3ra-435/21 — anularea actului administrativ

3ra-435/21 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-435/2021

Prima instanță: Judecătoria Criuleni, sediul central (A. Motricală)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (A. Minciuna, E. Palanciuc, I. Muruianu)

D E C I Z I E

26 mai 2021 mun. Chișinău

Colegiul Civil Comercial și de Contencios Administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție

în componență:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecători Maria Ghervas

Nina Vascan

Nicolae Craiu

Victor Burduh

examinând recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Oficiul teritorial Chișnău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului local

Corjova, raionul Criuleni cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 03 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă :

La 14 august 2019, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a înaintat

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului local Corjova, raionul Criuleni,

privind anularea actului administrativ, anume a deciziei Consiliului local Corjova,

raionul Criuleni nr. 1/5 din 26 aprilie 2019 „Cu privire la aprobarea dispozițiilor

primarului”.

În motivarea acțiunii a indicat că, în conformitate cu prevederile art. 64 din

Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, a

efectuat controlul de legalitate a deciziei nr.1/5 din 26 aprilie 2019 „Cu privire la

aprobarea dispozițiilor primarului” și a constatat că decizia și dispoziția au fost

adoptate contrar prevederilor legale. Întru realizarea atribuțiilor sale, la data de 13

iunie 2019, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a înaintat Consiliului

local Corjova notificarea nr.1304/OT4-541, prin care a solicitat abrogarea deciziei

menționate.

Susține că, potrivit art. 64 alin. (1), (2) din Codul administrativ, autoritatea

publică este obligată să soluționeze o cerere potrivit competențelor sale și în termenul

stabilit de lege. Refuzul de a primi sau a examina o cerere se consideră drept

respingere a cererii or, aceeași regulă se aplică și în cazul nesoluționării unei cereri în

termen legal.

1

Conform prevederilor art.167 alin. (1), (2) din Codul administrativ, Consiliul

local Corjova urma să inițieze procedura administrativă, să respingă cererea sau să o

admită și, după caz, să revoce sau să modifice actul administrativ.

A indicat reclamantul că potrivit art. 68 alin. (3), (4) din Legea nr. 436-XVI din

28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, în termen de 30 de zile de la

data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să abroge

actul contestat, în cazul în care, în termenul stabilit la alin. (3) autoritatea locală

emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, Oficiul Teritorial

al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de

30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau abroga actul

contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la

data notificării cererii de modificare sau abrogare a actului în cauză.

În limita termenului de prescripție, Consiliul local Corjova nu a examinat

notificarea (cererea prealabilă) și nu s-a expus asupra acesteia, iar ca urmare a

exercitării controlului asupra actului indicat, s-a constatat că decizia nr.1/5 din 26

aprilie 2019 a fost emisă contrar prevederilor art. 21 alin. (1), (2) din Legea nr.270

din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, care

prevede că personalul din unitățile bugetare poate beneficia de premii unice cu prilejul

sărbătorilor profesionale și al zilelor de sărbătoare nelucrătoare, care se plătesc din

contul economiei mijloacelor alocate pentru retribuirea muncii pe anul respectiv, dar

nu mai mult de 5% din fondul anual de salarizare la nivel de unitate bugetară.

Cuantumul premiului unic, în fiecare caz în parte, nu va depăși salariul de bază al

persoanei premiate.

Reclamantul a menționat că, actul administrativ contestat este emis contrar

normelor legale și solicită anularea în totalitate a deciziei Consiliului local Corjova,

raionul Criuleni nr. 1/5 din 26 aprilie 2019 „Cu privire la aprobarea dispozițiilor

primarului”.

Prin hotărârea din 16 septembrie 2020 a Judecătoriei Criuleni, sediul Central, a

fost respinsă ca fiind neîntemeiată, acțiunea înaintată de Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat împotriva Consiliului local Corjova, raionul Criuleni, privind

anularea actului administrativ (f.d. 127-131).

Manifestând dezacordul cu hotărârea instanței de fond, în termenul prevăzut de

lege, la 14 octombrie 2020, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de apel nemotivată iar, la 18 decembrie 2020 a depus cerere de apel motivată

împotriva hotărârii primei instanțe, prin care a solicitat casarea hotărârii primei

instanțe cu pronunțarea unei hotărîri noi de admitere a acțiunii.

Prin decizia din 03 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost respinsă

cererea de apel depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva

hotărârii din 16 septembrie 2020 a Judecătoriei Criuleni, sediul Central.

În motivarea deciziei, Curtea de Apel Chișinău a invocat că mărimea concretă a

premiului anual pentru fiecare salariat se fixează în actul administrativ (ordin,

dispoziție) al conducătorului instituției bugetare sau al autorității publice respective,

la caz în dispoziția nr.11 din 26 martie 2019. Modalitatea de calcul și plată a premiului

anual pentru rezultatele activității în anul 2018, fiind explicată de către Ministerul

Finanțelor al Republicii Moldova prin scrisoarea nr.08-06-24 din 18 ianuarie 2019, a

fost preluată și respectată în totalitate de contabilitatea Primăriei satului Corjova,

raionului Criuleni.

2

Relatează instanța de apel că premiul anual s-a acordat în baza deciziei autorității

locale deliberative, persoanelor care dețin funcții de demnitate publică și

funcționarilor publici din cadrul administrației publice locale. Astfel, instanța de apel

respinge argumentele Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, care a

susținut că hotărârea instanței de fond a fost adoptată contrar prevederilor legislației

în vigoare or, instanța de fond corect a apreciat caracterul legal al deciziei Consiliului

local Corjova nr. 1/5 din 26 aprilie 2019 „Cu privire la aprobarea dispozițiilor

primarului”, emise cu respectarea normelor legale.

La 26 februarie 2021, (ștampila de pe plicul poștal), Oficiul teritorial Chișinău

al Cancelariei de Stat a depus cerere de recurs împotriva deciziei din 03 februarie

2021 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea deciziei instanței de apel cu

emiterea unei decizii noi de admitere a acțiunii.

În motivarea recursului a indicat că, instanța de apel a interpretat în mod eronat

legea, nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată și că la examinarea cauzei nu au

fost constatate și elucidate pe deplin circumstanțele care au importantă pentru

soluționarea pricinii în fond și nu au fost dovedite circumstanțele considerate de prima

instanță ca fiind stabilite.

A invocat recurentul că la adoptarea deciziei instanța de apel nu a făcut trimitere

la cadrul legal existent, care de fapt prevede competențele organului deliberativ și

executiv, prevederi prevăzute expres de alin. (2) art. 10 din Legea nr. 436/2006

privind administrația publică locală, care statuează că competențele autorităților

publice locale sînt delimitate în condițiile prezentei legi între competențele

autorităților publice deliberative și executive de nivelurile întîi și al doilea, pe care

instanța de apel le interpretează în mod eronat.

Totodată, a menționat recurentul că materialele cauzei au fost examinate

superficial, deoarece instanța nu a atras atenția asupra faptului, că prin decizia

Consiliului sătesc Corjova nr. 1/5 din 26 aprilie 2019 „Cu privire la aprobarea

dispozițiilor primarului nr. 9 din 12 martie 2019 și nr. 11 din 26 martie 2019” se

aprobă dispozițiile primarului, care de fapt sunt la fel acte administrative și se

încadrează în prevederile art. 7 din Legea nr. 100/2017 privind actele normative, care

prevede corelația actelor normative și anume forța juridică a actelor normative se

stabilește în funcție de competența și statutul autorității publice emitente, precum și

de categoria actului. Actul normativ cu forță juridică superioară poate modifica sau

abroga un act normativ cu forță juridică inferioară al aceluiași emitent.

A susținut că competențele autorităților publice locale sînt delimitate în

condițiile prezentei legi între competențele autorităților publice deliberative și

executive de nivelurile întîi și al doilea. Autoritățile administrației publice centrale nu

pot să stabilească ori să impună competențe autorităților publice locale fără o evaluare

prealabilă a impactului financiar pe care aceste competențe l-ar putea genera, fără o

consultare a autorităților locale de nivelul corespunzător și fără ca colectivitățile

locale să fie asigurate cu mijloacele financiare necesare.

Astfel, pornind de la domeniile de activitate ale autorităților administrației

publice locale, Consiliul local este autoritate reprezentativă și deliberativă a populației

unității administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau al doilea, aleasă în vederea

soluționării problemelor de interes local, iar primarul este autoritate reprezentativă a

populației unității administrativ-teritoriale a consiliului local.

3

Relatează că decizia contestată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor

legislației în vigoare, cu depășirea competenței Consiliului local, deoarece un act

administrativ emis de către autoritatea executivă nu poate fi aprobat prin actul

administrativ al autorității deliberative.

Conform art. 245 din Codul administrativ, recursul se depune la instanța de apel

în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de

Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea

de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

La caz, Curtea de Apel Chișinău a pronunțat la data de 03 februarie 2021 decizia

contestată.

Astfel, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, s-a

conformat prevederilor legale și a depus recursul la 26 februarie 2021, în termenul

prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

La 16 martie 2021, în adresa intimaților a fost expediată copia recursului

motivat, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței. Însă, până la data

examinării recursului, intimații nu și-au realizat acest drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme

de Justiție examinând admisibilitatea recursului depus de Inspectoratul General al

Poliției a considerat că acesta este admisibil, motiv pentru care, prin încheierea din 21

aprilie 2021 a fost numit pentru examinare în complet de 5 judecători.

Conform art. 247 din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată. Dacă consideră necesar,

Curtea Supremă de Justiție poate decide citarea participanților la proces.

La caz, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție nu a considerat oportun de a cita participanții la proces

pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece criticele

recurentului, au fost expuse cu suficientă claritate.

Verificând argumentele invocate în recurs pe baza materialelor din dosar,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție a ajuns la concluzia de a admite recursul, de a casa decizia din 03 februarie

2021 a Curții de Apel Chișinău, cu restituirea cauzei la rejudecare în instanța de apel,

în alt complet de judecată.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, examinând

recursul, Curtea Supremă de Justiție adoptă decizie prin care casează integral decizia

instanței de apel și restituie cauza instanței de apel dacă, în baza limitelor stabilite de

lege ale examinării recursului, nu poate adopta o soluție finală în acest caz.

Din materialele cauzei rezultă că, la 18 decembrie 2020, Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat a depus cerere de apel împotriva hotărârii din 16

septembrie 2020 a Judecătoriei Criuleni, sediul Central (f.d.139-140).

4

Pentru examinarea cererii de apel, Curtea de Apel Chișinău a înștiințat prin

citație doar apelantul și intimatul Consiliul local Corjova despre examinarea cererii

de apel pentru 03 februarie 2021, ora 10.00 (f.d.142, 143).

În conformitate cu prevederile art. 194 din Codul administrativ, în procedura de

examinare a cererilor de recurs, hotărîrile și deciziile contestate se examinează din

oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului

material.

Judecând cauza în ordine de recurs, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție a constatat că la examinarea cererii

de apel, instanța de apel a încălcat normele de drept procedural.

Conform art. 239 din Codul administrativ, examinarea și soluționarea cererii de

apel are loc în ședință publică, iar în cazuri de excepție stabilite de lege – în ședință

închisă. Dacă participanții la proces convin de comun acord, examinarea și

soluționarea cererii de apel are loc în procedură scrisă.

Participanții la proces se citează. În citație se comunică locul, data și ora ședinței.

Neprezentarea participanților la proces nu împiedică instanța de apel să decidă în

privința apelului.

Conform art. 195 din Codul administrativ, procedura acțiunii în contenciosul

administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se

aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art.169–

171.

Conform art. 432 alin. (3) lit. e) din Codul de procedură civilă, se consideră că

normele de drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat în cazul în care la

dosar lipsește procesul-verbal al ședinței de judecată.

Reieșind din sensul normelor enunțate, Colegiul constată cu certitudine că,

instanța de apel a încălcat normele procedurale prin examinarea cererii de apel fără

citarea tuturor participanților la proces. Or, potrivit conținutului citației, instanța de

apel a comunicat locul, data și ora ședinței de judecată doar apelantului/recurentului

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și intimatului Consiliului local

Corjova, iar în privința terților Gheorghe Ojog, Valentina Ceclu, Boris Cîrlig,

Valentina Gore, Maria Ivancenco și Nataliei Cîrlig, nu au fost expediate citații cu

privire la examinarea cauzei în ordine de apel (f.d.142).

Mai mult, potrivit deciziei din 03 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, s-a

indicat greșit că, participanții la proces nu s-au prezentat, fiind citați legal, însă la

materialele dosarului lipsește procesul - verbal al ședinței de judecată or, la f.d. 144-

145, este anexat procesul-verbal de la examinarea unui alt litigiu de judecată.

Drept urmare, instanța de recurs reține că, lipsa la materialele dosarului a

procesului-verbal al ședinței de judecată din 03 februarie 2021, este o încălcare a

normelor de drept procedural, care impune casarea integral a deciziei instanței de apel

cu trimiterea cauzei la rejudecare. Or, eroarea judiciară nu poate fi corectată de către

instanța de recurs, prin urmare ne fiind posibilă adoptarea unei soluții finale în această

cauză.

Astfel, Colegiul remarcă că procesul-verbal al ședinței de judecată este un act

procesual de o deosebită importanță, asigurând posibilitatea verificării temeiniciei și

legalității actului de dispoziție. În lipsa procesului - verbal este imposibilă efectuarea

5

controlului judiciar cu privire la componența instanței, prezența părților, conținutul

apărării părților în drept și în fapt, respectarea altor norme procesuale.

În același timp, procesul-verbal reprezintă un act complet, care formează o

unitate indisolubilă, necesitînd respectarea integrității acestuia și anume să fie

întocmit corect, clar și în corespundere cu consecutivitatea în care au decurs etapele

procesului.

Astfel, lipsa de la materialele dosarului a procesului-verbal al ședinței de

judecată din 03 februarie 2021, denotă examinarea superficială a cauzei.

Așa fiind, este evident că prin emiterea deciziei din 03 februarie 2021, instanța

de apel nu a asigurat disponibilitatea în drepturi a participaților la proces, ce constă în

posibilitatea, în primul rând a părților, de a dispune liber de dreptul subiectiv material

sau de interesul legitim supus judecății, precum și de a dispune de drepturile

procedurale, de a alege modalitatea și mijloacele procedurale de apărare și, astfel, a

admis încălcarea principiilor procedurii de contencios administrativ stipulate la art.

38-40, 43 din Codul administrativ.

În consecință, Colegiul notează că instanța de apel nu a garantat tuturor

participanților la proces posibilitatea de a fi prezentă în ședința de judecată, de a

participa la dezbaterile judiciare, a da explicații pe caz și de a înainta obiecții.

În acest sens, jurisprudența CtEDO accentuează necesitatea acordării posibilității

justițiabililor de a-și pleda cauza cu eficiența dorită. Adițional, Colegiul accentuează

că procesul echitabil presupune asigurarea, garantarea și respectarea principiilor

contradictorialității, egalității armelor în proces.

Or, dreptul la un proces echitabil, așa cum prevede art. 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, reprezintă o noțiune vastă, care înglobează garanții

procedurale de care se bucură orice persoană în vederea valorificării drepturilor și

libertăților sale. Contradictorialitatea procedurii este esențială pentru respectarea

exigențelor unui proces echitabil or, se poate deduce că contradictorialitatea

procedurii nu reprezintă decât un aspect particular al egalității armelor, egalitate care

implică dreptul de a avea acces la dosar, de a fi prezent la propriul proces,

administrarea echitabilă a probelor etc. Având în vedere că o procedură contradictorie

presupune dreptul părților de a disputa orice act, probă sau observație prezentate

judecătorului și care pot influența decizia acestuia, este necesară asigurarea accesului

la dosarul cauzei, dreptul părților de a fi prezente la propriul proces, dreptul acestora

de a discuta/explica/combate poziția părții oponente.

În jurisprudența sa, CtEDO a punctat că citarea necorespunzătoare a părților de

a participa la judecarea cauzei, a dus la încălcarea articolului 6 § 1 din Convenție (a

se vedea mutatis mutandis Russu vs. Moldova, nr. 7413/05, § 27, 13 noiembrie 2008;

Godorozea vs. Moldova, nr. 17023/05, § 31, 06 octombrie 2009 și Rassohin vs.

Moldova, nr. 11373/05, § 34, 18 octombrie 2011).

La rejudecarea cauzei, instanța de apel urmează să țină cont de cele menționate,

de a examina cererea de apel cu respectarea tuturor procedurilor de rigoare, de a crea

condiții obiective și reale tuturor participanților la proces pentru realizarea drepturilor

sale procedurale și în baza probelor pertinente administrate, raportate la legea

materială ce guvernează raportul juridic litigios, să emită o hotărîre legală și

întemeiată.

Față de cele de preced, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul, de a casa

6

integral decizia instanței de apel și de a remite cauza spre rejudecare în instanța de

apel, deoarece eroarea judiciară nu poate fi corectată de instanța de recurs.

În conformitate cu prevederile art. art. 247, 248, alin. (1), lit. d) și alin. (2) din

Codul administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție

d e c i d e :

Se admite recursul depus de Oficiul teritorial Chișnău al Cancelariei de Stat.

Se casează decizia din 03 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău emisă în

cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul

teritorial Chișnău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului local Corjova, raionul

Criuleni cu privire la anularea actului administrativ, cu restituirea cauzei spre

rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecători Maria Ghervas

Nina Vascan

Nicolae Craiu

Victor Burduh

7