3ra-18/22 — cu privire la anularea actului administrativ

3ra-18/22 — cu privire la anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-18/22

2-20135120-01-3ra-10012022

Prima instanță: Judecătoria Criuleni sediul central (jud. R. Țurcan)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Bostan, V. Negru, G. Dașchevici)

ÎNCHEIERE

16 februarie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul raional Criuleni

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată a

Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului raional

Criuleni cu privire la anularea actului administrativ

împotriva deciziei din 21 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost admis apelul declarat de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat,

casată hotărârea din 11 decembrie 2020 a Judecătoriei Criuleni sediul central și

emisă o decizie nouă

constată:

La 29 octombrie 2020, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

depus cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului raional Criuleni cu privire

la anularea actului administrativ.

În motivarea acțiunii a invocat că la 5 iunie 2020, Consiliului raional Criuleni

a adoptat decizia nr. 4.25 din 5 iunie 2020 „Cu privire la aprobarea dispozițiilor

privind modificarea și corelarea bugetului raional pentru anul 2020”.

A relatat că în conformitate cu art. 64 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie

2006 privind administrația publică locală, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei

de Stat a efectuat controlul sub aspectul legalității a deciziei menționate și a constatat

că aceasta a fost adoptată cu încălcarea prevederilor legislației în vigoare.

Conform prevederilor art. 68 alin. (2) din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie

2006 privind administrația publică locală, prin notificarea nr. 1304/OT4-781 din

26 august 2020, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat

abrogarea/modificarea deciziei nominalizate, ca fiind emisă contrar legislației.

A evidențiat că în limita termenului de prescripție, Consiliul raional Criuleni

nu a examinat notificarea (cererea prealabilă) și nu s-a expus asupra acesteia.

1

Reieșind din prevederile art. 7 din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017

privind actele normative și art. 112 alin. (2) din Constituția Republicii Moldova,

unitatea administrativ-teritorială este reprezentată de către primar, însă această

reprezentare are loc numai în raporturile cu terții, nu și cu organul deliberativ al

administrației locale. În raporturile de drept administrativ dintre autoritățile

administrației publice, fiecare autoritate stă în nume propriu, iar nu în calitate de

reprezentant al unității administrativ-teritoriale.

Astfel, a menționat că, în temeiul principiului autonomiei locale, unitatea

administrativ-teritorială, prin autoritatea sa reprezentativă și deliberativă, respectiv

Consiliu, nu este în drept de a abroga, anula actele administrative adoptate de

autoritatea executivă. Dar prevederile Legii nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006

privind administrația publică locală stabilește expres competențele autorităților

deliberative și executive în cazul adoptării/emiterii actului administrativ cu derogări

de la normele legale.

Așadar, Consiliul local de nivelul întâi sau al doilea intervine către oficiul

teritorial al Cancelariei de Stat cu solicitarea verificării legalității oricărui act adoptat

de autoritatea executivă respectivă în cazul în care consideră că acesta este ilegal.

În calitate de autoritate deliberativă a administrației publice locale, consiliul

exercită doar atribuțiile care îi sunt conferite de lege.

În acest sens, potrivit Legii nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, competențele și atribuțiile autorităților administrației

publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competențe sunt depline și

exclusive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.

Prin urmare, a indicat că actele emise de consiliul local și de primar au caracter

independent, niciuna dintre cele două autorități neputând aproba, modifica sau anula,

în mod direct actele emise de cealaltă, deoarece între ele nu există raporturi de

subordonare, regula de competență fiind absolută.

Reieșind din normele menționate, a afirmat că nu ține de competența

Consiliului aprobarea dispozițiilor (ulterior notificate), al cărui emitent este

autoritatea executivă.

A subliniat că normele enumerate nu admit abateri și prevăd conduita de

urmat, iar încălcarea acestor norme duce la nulitatea actului.

A considerat că actul administrativ este ilegal, deoarece a fost adoptat cu

încălcarea legislației în vigoare.

Și-a întemeiat pretențiile în temeiul dispozițiilor art. 64, 68 din Legea nr. 436-

XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, art. 7, 189 alin. (3),

203 lit. c), 206 alin. (1) lit. a), 211, 214 Cod administrativ, art. 33, 166, 192, 277,

278 CPC.

A solicitat admiterea acțiunii, anularea în totalitate a deciziei Consiliului

raional Criuleni nr. 4.25 din 5 iunie 2020 „Cu privire la aprobarea dispozițiilor

privind modificarea și corelarea bugetului raional pentru anul 2020”.

Prin hotărârea din 11 decembrie 2020 a Judecătoriei Criuleni sediul central, a

fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea în contencios administrativ înaintată de

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

În susținerea soluției emise, prima instanță, având în vedere prevederile art. 4

alin. (2) din Legea privind descentralizarea administrativă, a reținut că intră în

2

competențele exclusive ale consiliului raional aprobarea deciziei bugetară anuală,

precum și deciziile privind modificarea bugetului raional.

Prin urmare, a considerat prima instanță că argumentele reclamantului precum

că decizia contestată a fost aprobată cu încălcarea competenței poartă un caracter

pur formal, urmând a fi respinse.

A conchis prima instanță că în situația din speță, autoritatea publică, în

exercitarea la caz a dreptului discreționar atribuit de lege, a acționat cu bună-credință

în limitele legale stabilite și cu respectarea scopului pentru care le-a fost atribuit

dreptul în limita împuternicirilor și în baza procedurii stabilite expres de lege.

La 24 decembrie 2020, cu respectarea termenului prevăzut la art. 232 alin. (1)

Cod administrativ, prin intermediul oficiului poștal, Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat a depus apel împotriva hotărârii primei instanțe, iar la 20 ianuarie

2021, cu respectarea termenului prevăzut la art. 232 alin. (2) Cod administrativ, prin

intermediul oficiului poștal, a fost prezentată motivarea apelului.

Prin decizia din 21 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost admis

apelul declarat de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, casată hotărârea

din 11 decembrie 2020 a Judecătoriei Criuleni sediul central și emisă o decizie nouă,

prin care a fost admisă acțiunea în contencios administrativ înaintată de Oficiul

teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

A fost anulată decizia Consiliului raional Criuleni nr. 4.25 din 5 iunie 2020

„Cu privire la aprobarea dispozițiilor privind modificarea și corelarea bugetului

raional pentru anul 2020”.

În consolidarea soluției adoptate, instanța de apel a reținut că instanța de fond

a aplicat eronat prevederile art. 43 alin. (1) din Legea nr. 436/2006 privind

administrația publică locală, or printre competențele Consiliului raional nu se

regăsește și competența de aprobare a dispozițiilor președintelui raionului.

Prin urmare, instanța de apel a conchis că decizia nr. 4.25 din 5 iunie 2020

„Cu privire la aprobarea dispozițiilor privind modificarea și corelarea bugetului

raional pentru anul 2020” a fost adoptată cu depășirea competenței Consiliului local.

Or, Consiliul exercită doar atribuțiile care îi sunt conferite prin lege. Actele

emise/adoptate de către primar/președinte și consiliul local au caracter independent,

niciuna din cele două autorități nu poate aproba, modifica sau anula, în mod direct

actele emise de cealaltă, deoarece între ele nu există raporturi de subordonare, regula

de competență fiind absolută.

La 14 octombrie 2021, prin intermediul oficiului poștal, Consiliul raional

Criuleni a depus recurs împotriva deciziei din 21 septembrie 2021 a Curții de Apel

Chișinău.

La 17 ianuarie 2022, prin intermediul oficiului poștal, Consiliul raional

Criuleni a prezentat motivarea recursului împotriva deciziei din 21 septembrie 2021

a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea recursului, casarea deciziei instanței

de apel, cu emiterea unei decizii noi de menținere a hotărârii primei instanțe.

În susținerea recursului a invocat că din conținutul întregii decizii se formează

o singură concluzie care a expus-o completul judiciar, precum că nu poate fi reținut

întemeiat faptul că prin decizia nr. 4.25 din 5 iunie 2020 Consiliul raional Criuleni

a aprobat toate modificările bugetului raional, alocările de mijloace financiare și

corelarea bugetului, care au fost operate conform dispozițiilor Președintelui

3

raionului nr. 14-AB/2020, nr. 69-Ab/2020, nr. 12-AB/2020, nr. 52-AB/2020, nr. 60-

AB/2020, nr. 61-AB/2020, nr. 62-AB/2020, nr. 63-AB/2020, nr. 65-AB/2020 și

nr. 71-AB/2020, or această concluzie este una eronată.

A menționat că decizia nr. 4.25/20 a fost adoptată în strictă conformitate cu

actele normative interne ale Consiliului raional Criuleni, care sunt în vigoare până

la moment, or la materialele dosarului judiciar nu au fost prezentate careva probe

despre anularea acestor acte, prin urmare, este aplicabil art. 137 Cod administrativ.

A considerat că instanța de fond corect a aplicat legea materială în coroborare

cu toate materialele dosarului judiciar, argumentele și explicațiile aduse de către

participanți.

Astfel, prima instanță nu s-a pronunțat asupra oportunității actului

administrativ, ci din contra, a constatat corect că la adoptarea deciziei nr. 4.25/2020,

Consiliul raional Criuleni și-a exercitat dreptul său discreționar a întregii activități

la aplicarea normelor legale, a acționat cu bună-credință în limitele legale stabilite

și cu respectarea scopului pentru care i-a fost atribuit dreptul în limita

împuternicirilor și în baza procedurii stabilite expres de lege.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Conform art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat

Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea

recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la

notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs,

motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 21 septembrie 2021,

în ședință publică.

Din materialele dosarului rezultă că la 14 octombrie 2021, prin intermediul

oficiului poștal, Consiliul raional Criuleni a depus recurs împotriva deciziei din

21 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău (f. d. 131-132, 139).

Tot actele cauzei atestă că decizia motivată din 21 septembrie 2021 a Curții

de Apel Chișinău a fost notificată recurentului Consiliul raional Criuleni, prin

intermediul oficiului poștal, la 20 decembrie 2021, fapt ce se confirmă prin avizul

de recepție anexat la materialele dosarului (f. d. 141).

Se mai constată că la 17 ianuarie 2022, prin intermediul oficiului poștal,

Consiliul raional Criuleni a prezentat motivarea recursului împotriva deciziei din

21 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău (f. d. 146-148, 162).

Astfel, recursul depus de Consiliul raional Criuleni împotriva deciziei din

21 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău este în termen.

La 11 ianuarie 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa Oficiului

teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat copia recursului depus de Consiliul raional

Criuleni, cu înștiințarea despre necesitatea prezentării referinței, fapt ce se confirmă

prin scrisoarea de însoțire anexată la materialele dosarului (f. d. 144), fiind

recepționată la 17 ianuarie 2022, ceea ce se atestă prin avizul de recepție anexat la

actele cauzei (f. d. 145).

4

La 24 ianuarie 2022, în adresa Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat a fost expediată copia motivării recursului depusă de Consiliul raional Criuleni,

cu înștiințarea despre necesitatea prezentării referinței, fapt ce se confirmă prin

scrisoarea de însoțire anexată la materialele dosarului (f. d. 163), fiind recepționată

la 26 ianuarie 2022, ceea ce se atestă prin avizul de recepție anexat la actele cauzei

(f. d. 164).

Cu toate acestea, intimatul nu și-a valorificat acest drept procedural și nu a

depus referință.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Consiliul raional

Criuleni, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în

special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același

timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care

nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor

în contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar

caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate

mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de

la art. 245 alin. (2) Cod administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs

în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

5

al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită

și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă,

în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Consiliul raional Criuleni.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 Cod administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Consiliul raional Criuleni se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Ala Cobăneanu

Judecătorii Nina Vascan

Aliona Miron

6