3ra-116/21 — contestarea actului administrativ

3ra-116/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-116/21

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

03 februarie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal

Chișinău cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva hotărârii din 09 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 14 mai 2019 Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus cerere

de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chișinău cu privire la

contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a invocat că în conformitate cu art. 63 și art.

64 din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală și

Regulamentul cu privire la organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale

Cancelariei de Stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009,

a efectuat controlul de legalitate al deciziei Consiliului municipal Chișinău nr.2/14 din

22 februarie 2019 ,,Pentru aprobarea Regulamentului privind modul de formare și

utilizare a mijloacelor Fondului de rezervă al municipiului Chișinău” și a constatat că

aceasta a fost adoptată contrar prevederilor legislației în vigoare.

A menționat că conform art. 68 alin. (2) din Legea privind administrația publică

locală și pct. 9 subpct. 2) lit. a) și pct. 13 lit. e) din Regulamentul cu privire la

organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, la 18 martie 2019

a înaintat notificarea nr. 1304/OT4-308 din 18 martie 2019, prin care a solicitat

abrogarea deciziei Consiliului municipal Chișinău nr. 2/14 din 22 februarie 2019, însă

nu a primit niciun răspuns.

1

A susținut că prin pct. 1 din decizia contestată, Consiliul municipal Chișinău a

decis aprobarea Regulamentului privind formarea și utilizarea mijloacelor fondului de

rezervă al municipiului Chișinău, iar prin capitolul II, punctul 4 din Regulamentul

enunțat a decis că alocarea mijloacelor financiare se vor efectua în baza deciziilor

Comisiei responsabile de distribuirea mijloacelor bănești ale fondului de rezervă.

A notat că urmare a exercitării controlului asupra actului indicat și examinarea

actelor ce au stat la baza adoptării deciziei contestate, s-au constatat abateri de la

prevederile pct. 7, 10 și 11 din Hotărârea Guvernului nr. 1427 din 22 decembrie 2004

pentru aprobarea Regulamentului-tip privind constituirea fondurilor de rezervă ale

autorităților administrației publice locale și utilizarea mijloacelor acestora.

A relevat că alocarea mijloacelor financiare din fondul de rezervă se efectuează

în baza deciziilor Consiliului municipal și nu prin deciziile Comisiei responsabile de

distribuirea mijloacelor bănești ale fondului de rezervă.

Prin urmare, reclamantul a afirmat că normele specificate mai sus prevăd în mod

expres conduita de urmat, nu admit abateri, iar încălcarea acestor norme duce la

nulitatea actului.

Totodată, a declarat că art.220 alin. (l) din Codul civil stipulează că actul juridic

care contravine normelor imperative este nul.

Reclamantul Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat anularea

deciziei Consiliului municipal Chișinău nr. 2/14 din 22 februarie 2019 ,,Pentru

aprobarea Regulamentului privind modul de formare și utilizare a mijloacelor Fondului

de rezervă al municipiului Chișinău”.

Prin hotărârea din 09 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, a fost anulată

decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 2/14 din 22 februarie 2019 ,,Pentru

aprobarea Regulamentului privind modul de formare și utilizare a mijloacelor Fondului

de rezervă al municipiului Chișinău”.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că prin pct. 1 din

decizia contestată, Consiliul municipal Chișinău a decis aprobarea Regulamentului

privind formarea și utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al municipiului Chișinău,

iar prin capitolul II, punctul 4 din Regulamentul privind formarea și utilizarea

mijloacelor fondului de rezervă al municipiului Chișinău, a decis că alocarea

mijloacelor financiare se va efectua în baza deciziilor Comisiei responsabile de

distribuirea mijloacelor bănești ale fondului de rezervă.

Conform art. 37 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar fiscale

nr.181 din 25 iulie 2014, prin decizia bugetară anuală în cadrul bugetului local poate fi

creat fondul de rezervă pentru finanțarea cheltuielilor urgente care survin pe parcursul

anului bugetar și care nu au fost posibil de anticipat și, respectiv, de prevăzut în bugetul

aprobat. Fondul de rezervă al autorității administrației publice locale se administrează

în baza unui regulament aprobat de consiliul local.

Pct. 7, 10 și 11 din Regulamentul-tip privind constituirea fondurilor de rezervă

ale autorităților administrației publice locale și utilizarea mijloacelor acestora, aprobat

prin Hotărârea Guvernului RM nr. 1427 din 22 decembrie 2004 prevăd că alocarea

mijloacelor fondului de rezervă se efectuează în baza deciziei autorității reprezentative

și deliberative a unității administrativ-teritoriale respective, în limita alocațiilor

2

prevăzute în buget și în baza documentelor justificative. În urma examinării cererilor

primite și a documentelor justificative, cu excepția cazului expus în punctul 5 litera a),

autoritatea executivă elaborează un aviz și proiectul de decizie, care se prezintă în

modul stabilit autorității reprezentative și deliberative respective. Autoritatea

reprezentativă și deliberativă a unității administrativ-teritoriale examinează cererea,

avizul sau proiectul de decizie, precum și alte materiale justificative și decide asupra

alocării mijloacelor din fondul de rezervă.

În acest context, prima instanță a conchis că, alocarea mijloacelor financiare din

fondul de rezervă se efectuează în baza deciziilor Consiliului municipal și nu prin

deciziile Comisiei responsabile de distribuirea mijloacelor bănești ale fondului de

rezervă, după cum neîntemeiat s-a decis prin Regulamentul privind modul de formare

și utilizare a mijloacelor Fondului de rezervă al municipiului Chișinău, aprobat prin

decizia nr. 2/14 din 22 februarie 2019 de către Consiliul municipal Chișinău.

Reieșind din considerentele expuse mai sus, prima instanță a constatat că în cauza

dată sunt întrunite temeiurile de ilegalitate a deciziei nr. 2/14 din 22 februarie 2019 a

Consiliului municipal Chișinău privind aprobarea Regulamentului privind modul de

formare și utilizare a mijloacelor Fondului de rezervă al municipiului Chișinău, motiv

din care urmează a fi anulată.

Prin urmare, instanța de judecată a considerat ca neîntemeiat argumentul

pârâtului, Consiliului municipal Chișinău, care a solicitat respingerea acțiunii, făcând

referire la prevederile art. 37 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar

fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, care reglementează că fondul de rezervă se creează

prin decizia bugetară anuală în cadrul bugetului local și se administrează în baza unui

regulament aprobat ce către consiliul local. Or, normele citate prevăd crearea fondului

de rezervă cu alocarea mijloacelor financiare din fondul de rezervă în baza deciziilor

Consiliului municipal și nu prin deciziile Comisiei responsabile de distribuirea

mijloacelor bănești a fondului de rezervă, după cum neîntemeiat a stabilit pârâtul prin

decizia contestată.

Prima instanță a apreciat declarativ și argumentul pârâtului precum că în

municipiul Chișinău se înregistrează un număr foarte mare de solicitări din partea

persoanelor juridice și fizice privind alocarea mijloacelor financiare din Fondul de

rezervă al municipiului Chișinău și respectiv acordarea de ajutoare materiale. Or,

înregistrarea unui număr mare de solicitări nu poate justifica ignorarea prevederilor

pct.7, 10 și 11 din Regulamentul-tip privind constituirea fondurilor de rezervă ale

autorităților administrației publice locale și utilizarea mijloacelor acestora, aprobat prin

Hotărârea Guvernului RM nr. 1427 din 22 decembrie 2004, care reglementează

procedura de alocare a mijloacelor financiare din Fondul de rezervă al municipiului

Chișinău.

La 25 noiembrie 2020 Consiliul municipal Chișinău a depus recurs nemotivat,

iar la 29 decembrie 2020, prin intermediul oficiului poștal, a depus motivarea recursului

împotriva hotărârii din 09 decembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea

hotărârii contestate și pronunțarea unei noi decizii de respingere a acțiunii.

În motivarea recursului recurentul Consiliul municipal Chișinău a invocat că nu

este de acord cu această hotărâre, considerând-o neîntemeiată.

3

A menționat că prima instanță a interpretat eronat normele de drept material și

procedural.

Recurentul a considerat neîntemeiată solicitarea Oficiului teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat cu privire la anularea deciziei Consiliului municipal Chișinău nr.

2/14 din 22 februarie 2019 „Pentru aprobarea Regulamentului privind modul de

formare a mijloacelor Fondului de rezervă al municipiului Chișinău”, deoarece la

emiterea acestei decizii nu au fost admise niciun fel de abateri.

A menționat că municipiul Chișinău are un număr enorm de rezidenți, atât

persoane fizice, cât și persoane juridice și respectiv, și numărul de solicitări înaintate

pentru acordarea de mijloace financiare pentru acoperirea unor cheltuieli imprevizibile,

care survin pe parcursul anului și care nu sunt prevăzute în bugetul municipal, iar în

multe situații (calamități, incendii, situații epidemiologice, persoanele socialmente

vulnerabile, tratamente costisitoare, etc.), alocarea de resurse financiare urmează a fi

făcut în regim de urgență. Astfel, pentru a nu depăși termenii de examinare a acestora,

precum și în baza art. 6 alin. (5) din Legea privind statutul municipiului Chișinău nr.

136 din 17 iunie 2016, care prevede că consiliul municipal și primarul general formează

împreună, pe baza de paritară, comisia pentru administrarea fondului de rezervă,

Consiliul municipal Chișinău a decis crearea unei comisii pentru distribuirea

mijloacelor financiare ale Fondului de rezervă al municipiului Chișinău, acțiune

finalizată prin aprobarea la aceeași ședință de Consiliu a deciziei nr. 2/15 din

22 februarie 2019 „Cu privire la aprobarea componenței nominale a Comisiei pentru

distribuirea mijloacelor financiare ale Fondului de rezervă al municipiului Chișinău”.

A notat, că reieșind din cerința invocată de intimat precum că Consiliul municipal

Chișinău a încălcat prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1427 din 22 decembrie 2004,

în speță este prezent un conflict de acte normative. Or, în prezenta cauză, norma care

contravine stării de drept este net inferioară Legii privind statutul municipiului Chișinău

nr. 136 din 17 iunie 2016, care este o lege specială de activitate a administrației locale

a municipiului Chișinău și la art. 6 alin. (5) stabilește clar că în scopul organizării și

administrării în comun a domeniilor de activitate, conform atribuțiilor prevăzute de

prezenta lege, consiliul municipal și primarul general formează împreună, pe bază

paritară, următoarele comisii: comisia pentru administrarea fondului de rezervă,

comisia pentru organizarea licitațiilor funciare, comisia pentru privatizarea imobilelor

(locative și nelocative), comisia pentru desemnarea reprezentanților și a membrilor

consiliilor de administrare în societățile pe acțiuni, etc. Deciziile comisiilor se iau cu

votul majorității din numărul total al membrilor.

A declarat că și Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar fiscale nr.181

din 25 iulie 2014, care este lege specială în domeniul finanțelor publice, stabilește că

prin decizia bugetară anuală în cadrul bugetului local poate fi creat fondul de rezervă

pentru finanțarea cheltuielilor urgente, care survin pe parcursul anului bugetar și care

nu au fost posibil de anticipat și respectiv, de prevăzut în bugetul aprobat. Fondul de

rezervă al autorității administrației publice locale se administrează în baza unui

regulament aprobat de consiliul local.

A afirmat că în situația menționată supra se aplică prevederile Legii cu privire la

actele normative nr. 100 din 22 decembrie 2017, care la art. 7 prevede că forța juridică

4

a actelor normative se stabilește în funcție de competența și statutul autorității publice

emitente, precum și de categoria actului. Limitele de competență privind adoptarea,

aprobarea sau emiterea actelor normative sunt stabilite de Constituția Republicii

Moldova, de Legea nr. 136/2017 cu privire la Guvern și de alte acte normative. Actul

normativ cu forță juridică superioară poate modifica sau abroga un act normativ cu forță

juridică inferioară al aceluiași emitent. În cazul modificării exprese a actului inferior,

modificarea are aceeași forță juridică ca și actul modificat. În cazul în care între două

acte normative cu aceeași forță juridică apare un conflict de norme, se aplică prevederile

ultimului act normativ adoptat, aprobat sau emis, cu excepția situațiilor prevăzute la

art.5 alin.(3) și (4).

A susținut că parte componentă a dosarului administrativ sunt raportul de

expertiză anticorupție nr. EDA 17/4497 din 18 octombrie 2017 al Centrului Național

Anticorupție și avizul nr. 1304/OT4-1635 din 21 septembrie 2017 emis de Oficiul

teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, care au înaintat unele completări la

Regulamentul propus spre avizare, dar nici o instituție nu a invocat încălcarea

prevederilor unui regulament din anul 2004, care are unele prevederi contradictorii cu

legile speciale din domeniu.

A reiterat că Consiliul municipal Chișinău a respectat în totalitate prevederile

legale.

La 10 decembrie 2020 și 31 decembrie 2020 Curtea Supremă de Justiție a

expediat în adresa intimatului copia recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

însă ultimul nu și-a valorificat dreptul procedural respectiv și nu a depus referință.

În conformitate cu art. 245 din Codul administrativ, recursul se depune la instanța

de apel în termen de 30 zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de

Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Completul relevă că Curtea de Apel Chișinău a pronunțat hotărârea contestată la

09 noiembrie 2020, fiind notificată recurentului Consiliului municipal Chișinău la

08 decembrie 2020, prin intermediul poștei electronice (f. d. 106).

Astfel, recursul depus de către Consiliul municipal Chișinău la data de 29

decembrie 2020, este în termen.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul

se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din art.246 Codul

administrativ, recursurile se declară inadmisibile în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

5

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține, cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare

suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes

rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ dezvoltă

nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material

capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate, într-o eventuală examinare

în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs mai reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea

cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le

întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme, care constă, în

special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (Botten versus

Norway, hotărârea din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, 7 p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și

procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme

6

cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers contra Suediei, hotărârea din

09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că recursul depus de Consiliul municipal Chișinău este inadmisibil.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Consiliul municipal Chișinău se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

7