actului

administrativ individual nr.02-2/31607 din 24 martie 2021 al Agenției Servicii

Publice, prin care a fost refuzată perfectarea și eliberarea pașaportului cetățeanului

Republicii Moldova; anularea în tot a actului administrativ individual nr. 01/P-

240/21 din 20 aprilie 2021 al Agenției Servicii Publice, prin care a fost respinsă

cererea prealabilă din 5 aprilie 2021; obligarea Agenției Servicii Publice să

perfecteze și să elibereze pașaportul cetățeanului Republicii Moldova.

Prin hotărârea din 7 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată.

2

La 12 iulie 2021, cu respectarea termenului prevăzut de art. 232 Cod

administrativ, Plotnicov Andrei a depus apel împotriva hotărârii din 7 iulie 2021 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, iar în urma notificării la 22 august 2021 a

hotărârii motivate, la 21 septembrie 2021 Plotnicov Andrei a prezentat motivarea

cererii de apel.

Prin decizia din 27 octombrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost casată

hotărârea din 7 iulie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani și a fost emisă o

nouă hotărâre prin care a fost anulat actul administrativ individual defavorabil de

respingere a solicitării emis de Agenția Servicii Publice sub nr. 02-2/31607 din 24

martie 2021 și decizia adoptată în procedura prealabilă nr. 01/P-240/21 din 20

aprilie 2021 și a fost obligată Agenția Servicii Publice să emită un act administrativ

individual favorabil de admitere a solicitării lui Andrei Plotnicov, cu eliberarea

pașaportului cetățeanului Republicii Moldova.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel cu trimitere la prevederile

art. 16, 27 alin. (1), 140 alin. (1) și (2) din Constituția Republicii Moldova, art. 2 al

Protocolului nr. 4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților

Fundamentale, art. 22 alin. (1) lit. v) Cod de executare (în redacția în vigoare la

momentul aplicării interdicției), a reținut ca fiind neîntemeiată concluzia primei

instanțe referitoare la netemeinicia acțiunii.

În acest sens, instanța de apel a reținut că prin hotărârea nr. 17 din 10 mai 2017

a Curții Constituționale privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi

ale articolului 22 alin. (1) lit. v) din Codul de executare (interdicția eliberării

documentelor de stare civilă, a actelor de identitate sau a permiselor de conducere),

s-a admis excepția de neconstituționalitate ridicată în dosarul nr. 25-248/16,

pendinte la Judecătoria Bălți, sediul Fălești, fiind declarat neconstituțional textul

„Interdicția privind eliberarea documentelor de stare civilă, a actelor de identitate

sau a permiselor de conducere se aplică exclusiv de către instanța de judecată” din

articolul 22 alin. (1) lit. v) din Codul de executare al Republicii Moldova, cu

mențiunea că prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de

atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii

Moldova.

Astfel, raportând dispozițiile legale, soluția și concluziile din hotărârea nr. 17

din 10 mai 2017 a Curții Constituționale la circumstanțele speței, prin prisma

punerii la baza încheierii din 20 decembrie 2016 a Judecătoriei Botanica, mun.

Chișinău, a prevederilor art. 22 alin. (1) lit. v) Cod de executare (în vigoare la acea

dată), reținând că potrivit cadrului legal pertinent procedura de executare, deși

constituie potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, o

continuitate a procesului judiciar, dar totuși implicarea instanței judecătorești în

procedura de executare, inclusiv la demersul executorului judecătoresc, nu se

realizează în cadrul unui proces contencios, Curtea de Apel Chișinău a relevat că

odată cu declararea neconstituționalității normei puse la baza încheierii

judecătorești nominalizate, aceasta a devenit caducă.

Din aceste motive, instanța de apel a menționat că trimiterea primei instanțe la

dispozițiile art. 16 Cod de procedură civilă, ce instituie caracterul obligatoriu al

hotărârilor judecătorești, este nefondată, deoarece în cazul dat încheierea

judecătorească nu soluționează fondul unei chestiuni, ci soluționează demersul

3

executorului judecătoresc care, deși a fost înaintat în baza cadrului legal în vigoare

la acea dată, nu mai poate produce efecte din cauza constatării ulterioare a

neconstituționalității normei puse la baza demersului înaintat de executorul

judecătoresc și a încheierii emise în baza acestuia, contrariul constituind o

intervenție nejustificată în drepturile fundamentale ale persoanei afectate. Or,

instanța de apel a reținut că încheierea din 20 decembrie 2016 nu soluționează

irevocabil o chestiune contencioasă, ci doar instituie interdicții în privința

debitorului procedurii de executare, în baza unei norme a Codului de executare,

declarate ulterior, neconstituțională, astfel încât această normă nu mai poate produce

efectele reglementate.

Instanța de apel a mai remarcat că constatarea respectivă se impune în

contextul obligației instanței de a asigura punerea efectivă în aplicare a legilor și

asigurarea realizării drepturilor fundamentale ale omului, astfel încât susținerea

poziției intimatei contravine cert în conjunctura expusă supra acestor obligații.

Sub aspectele enunțate, instanța de apel a conchis că actul individual

defavorabil de respingere a solicitării apelantului, emis de Agenția Servicii Publice

cu nr. 02-2-31607 din 24 martie 2021 și decizia emisă de aceasta în procedura

prealabilă nr. 01/P-240/21 din 20 aprilie 2021 urmează a fi anulate, cu obligarea

Agenției Servicii Publice să emită actul administrativ individual favorabil de

admitere a solicitării lui Andrei Plotnicov și eliberare acestuia a pașaportului

cetățeanului Republicii Moldova.

Prin urmare, Curtea de Apel Chișinău a conchis că prima instanță nu a dat o

apreciere obiectivă probelor administrate, nu a constatat și elucidat pe deplin toate

circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei și a aplicat greșit

normele de drept material, iar în consecință soluția de respingere a acțiunii este

neîntemeiată, fiind rezultată din aprecierea incorectă a probelor cercetate în cadrul

procesului de judecată în coraport cu normele aplicabile speței.

La 11 noiembrie 2021 Agenția Servicii Publice a depus recurs împotriva

deciziei din 27 octombrie 2021 a Curții de Apel Chișinău.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o neîntemeiată și ilegală prin faptul că au fost încălcate și aplicate

eronat normele de drept material.

A indicat că instanța de apel a ignorat faptul că norma declarată

neconstituțională își încetează efectele pentru viitor, astfel că hotărârea Curții

Constituționale nu are efect retroactiv și nu suprimă din oficiu condițiile de

constituire a unei situații juridice anterioare.

A relatat că potrivit răspunsului Ministerului Justiției privind aplicarea

hotărârii Curții Constituționale nr. 17 din 10 mai 2017 în raport cu interdicțiile

privind eliberarea actelor de identitate, emise de către instanțele de judecată,

încheierile instanțelor de judecată privind aplicarea interdicțiilor la eliberarea

pașaportului, emise până la 10 mai 2017, urmează să fie revizuite și împlică

obligația tuturor organelor abilitate implicate în procedurile de executare să

întreprindă toate acțiunile necesare în vederea revocării interdicțiilor în baza

prevederilor legale, declarate neconstituționale (în condițiile art. 449, lit. e1 Cod de

procedură civilă).

4

Astfel, a specificat că pentru soluționarea cererii privind eliberarea

pașaportului, Andrei Plotnicov urma să adreseze o cerere repetată, cu prezentarea

încheierii instanței de judecată de admitere a cererii de revizuire și de casare a

încheierii din 20 decembrie 2016 a Judecătoriei Botanica, mun. Chișinău privind

aplicarea interdicției la eliberarea documentelor, sau a actului executorului

judecătoresc cu privire la încetarea procedurii de executare în cazurile prevăzute de

art. 83 alin. (1) din Codul de executare și anularea măsurilor de asigurare a

executării.

A susținut că în contextul în care nu există o hotărâre de admitere a revizuirii

și casare a încheierii, o hotărâre de substituire a măsurii de asigurare a executării

documentului executoriu sau o încheiere a executorului judecătoresc de ridicare a

măsurilor a asigurare, Agenția Servicii Publice nu poate din oficiu să radieze

interdicția, deoarece registratorul introduce date în registru numai la cererea

persoanelor împutemicite, în baza actelor justificative prezentate.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel și

menținerea hotărârii primei instanțe.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 27 octombrie 2021.

Astfel, recursul depus de Agenția Servicii Publice la 11 noiembrie 2021, este în

termen.

La 10 februarie 2022 în adresa intimatului Andrei Plotnicov, a fost expediată

copia recursului, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței, însă avizul

de recepție expediat în adresa acestuia, a fost returnat cu mențiunea ,,nereclamat”

(f.d.159, 160).

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Agenția Servicii Publice,

în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

5

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material

capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile

Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex

officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245

alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde

de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile

cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni

de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se

vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

6

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Agenția Servicii Publice.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Agenția Servicii Publice, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7