3ra-114/21 — contestarea actului administrativ

3ra-114/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-114/21

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: O. Țurcan)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, E: Palanciuc, V. Negru)

Î N C H E I E R E

10 februarie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal

Chișinău, persoana terță Societatea cu Răspundere Limitată „Magnific” cu privire la

contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 30 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care au

fost respinse apelurile depuse de Consiliul municipal Chișinău și Societatea cu

Răspundere Limitată „Magnific” și a fost menținută hotărârea din 11 decembrie 2019

a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La 04 decembrie 2018 Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chișinău, persoana terță

Unitatea medico-sanitară nr. 8 „Magnific” Societate pe Acțiuni cu privire la contestarea

actului administrativ.

În motivarea acțiunii reclamantul a invocat că la 08 octombrie 2018 Consiliul

municipal Chișinău a adoptat decizia nr. 7/7-1 „Despre operarea unor modificări în

decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 39/6-4 din 24 ianuarie 2006 „Cu privire la

darea în locațiune a unor încăperi din incinta Spitalului clinic municipal nr. 1 din xxxxx)

Unității medico-sanitare nr. 8 „Magnific” Societate pe Acțiuni”, contrar prevederilor

legale.

A menționat că în conformitate cu art. 63 și art. 64 din Legea nr. 436 din

28 decembrie 2006 privind administrația publică locală și Regulamentul cu privire la

organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, aprobat prin

1

Hotărârea Guvernului nr. 845 din 18 decembrie 2009, a efectuat controlul de legalitate

a deciziei respective și a constatat că aceasta contravine legislației în vigoare.

A susținut că conform art. 68 alin. (2) din Legea privind administrația publică

locală, pct. 9 subpct. 2) lit. a) și pct. 13 lit. e) din Regulamentul cu privire la organizarea

și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, la 07 noiembrie 2018 a

înaintat notificarea nr. 1304/OT4-1024, prin care a solicitat abrogarea subpct.1.1 a

deciziei Consiliului municipal Chișinău nr. 7/7-1 din 08 octombrie 2018, însă nu a

primit niciun răspuns.

A afirmat că prin subpct. 1.1 din decizia contestată, Consiliul municipal Chișinău

a decis darea în locațiune Unității medico-sanitare nr. 8 „Magnific” Societate pe Acțiuni

a unor încăperi, prin majorarea suprafeței acestora, de la 595,5 m. p. la 793,8 m. p..

A notat că urmare a exercitării controlului asupra actului indicat și examinarea

actelor ce au stat la baza adoptării deciziei contestate, s-au constatat abateri de la

prevederile art. 77 alin. (3) și (5) din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, care reglementează că bunurile proprietate publică ale

unității administrativ-teritoriale pot fi înstrăinate, date în administrare, în arendă ori în

locațiune, în condițiile legii. Înstrăinarea, concesionarea sau darea în arendă, ori în

locațiune a bunurilor proprietate a unității administrativ-teritoriale, se fac prin licitație

publică, organizată în condițiile legii, cu excepția cazurilor stabilite expres prin lege.

A declarat că procedura licitării dreptului de locațiune urma a fi petrecută în

conformitate cu Regulamentul privind licitațiile cu strigare și cu reducere, aprobat prin

Hotărârea Guvernului nr. 136 din 10 februarie 2009, care stabilește că organizarea și

desfășurarea licitației este condiționată de asigurarea liberului acces și a drepturilor

egale pentru toți participanții, precum și prioritatea prețului maxim propus.

Reclamantul consideră că actul administrativ contestat este ilegal, deoarece a fost

adoptat cu încălcarea procedurii, care presupune desfășurarea licitației publice.

Reclamantul Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a solicitat anularea

subpct. 1.1 din decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 7/7-1 din 08 octombrie 2018

„Despre operarea unor modificări în decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 39/6-4

din 24 ianuarie 2006 „Cu privire la darea în locațiune a unor încăperi din incinta

Spitalului clinic municipal nr. 1 din xxxx) Unității medico-sanitare nr. 8 „Magnific”

Societate pe Acțiuni”.

Prin hotărârea din 11 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, a

fost admisă acțiunea depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și a fost

anulat subpct. 1.1 din decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 7/7-1 din 08 octombrie

2018 „Despre operarea unor modificări în decizia Consiliului municipal Chișinău nr.

39/6-4 din 24 ianuarie 2006 „Cu privire la darea în locațiune a unor încăperi din incinta

Spitalului clinic municipal nr. 1 din xxxx Unității medico-sanitare nr. 8 „Magnific”

Societate pe Acțiuni”.

La 17 decembrie 2019 SRL „Magnific” a depus apel, iar la 24 iunie 2020 a

prezentat motivarea apelului împotriva hotărârii din 11 decembrie 2019 a Judecătoriei

2

Chișinău, sediul Rîșcani, solicitând admiterea apelului, casarea hotărârii primei instanțe

și emiterea unei noi decizii cu privire la respingerea acțiunii.

La 27 decembrie 2019 Consiliul municipal Chișinău a depus apel, iar la 28 mai

2020 a depus motivarea apelului împotriva hotărârii din 11 decembrie 2019 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, solicitând admiterea apelului, casarea hotărârii

primei instanțe și emiterea unei noi decizii cu privire la respingerea acțiunii.

Prin decizia din 30 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, au fost respinse

apelurile depuse de Consiliul municipal Chișinău și SRL „Magnific” și a fost menținută

hotărârea din 11 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel a reținut că conform art.

77 alin.(3) - (5) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică

locală (în vigoare la data adoptării actului administrativ contestat), bunurile domeniului

privat al unității administrativ-teritoriale pot fi înstrăinate, date în administrare, în

arendă, în comodat ori în locațiune, în condițiile legii. Înstrăinarea bunurilor domeniului

privat al satului (comunei), orașului (municipiului), raionului, schimburile de terenuri,

delimitarea, partajul sau trecerea bunurilor dintr-un domeniu în altul, renunțarea la

drepturi sau recunoașterea de drepturi și obligații se fac prin decizie a consiliului local

sau raional, în temeiul expertizei. Înstrăinarea, concesionarea, darea în arendă ori în

locațiune a bunurilor proprietate a unității administrativ-teritoriale se fac prin licitație

publică, organizată în condițiile legii, cu excepția cazurilor stabilite expres prin lege.

Din analiza normelor de drept enunțate, instanța de apel a notat că unitatea

administrativ – teritorială poate dispune de proprietatea sa privată doar în condițiile

legii, astfel, în acest sens, legea prevede că darea în locațiune a unor bunuri imobile

proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale, ori dispunerea de acestea în

oricare alt mod, are loc prin intermediul licitației cu strigare, organizată în condițiile

legii.

La caz, prin decizia contestată s-a majorat, cu 198,3 m. p., suprafața încăperii din

incinta Spitalului clinic municipal nr. 1 din xxxxx, dată în locațiune „Magnific”

Societate pe Acțiuni.

Din circumstanțele constatate în cauză, instanța de apel a remarcat că prin decizia

contestată, Consiliul municipal Chișinău a dispus darea în locațiune, suplimentar

suprafeței inițiale de 595,5 m. p, a unei încăperi cu suprafața de 198,3 m. p., către

„Magnific” Societate pe Acțiuni.

Conform pct. 20 al Regulamentului cu privire la modul de dare în locațiune a

activelor neutilizate, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 483 din 29 martie 2008,

licitația pentru selectarea locatarilor bunurilor neutilizate ale întreprinderii se

organizează la decizia autorității abilitate de către comisia de licitație, care se instituie

prin ordinul administratorului întreprinderii. În componența comisiei de licitație, în

mod obligatoriu, va fi inclus reprezentantul propus de autoritatea abilitată.

Iar, pct. 23 din Regulamentul menționat prevede că autoritatea abilitată poate

accepta darea bunurilor neutilizate în locațiune prin negocieri directe, atunci când

închirierea lor nu a fost solicitată la o licitație, când cheltuielile de organizare a

3

licitațiilor nu sunt justificate (nu sunt acoperite de chiria pe 6 luni), precum și în alte

cazuri.

Prin urmare, reieșind din cele menționate supra, instanța de apel a reținut că

Consiliul municipal Chișinău, în acest caz, urma să organizeze și să desfășoare o

licitație, iar în cazul în care se constată că cheltuielile de organizare a licitației nu sunt

justificate, putea accepta darea bunurilor neutilizate în locațiune prin negocieri directe,

însă la materialele cauzei nu au fost prezentate careva probe în acest sens, prin urmare,

argumentul invocat de apelanți este neîntemeiat și urmează a fi respins.

La 28 octombrie 2020 Consiliul municipal Chișinău a depus recurs împotriva

deciziei din 30 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea integrală

a deciziei instanței de apel și hotărârii primei instanțe și emiterea unei noi decizii de

respingere a acțiunii.

În motivarea recursului a invocat că nu este de acord cu decizia instanței de apel,

considerând că instanța de apel a aplicat eronat normele de drept material și anume, a

aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată și a aplicat în mod eronat analogia legii sau

analogia dreptului.

A menționat că instanța de judecată nu a luat în considerare faptul că conform

art. 4 alin. (1) din Legea privind statutul municipiului Chișinău nr. 136 din 17 iunie

2016, în realizarea competențelor sale, autoritățile administrației publice ale

municipiului Chișinău dispun de autonomie, consfințită și garantată prin Constituția

Republicii Moldova și prin alte acte legislative.

A susținut că conform art. 109 alin. (1) și (2) din Constituția Republicii Moldova,

administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile

autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilității autorităților

administrației publice locale și ale consultării cetățenilor în problemele locale de interes

deosebit. Autonomia privește atît organizarea și funcționarea administrației publice

locale, cît și gestiunea colectivităților pe care le reprezintă.

A afirmat că conform art. 3 alin. (2) din Legea privind administrația publică

locală, autoritățile administrației publice locale beneficiază de autonomie decizională,

organizațională, gestionară și financiară, au dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește

administrarea treburilor publice locale, exercitându-și, în condițiile legii, autoritatea în

limitele teritoriului administrat.

A notat că conform art. 9 din Legea cu privire la proprietatea publică a unității

administrativ-teritoriale nr. 523 din 16 iulie 1999, exercitarea dreptului de proprietate

publică a unităților administrativ-teritoriale constă în activitatea practică, desfășurată

de autoritățile administrației publice locale în ce privește posesia, folosința și dispoziția

proprietății publice locale în corespundere cu legislația. Modul de exercitare a dreptului

de proprietate publică a unităților administrativ-teritoriale se stabilește de către

autoritățile administrației publice locale în baza Legii cu privire la proprietate, prezentei

legi și altor acte legislative în vigoare.

4

Recurentul consideră că prin acțiunea înaintată se încearcă o imixtiune în

activitatea administrației publice locale și blocarea administrării bunurilor sale conform

prevederilor legale enunțate.

A notat că conform art. 14 alin. (1) din Legea privind administrația publică locală,

Consiliul local are drept de inițiativă și decide, în condițiile legii, în toate problemele

de interes local, cu excepția celor care țin de competența altor autorități publice, iar

conform art. 77 alin. (2) și (5) din Legea enunțată, bunurile domeniului public al unității

administrativ-teritoriale pot fi date în administrare întreprinderilor municipale și

instituțiilor publice, concesionate, date în arendă ori în locațiune, după caz, în temeiul

deciziei consiliului local sau raional, în condițiile legii. Înstrăinarea, concesionarea

darea în arendă ori în locațiune a bunurilor proprietate a unităților administrativ-

teritoriale, se fac prin licitație publică, organizată în condițiile legii, cu excepția

cazurilor stabilite expres prin lege.

Recurentul consideră lipsită de suport juridic afirmația intimatului, precum că

acordarea în locațiune a încăperilor nelocuibile din xxxxUnității medico-sanitare nr. 8

„Magnific” Societate pe Acțiuni urma a fi efectuată prin intermediul licitației publice.

A declarat că conform pct. 1.3 din Regulamentul gestionării clădirilor,

construcțiilor și încăperilor cu altă destinație decât cea locativă proprietate municipală,

aprobat prin decizia Consiliului municipal Chișinău nr. 4/11 din 26 septembrie 2003,

încăperile nelocuibile se dau în locațiune în baza deciziei Consiliului municipal

Chișinău, iar conform pct. 3.1 și 3.1.1 din Regulamentul enunțat, încăperile sunt

acordate în locațiune prin intermediul licitațiilor pentru obținerea dreptului de închiriere

a încăperilor cu statut nelocuibil sau pe baza principiilor generale. La licitație sunt

propuse pentru închiriere acele încăperi care sunt solicitate concomitent de două sau

mai multe persoane.

A mai declarat că art. 1280 alin. (2) din Codul civil prevede, că la expirarea

termenului locațiunii, locatarul are dreptul prioritar la încheierea contractului pe un nou

termen dacă: și-a onorat anterior obligațiile contractuale, bunul se dă în locațiune pe un

nou termen și este de acord cu noile condiții contractuale stabilite de locatar.

La 09 decembrie 2020 Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa

intimatului și a persoanei terțe copia recursului depus de Consiliul municipal Chișinău,

însă ultimii nu și-au valorificat dreptul procedural respectiv și nu au depus referințe.

În conformitate cu art. 245 din Codul administrativ, recursul se depune la instanța

de apel în termen de 30 zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de

Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la

instanța de apel.

Completul relevă că Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la

30 septembrie 2020, fiind notificată recurentului Consiliul municipal Chișinău la

17 octombrie 2020, prin intermediul poștei electronice (f. d. 130).

5

Astfel, recursul depus de către Consiliul municipal Chișinău la 28 octombrie

2020, este în termen.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul

se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din art.246 Codul

administrativ, recursurile se declară inadmisibile în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține, cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare

suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes

rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ dezvoltă

nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material

capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate, într-o eventuală examinare

în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs mai reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea

cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le

întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme, care constă, în

special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont

pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

6

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva Regatului

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (Botten versus

Norway, hotărârea din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, 7 p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și

procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers contra Suediei, hotărârea

din 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că recursul depus de Consiliul municipal Chișinău este inadmisibil.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Consiliul municipal Chișinău se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Nina Vascan

7