3ra-108/22 — contestarea actului administrativ

3ra-108/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-108/22

2-20059976-01-3ra-09022022

prima instanță: Judecătoria Hâncești, sediul Ialoveni (D. Corlăteanu)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (A. Bostan, V. Negru, G. Dașchevici)

D E C I Z I E

18 mai 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Ala Cobăneanu

Nicolae Craiu

Aliona Miron

Nina Vascan

examinând recursul depus de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului s. Bardar, terț Petru Plugaru privind contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 28 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin

care s-a respins apelul depus de către Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat împotriva hotărârii din 17 mai 2021 a Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni,

c o n s t a t ă:

La 28 mai 2020, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului s. Bardar privind contestarea

actului administrativ.

În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul a menționat că, în

baza art. 14 al Legii nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică

locală, art. 42 alin. (3) din Legea nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcția

publică și statutul funcționarului public, art. 17 din Legea nr. 199 din 16 iulie 2010

cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, art. 28 și 31 din

Legea nr. 397 din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale, Consiliul

s. Bardar a adoptat la 28 februarie 2020 decizia nr. 1/3 ,,Cu privire la finanțe”, prin

care la pct. 2 a decis acordarea lui Petru Plugaru, din fondul disponibil o

indemnizație unică în mărimea salariului de funcție a primarului, în legătură cu

neangajarea în câmpul muncii în următoarele două luni după încheierea mandatului

de primar al s. Bardar.

În baza art.64 al Legii nr.436 din 28 decembrie 2006 privind administrația

publică locală, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a efectuat un

control sub aspectul legalității deciziei și a constatat că actul contestat contravine

prevederilor legislației în vigoare.

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat în temeiul art.68 al Legii

nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, prin notificarea

1

nr.1304/OT4-264 din 27 martie 2020 a solicitat Consiliului s. Bardar abrogarea

deciziei contestate, în partea pct. 2, în care este vizat Petru Plugaru.

Reclamantul a evidențiat că, Consiliul s. Bardar în ședința ordinară, prin

decizia nr. 2/5 din 19 mai 2020 a luat act de notificarea sa nr.1304/OT4-264 din

27 martie 2020, decizia fiind publicată în Registrul actelor locale la 27 mai 2020.

Reclamantul consideră decizia respectivă parțial ilegală, deoarece conform

art. 28 alin. (1) al Legii nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația

publică locală și art. 5 alin. (1) al Legii nr. 768 din 2 februarie 200 privind statutul

alesului local, mandatul consilierului și al primarului începe efectiv din momentul

validării și durează până la data expirării mandatului consiliului sau primarului

respectiv, ori înainte de aceasta, dacă intervin anumite condiții legale pentru

încetarea mandatului înainte de termen. Totodată, conform art. 25 alin. (1) din

aceiași Lege, la expirarea mandatului, ca garanție socială, pentru alesul local care a

activat cel puțin doi ani în această calitate i se acordă o indemnizație unică, egală

cu salariul mediu lunar pe economia națională pentru anul precedent.

În același context, reclamantul a menționat că, prin prisma art. 82 al Legii

nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, în

exercitarea mandatului, consilierii locali, primarii, viceprimarii, președinții și

vicepreședinții raionalelor sunt în serviciul colectivității locale și se bucură de

protecția și garanțiile acordate prin Legea privind statutul alesului local.

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a accentuat că conform

normelor stipulate, primarul poate beneficia de garanțiile sociale prevăzute de

Legea nr. 768 din 2 februarie 200 privind statutul alesului local, ce reglementează

activitatea și statutul acestuia, iar prevederile Legii nr. 199 din 16 iulie 2010 cu

privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, se aplică

demnitarului în partea în care statutul acestuia nu este reglementat prin legi

speciale. Or, în cazul în care soluțiile juridice prevăzute de prezenta lege și de

legea specială care reglementează activitatea demnitarului respectiv diferă, se

aplică prevederile legii speciale corespunzătoare.

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a specificat că speței îi sunt

aplicabile și prevederile art. 334 Cod civil, care prevede că actul juridic care

contravine normelor imperative este nul, iar încălcarea acestora duce la nulitatea

actului.

Reclamantul a solicitat anularea pct.2 al deciziei Consiliului s. Bardar nr. 1/3

din 28 februarie 2020 „Cu privire la finanțe”.

Prin încheierea din 04 iunie 2020 a Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni, în

temeiul art. 205 și 230 ale Codului administrativ, a fost atras în proces, în calitate

de terț Petru Plugaru. (f.d. 13-14)

Prin hotărârea din 17 mai 2021 a Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni,

acțiunea Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat s-a respins ca fiind

neîntemeiată (f.d.61).

La 26 mai 2021, în interiorul termenului prevăzut de art. 232 Cod

administrativ, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus apel, iar la

15 iunie 2021 a prezentat motivarea apelului împotriva hotărârii din 17 mai 2021 a

Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni, solicitând casarea hotărârii instanței de fond

cu pronunțarea unei noi decizii de admitere integrală a acțiunii (f.d.64, 81-86).

Prin decizia din 28 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău s-a respins

apelul depus de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și s-a menținut

hotărârea din 17 mai 2021 a Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni (f.d.102-112).

2

În susținerea soluției emise, Curtea de Apel Chișinău a concluzionat că

hotărârea din 17 mai 2021 a Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni este legală și

întemeiată, iar alegațiile Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

invocate în cererea de apel, neîntemeiate.

La acest capitol, instanța de apel având în vedere prevederile art. 5 alin. (1),

(2) și (3), art. 12, art. 26 alin. (1), (2) din Legea privind administrația publică locală

nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006, art. 1, art. 2 alin. (1), art. 5 alin. (1), (2), (4),

(5) și (6) ale Legii privind statutul alesului local nr. 768-XIV din

02 februarie 2000, art. 3 alin. (1), art. 17 alin. (3) ale Legii cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010 (în vigoare la

data adoptării actului administrativ contestat), a constatat că Consiliul s. Bardar

legal a emis decizia nr. 1/3 din 28 februarie 2020 „Cu privire la finanțe” și a

acordat lui Petru Plugaru indemnizația unică în mărimea salariului de funcție a

primarului, din motiv că ultimul după două luni de la încetarea mandatului, nu a

fost încadrat în câmpul muncii.

Or, Consiliul s. Bardar, la adoptarea punctului 2 al deciziei nr. 1/3 din

28 februarie 2020 ,,Cu privire la finanțe”, care il vizează pe fostul primar al

localității, la caz, Petru Plugaru, s-a ghidat de condițiile instituite la art. 17 alin. (3)

ale Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică nr. 199

din 16 iulie 2010 (în vigoare de până la 1 ianuarie 2021), fapt ce a condiționat

acordarea acestuia a unei indemnizații egale cu un salariu al funcției de primar.

Aceasta deoarece, prin hotărârea din 03 iulie 2015 a Judecătoriei Ialoveni, s-a

confirmat legalitatea alegerilor din turul II a Primarului din 28 iunie 2015 în

circumscripția electorală s. Bardar nr. 2, r-nul. Ialoveni și s-a validat mandatul

primarului ales în s. Bardar, r-nul. Ialoveni – Petru Plugaru, candidat independent.

Iar, prin hotărârea din 07 noiembrie 2019 a Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni, a

fost confirmată legalitatea alegerilor generale (turul II) din 03 noiembrie 2019,

desfășurate în Circumscripția electorală Bardar nr. 21/2, Ialoveni și a fost validat

mandatul primarului ales în satul Bardar, raionul Ialoveni, Valeriu Rața, candidat

independent.

Astfel, cele enunțate atestă că Petru Plugaru a deținut statutul de ales local o

perioadă mai mare de 4 ani (Primar al s. Bardar).

Totodată, Direcția Generală Administrare Fiscală Ialoveni, prin confirmarea

eliberată la 28 iunie 2021, a confirmat că Petru Plugaru, conform Sistemului

Informațional al Serviciului Fiscal de Stat, la situația din 28 iunie 2021, pentru

perioada noiembrie 2019-februarie 2020 în baza dărilor de seamă a obținut

venituri: luna 12/2019-0 lei; luna 1/2020-0 lei; luna 2/2020-0 lei.

În condițiile descrise, Curtea de Apel Chișinău a catalogat ca fiind

neîntemeiate alegațiile Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat precum

că conform normelor stipulate, primarul poate beneficia de garanțiile sociale

prevăzute de Legea nr. 768 din 02 februarie 200 privind statutul alesului local, ce

reprezintă un act normativ care reglementează activitatea și statutul acestuia, iar

prevederile Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică

nr. 199 din 16 iulie 2010, se aplică demnitarului în partea în care statutul acestuia

nu este reglementat prin legi speciale. Or, prin legile enunțate supra, garanțiile

sociale în legătură cu încetarea mandatului diferă, și anume, Legea nr. 768 din

02 februarie 200 privind statutul alesului local, acordă o indemnizație unică, egală

cu salariul mediu lunar pe economia națională pentru anul precedent, iar Legea cu

privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică nr. 199 din

3

16 iulie 2010, stabilește că, dacă după 2 luni de la încetarea mandatului persoana

cu funcție de demnitate publică nu este încadrată în câmpul muncii, ea beneficiază

de o indemnizație egală cu un salariu al funcției.

La data de 17 ianuarie 2022 Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

a depus recurs împreună cu motivarea recursului împotriva deciziei din

28 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău solicitând casarea deciziei instanței

de apel și a hotărârii primei instanțe, cu emiterea unei noi decizii de admitere a

cererii de chemare în judecată.

În susținerea recursului, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

indicat că nu este de acord cu decizia din 28 septembrie 2021 a Curții de Apel

Chișinău pe care o consideră neîntemeiată și pasibilă casării.

Astfel, invocând dispozițiile art. 5 alin. (1), art. 25 alin. (1) al Legii nr. 768

din 02 februarie 2000, privind statutul alesului local, art. 82 alin. (1) din Legea

nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, recurentul

a enunțat că autoritatea publică locală, constituită din organul deliberativ (Consiliul

local), organul executiv (primarul) și viceprimarii, își desfășoară activitatea și

atribuțiile delegate de legiuitor în temeiul a două legi speciale de bază, care

cuprind nemijlocit activitatea lor și anume Legea nr. 436-XVI din

28 decembrie 2006 privind administrația publică locală și Legea nr. 768 din

02 februarie 2000 privind statutul alesului local.

În context, recurentul a indicat că alesul local are un statut aparte, acordat de

legiuitor unor demnitari publici, garantându-le anumite drepturi salariale

reglementate expres de legile speciale nominalizate.

Prin urmare, în opinia recurentului ar fi incorect de a califica ca o garanție de

care poate beneficia orice demnitar public în baza Legi cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010, când acest

demnitar mai are și un alt statut - cel de ales local, reglementat de o altă lege

specială.

De altfel, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a menționat că și

Codul muncii este o lege generală, care oferă mult mai multe garanții salariale, însă

care se aplică limitat unor categorii de angajați, deoarece aceștia se supun

nemijlocit legii speciale.

O situație similară este și la aplicarea Legii cu privire la statutul persoanelor

cu funcții de demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010 pentru aleșii locali, care se

aplică limitat, deoarece aleșii locali, acționează în mod prioritar în baza Legii

nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local.

Recurentul a susținut că instanțele ierarhic inferioare au pus pe prim plan

venitul material al fostului primar, însă au ignorat prevederile legale, or, orice venit

material trebuie să fie obținut, în primul rând, legal.

Reiterând cele menționate, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

notat că dacă legea specială care călăuzește activitatea unui primar stipulează că,

acesta poate beneficia de o indemnizație la expirarea mandatului (se acordă pentru

că mandatul a expirat și nu pentru alte motive), conform art. 25 alin. (1) al Legii

nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local, acestuia nu i se pot

acorda și alte indemnizații care contravin legii speciale.

În context, recurentul a relevat că potrivit actelor normative menționate,

primarul poate beneficia de garanțiile sociale prevăzute de Legea nr. 768 din

02 februarie 2000 privind statutul alesului local, care este un act normativ ce

reglementează activitatea și statutul acestuia, iar prevederile Legii cu privire la

4

statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010, se

aplică demnitarului în partea în care statutul acestuia nu este reglementat prin legi

speciale.

Iar, în cazul în care soluțiile juridice prevăzute de prezenta lege și de legea

specială ce reglementează activitatea demnitarului respectiv diferă, se aplică

prevederile legii speciale corespunzătoare.

În final, concluzionând, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

opinat că pct. 2 al deciziei Consiliului s. Bardar nr. 1/3 din 28 februarie 2020 „Cu

privire la finanțe” este ilegal, deoarece a fost adoptat cu încălcarea legislației în

vigoare.

Deși la 17 februarie 2022 Petru Plugaru și Consiliul s. Bardar au recepționat

copia recursului depus de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, fapt

confirmat prin avizele de recepție anexate la materialele dosarului, până la data

stabilită pentru examinarea admisibilității cererii de recurs, intimații nu au depus

referințe în care să-și expună opinia asupra recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

Iar, conform art. 245 din același Cod, recursul se depune la instanța de apel în

termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de

Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se

depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța

de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia în prezenta cauză de contencios

administrativ la 28 septembrie 2021.

Din materialele cauzei rezultă că Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat a recepționat copia deciziei din 28 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

la data de 20 decembrie 2021, prin intermediul oficiului poștal, fapt confirmat prin

avizul de recepție anexat la dosar (f.d.116).

Astfel, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat s-a

conformat dispozițiilor art. 245 Cod administrativ și a depus în termen recursul, la

data de 17 ianuarie 2022.

Prin încheierea din 20 aprilie 2022 a Curții Supreme de Justiție, recursul

depus de către Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a fost numit pentru

examinare în complet de 5 judecători.

Conform art. 247 din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată. Dacă consideră

necesar, Curtea Supremă de Justiție poate decide citarea participanților la proces.

În speță, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție nu a considerat oportun de a cita participanții la proces

pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece criticele

recurentului, au fost expuse cu suficientă claritate.

Studiind materialele dosarului în raport cu argumentele invocate în recurs,

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție consideră necesar de a admite recursul, de a casa integral decizia instanței

de apel și hotărârea primei instanțe, cu emiterea unei noi decizii, de admitere a

5

acțiunii depusă de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului s. Bardar, terț Petru Plugaru privind contestarea actului administrativ.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c) Cod administrativ, examinând

recursul, Curtea Supremă de Justiție casează integral decizia instanței de apel și

emite o nouă decizie.

Totodată, conform art. 22 alin. (1) Cod administrativ, autoritățile publice și

instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea

stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sînt legate nici de expunerile

participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.

Iar, potrivit art. 194 alin. (1) și (2) Cod administrativ, în procedura în prima

instanță, în procedura de apel și în procedura de examinare a recursurilor împotriva

încheierilor judecătorești se soluționează din oficiu probleme de fapt și de drept. În

procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărîrile și deciziile contestate se

examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării

corecte a dreptului material.

La rândul său, aplicabile litigiului sunt și prevederile art. 244 alin. (2) în

coroborare cu art. 231 alin. (2) Cod administrativ, conform cărora pentru procedura

de recurs se aplică corespunzător prevederile cap.III din cartea a treia, dacă din

prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel se

aplică corespunzător prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile

prezentului capitol nu rezultă altceva.

La acest capitol, Colegiul reține și prevederile art. 219 alin. (1) – (3) Cod

administrativ, potrivit cărora instanța de judecată este obligată să cerceteze starea

de fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal admisibile, nefiind legată nici de

declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a probelor înaintate de participanți.

Instanța de judecată depune eforturi pentru înlăturarea greșelilor de formă,

explicarea cererilor neclare, depunerea corectă a cererilor, completarea datelor

incomplete și pentru depunerea tuturor declarațiilor necesare constatării și

aprecierii stării de fapt. Instanța de judecată indică asupra aspectelor de fapt și de

drept ale litigiului care nu au fost discutate de participanții la proces.

Articolul 224 alin. (1) lit. d) Cod administrativ prevede că, examinând

acțiunea în contencios administrativ în fond, instanța de judecată adoptă hotărâre

prin care în baza unei acțiuni în constatare, constată existența sau inexistența unui

raport juridic ori nulitatea unui act administrativ individual sau a unui contract

administrativ, dacă raportul juridic există sau, respectiv, nu există ori actul

administrativ individual sau contractul administrativ este nul.

Din materialele cauzei rezultă că, prin hotărârea din 03 iulie 2015 a

Judecătoriei Ialoveni, s-a confirmat legalitatea alegerilor din turul II a primarului

din 28 iunie 2015 în circumscripția electorală s. Bardar nr. 2, r-nul. Ialoveni și s-a

validat mandatul primarului ales în s. Bardar, r-nul. Ialoveni – Petru Plugaru,

candidat independent. (f.d. 58)

La 03 februarie 2020, Petru Plugaru a depus cerere la Primăria s. Bardar, în

temeiul art. 17 alin. (3) al Legii nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică, prin care a solicitat acordarea

îndemnizației, având în vedere că până la acea dată nu a fost angajat în câmpul

muncii. (f.d. 19)

La 28 februarie 2020, Consiliul s. Bardar, în temeiul art. 14 al Legii nr. 436

din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, art. 42 alin. (3) din

6

Legea nr. 158 din 04 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public, art. 17 din Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la

statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică, art. 28 și 31 din Legea nr. 397

din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale, a adoptat decizia nr. 1/3

,,Cu privire la finanțe”, prin care la pct. 2 a decis acordarea lui Petru Plugaru, din

fondul disponibil o indemnizație unică în mărimea salariului de funcție a

primarului, în legătură cu neangajarea în câmpul muncii în următoarele două luni

după încheierea mandatului de primar al s. Bardar (f.d.5).

Prin notificarea nr.1304/OT4-264 din 27 martie 2020, Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat, în temeiul art.68 al Legii privind administrația

publică locală nr.436 din 28 decembrie 2006, a solicitat Consiliului s. Bardar

abrogarea pct. 2 al deciziei nr. 1/3 din 28 februarie 2020 ,,Cu privire la finanțe”

(f.d. 6-7).

Prin decizia nr. 2/5 din 19 mai 2020 Consiliul s. Bardar, a luat act de

notificarea Oficiului Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat nr.1304/OT4-264

din 27 martie 2020. (f.d. 8)

La 28 mai 2020, Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

prezenta cerere de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea pct. 2 al

deciziei Consiliului s. Bardar nr. 1/3 din 28 februarie 2020 ,,Cu privire la finanțe”.

Fiind învestită cu judecarea cauzei în fond, prima instanță a ajuns la concluzia

netemeiniciei acțiunii pe care a respins-o integral.

Examinând cauza în ordine de apel, Curtea de Apel Chișinău, prin decizia din

28 septembrie 2021 a respins apelul depus de Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat și a menținut hotărârea din 17 mai 2021 a Judecătoriei

Hâncești, sediul Ialoveni (f.d.102-112).

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție analizând materialele dosarului în coraport cu criticele

formulate în recurs și cu normele juridice ce guvernează raportul juridic litigios,

ajunge la concluzia că soluția instanțelor ierarhic inferioare contravine

circumstanțelor cauzei și este greșită, rezultată din aprecierea incorectă a

materialului probator și interpretarea eronată a normelor de drept material. Or, o

astfel de soluție rezultă din nedeterminarea exactă a naturii juridice a litigiului,

criteriu, care presupune prin sine lămurirea completă și certă a situației de fapt sub

toate aspectele.

În susținerea concluziei enunțate, instanța de recurs menționează următoarele.

Conform art. 2 alin. (2) Cod administrativ, anumite aspecte ce țin de

activitatea administrativă privind domenii specifice de activitate pot fi

reglementate prin norme legislative speciale derogatorii de la prevederile

prezentului cod numai dacă această reglementare este absolut necesară și nu

contravine principiilor prezentului cod.

În conformitate cu art. 5 Cod administrativ, activitatea administrativă

reprezintă totalitatea actelor administrative individuale și normative, a contractelor

administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de

autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea

legii și se aplică nemijlocit legea.

În corespundere cu art. 10 alin.(1) Cod administrativ, actul administrativ

individual este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de

autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului

7

public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea

sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

Potrivit art. 20 Cod administrativ, dacă printr-o activitate administrativă se

încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept poate fi

revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la care decid

instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios

administrativ, conform prezentului cod.

În sensul art. 204 Cod administrativ, părți în procedura de contencios

administrativ pot fi persoanele fizice sau juridice și autoritățile publice în sensul

art.7.

Conform art. 189 alin.(1) Cod administrativ, orice persoană care revendică

încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorități publice

poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

Iar, conform art. 206 alin.(1) lit. a) Cod administrativ, o acțiune în contencios

administrativ poate fi depusă pentru: anularea în tot sau în parte a unui act

administrativ individual (acțiune în contestare).

Totodată, conform art. 61 alin. (1)-(4) al Legii nr. 436 din 28 decembrie 2006

privind administrația publică locală, activitatea autorităților administrației publice

locale de nivelurile întîi și al doilea, precum și a celor din cadrul unității teritoriale

autonome cu statut juridic special este supusă controlului administrativ în temeiul

Constituției, al prezentei legi și al altor acte legislative. Controlul administrativ al

activității autorităților administrației publice locale vizează respectarea

Constituției, a tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte, a

prezentei legi și a altor acte normative atît de către autoritățile administrației

publice locale de nivelurile întîi și al doilea, cît și de către funcționarii acestora.

Controlul administrativ include controlul legalității și controlul oportunității

activității autorităților administrației publice locale. Controlul administrativ se

efectuează din oficiu sau la cerere.

În conformitate cu art. 63 alin. (1) al Legii enunțate, de organizarea

controlului administrativ al activității autorităților administrației publice locale este

responsabilă Cancelaria de Stat, acesta fiind exercitat nemijlocit de Cancelaria de

Stat sau de oficiile sale teritoriale, conduse de reprezentanții Guvernului în

teritoriu.

Conform art. 68 alin.(1)-(4) al Legii nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală în cazul în care consideră că un act emis de autoritatea

administrației publice locale este ilegal, oficiul teritorial al Cancelariei de

Stat notifică autorității locale emitente ilegalitatea actului controlat, cerând

modificarea sau abrogarea lui totală sau parțială.

Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat notifică autoritatea administrației

publice locale în termen de:

a) 30 de zile de la data includerii actului în Registrul de stat al actelor locale –

în cazul controlului obligatoriu și facultativ;

b) 30 de zile de la data primirii cererii de efectuare a controlului – în cazul

controlului solicitat de autoritatea administrației publice locale sau de persoana

vătămată.

În termen de 30 de zile de la data primirii notificării, autoritatea locală

emitentă trebuie să modifice sau să abroge actul contestat.

În cazul în care, în termenul stabilit la alin.(3), autoritatea locală emitentă și-a

menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Cancelariei

8

de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de

la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat

sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la data

notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

De asemenea, instanța de recurs consideră imperioase cauzei și prevederile

Legii nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, care la

art. 5 alin. (1)-(3) stipulează că autoritățile administrației publice locale prin care se

realizează autonomia locală în sate (comune), orașe (municipii) sînt consiliile

locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive.

Autoritățile administrației publice locale prin care se realizează autonomia

locală în raioane sînt consiliile raionale, ca autorități deliberative, și președinții de

raioane, ca autorități executive.

Consiliile locale de nivelurile întîi și al doilea, precum și primarii sînt aleși în

condițiile Codului electoral.

Conform art. 12 al Legii menționate, statutul juridic și organizarea activității

aleșilor locali din cadrul autorităților publice locale, inclusiv din unitatea teritorială

autonomă cu statut juridic special, se reglementează prin Legea privind statutul

alesului local.

Potrivit art. 26 alin. (1)-(2) al aceleiași Legi, primarul este autoritatea

reprezentativă a populației unității administrativ-teritoriale și executivă a

consiliului local. El participă la ședințele consiliului local și are dreptul să se

pronunțe asupra tuturor proiectelor și problemelor supuse dezbaterilor, fără drept

de vot.

Primarul și viceprimarii cad sub incidența Legii privind statutul alesului local.

În corespundere cu art. 28 alin. (1) al Legii nominalizate, primarul își exercită

atribuțiile de la data validării mandatului pînă la data validării următorului mandat

de primar, cu excepția cazurilor cînd mandatul încetează înainte de termen.

Prelungirea, prin lege organică, a mandatului primarului poate avea loc numai în

caz de război sau catastrofă.

Iar, conform art. 82 alin.(1) al Legii nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, în exercitarea mandatului, consilierii locali, primarii și

viceprimarii, președinții și vicepreședinții raioanelor sînt în serviciul colectivității

locale și se bucură de protecția și garanțiile acordate prin Legea privind statutul

alesului local.

De altfel, instanța de recurs relevă că în conformitate cu art. 1 alin. (1) și (2)

al Legii privind statutul alesului local nr. 768 din 02 februarie 2000, prezenta lege

determină statutul alesului local.

Unele chestiuni ce țin de statutul și exercitarea mandatului alesului local sînt

reglementate de Legea privind administrația publică locală, precum și de alte acte

normative.

Conform art. 2 alin. (1) al Legii enunțate, în sensul prezentei legi, noțiunea de

ales local vizează consilierii consiliilor sătești (comunale), orășenești (municipale),

raionale și consiliului municipal Chișinău, deputații în Adunarea Populară a

Găgăuziei, primarii și viceprimarii, președinții și vicepreședinții raioanelor.

În corespundere cu art. 5 alin.(1) și (6) al Legii nr. 768 din 02 februarie 2000

privind statutul alesului local, mandatul consilierului și al primarului începe efectiv

din momentul validării și durează pînă la data expirării mandatului consiliului sau

primarului respectiv ori înainte de aceasta, dacă intervin anumite condiții legale

pentru încetarea mandatului înainte de termen.

9

Aleșii locali își exercită mandatul în condițiile prezentei legi și Legii

nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală.

Iar, conform art. 25 alin. (1) al Legii nominalizate, la expirarea mandatului,

alesului local care a activat cel puțin doi ani în această calitate i se acordă o

indemnizație unică, egală cu salariul mediu lunar pe economia națională pentru

anul precedent.

Subsecvent, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție menționează că conform art. 1 alin. (1) al Legii nr. 199

din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică,

prezenta lege reglementează regimul general al funcției de demnitate publică,

statutul juridic al persoanei care ocupă această funcție, precum și alte raporturi ce

decurg din exercitarea funcției de demnitate publică.

Potrivit art. 3 alin. (2) al Legii menționate, prevederile prezentei legi se aplică

demnitarului în partea în care statutul acestuia nu este reglementat prin legi

speciale. În cazul în care soluțiile juridice prevăzute de prezenta lege și de legea

specială care reglementează activitatea demnitarului respectiv diferă, se aplică

prevederile legii speciale corespunzătoare.

Iar, conform art. 17 alin. (3) al aceleiași Legi, dacă după 2 luni de la încetarea

mandatului persoana cu funcție de demnitate publică nu este încadrată în câmpul

muncii, ea beneficiază de o indemnizație egală cu un salariu al funcției.

Așadar, având în vedere normele de drept material enunțate, ținând cont de

materialele cauzei și argumentele participanților la proces invocate pe parcursul

examinării cauzei, inclusiv în cererea de recurs, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și

de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră

neîntemeiate concluziile instanței de apel și ale primei instanțe privind

netemeinicia acțiunii depuse de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

Pentru început, instanța de recurs precizează că la caz, reieșind din dispozițiile

art. 5 alin.(1) și (6), art. 25 alin. (1) ale Legii nr. 768 din 02 februarie 2000 privind

statutul alesului local în coroborare cu prevederile art. 82 alin.(1) al Legii nr. 436

din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, autoritatea publică

locală, constituită din organul deliberativ (Consiliul local), organul executiv

(primarul) și viceprimarii, își desfășoară activitatea și atribuțiile delegate de

legiuitor în temeiul a două legi speciale de bază, care cuprind nemijlocit activitatea

lor și anume Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația

publică locală și Legea nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului local.

Astfel, potrivit actelor normative menționate, primarul poate beneficia de

garanțiile sociale prevăzute de Legea nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul

alesului local, care este un act normativ ce reglementează activitatea și statutul

acestuia, iar prevederile Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcții de

demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010, se aplică demnitarului în partea în care

statutul acestuia nu este reglementat prin legi speciale.

Or, prin legile enunțate supra, garanțiile sociale în legătură cu încetarea

mandatului diferă, și anume, Legea nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul

alesului local, acordă o indemnizație unică, egală cu salariul mediu lunar pe

economia națională pentru anul precedent, iar Legea cu privire la statutul

persoanelor cu funcții de demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010, stabilește că,

dacă după 2 luni de la încetarea mandatului persoana cu funcție de demnitate

10

publică nu este încadrată în câmpul muncii, ea beneficiază de o indemnizație egală

cu un salariu al funcției.

De altfel, în cazul în care soluțiile juridice prevăzute de prezenta lege și de

legea specială ce reglementează activitatea demnitarului respectiv diferă, se aplică

prevederile legii speciale corespunzătoare.

Altfel spus, alesul local, la caz, primarul, beneficiază de indemnizație unică

doar la expirarea mandatului, dacă a avut această calitate minim doi ani, conform

art. 25 alin. (1) al Legii nr. 768 din 02 februarie 2000 privind statutul alesului

local.

Iar, dispozițiile art. 17 alin. (3) din Legea cu privire la statutul persoanelor cu

funcții de demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010, în vigoare la momentul

emiterii deciziei contestate nr. 1/3 din 28 februarie 2020 ,,Cu privire la finanțe”, în

baza căruia Consiliul s. Bardar a oferit indemnizația unică fostului primar al

localității Petru Plugaru, erau aplicabile altor categorii de demnitari publici, ai

căror legi speciale nu contravin normei generale specificate supra și nicidecum nu

puteau fi aplicate în cazul aleșilor locali, a căror garanții sociale sunt indicate

expres în Capitolul III - GARANȚIILE SOCIALE DE EXERCITARE A

MANDATULUI ALESULUI LOCAL al Legii nr. 768 din 02 februarie 2000

privind statutul alesului local.

Prin urmare, având în vedere cele constatate, se atestă că Consiliul s. Bardar

eronat a adoptat pct. 2 al deciziei nr. 1/3 din 28 februarie 2020 ,,Cu privire la

finanțe”, în temeiul art. 17 din Legea cu privire la statutul persoanelor cu funcții

de demnitate publică nr. 199 din 16 iulie 2010, adică contrar prevederilor legale.

Aceasta deoarece în speță sunt aplicabile prevederile Legii nr. 768-XIV din

02 februarie 2000 privind statutul alesului local. Or, în conformitate cu prevederile

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele

normative, în cazul în care între două acte normative cu aceeași forță juridică apare

un conflict de norme, se aplică prevederile ultimului act normativ adoptat, aprobat

sau emis, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 5 alin. (3) și (4).

Conform art. 5 alin. (3) și (4) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu

privire la actele normative, normele juridice speciale sînt aplicabile în exclusivitate

anumitor categorii de raporturi sociale sau subiecți strict determinați. În caz de

divergență între o normă generală și o normă specială, care se conțin în acte

normative de același nivel, se aplică norma specială.

Normele juridice derogatorii sînt diferite în raport cu reglementarea-cadru în

materie și sînt aplicabile unei situații determinate. În caz de divergență între o

normă generală sau specială și o normă derogatorie, care se conțin în acte

normative de același nivel, se aplică norma derogatorie.

Complementar, instanța de recurs reține că Legea nr. 199 din 16 iulie 2010 cu

privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate publică reglementează

regimul general al funcției de demnitate publică, statutul juridic al persoanei care

ocupă această funcție, precum și alte raporturi ce decurg din exercitarea funcției de

demnitate publică, pe când Legea nr. 768-XIV din 02 februarie 2000 privind

statutul alesului local reglementează statutul special al alesului local. Prin urmare,

Legea nr. 768-XIV din 02 februarie 2000 este o normă specială ce reglementează

în speță activitatea primarilor.

Însă, Consiliul s. Bardar eronat a făcut referire la prevederile art. 17 al Legii

nr. 199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcții de demnitate

publică, în condițiile în care, legea specială care reglementează activitatea

11

primarilor este Legea nr. 768-XIV din 02 februarie 2000 privind statutul alesului

local.

Respectiv, instanța de recurs consideră întemeiată acțiunea Oficiului

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat privind anularea pct. 2 al deciziei

Consiliului s. Bardar nr. 1/3 din 28 februarie 2020 ,,Cu privire la finanțe”.

Astfel, instanța de recurs consideră eronată soluția instanței de apel și a

primei instanțe privind respingerea acțiunii Oficiului Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat ca fiind neîntemeiată.

De altfel, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție consideră întemeiat argumentul recurentului că instanța

de apel a emis decizia contestată cu aplicarea eronată a normelor de drept material.

Din considerentele menționate și având în vedere că hotărârea primei instanțe

și decizia instanței de apel au fost emise cu aplicarea eronată a normelor de drept

material, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul Oficiului

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, de a casa decizia din 28 septembrie 2021

a Curții de Apel Chișinău și hotărârea din 17 mai 2021 a Judecătoriei Hâncești,

sediul Ialoveni și de a emite o nouă decizie de admitere a cererii de chemare în

judecată depusă de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e:

Se admite recursul depus de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

Se casează hotărârea din 17 mai 2021 a Judecătoriei Hâncești, sediul Ialoveni

și decizia din 28 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, în cauza de

contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului s. Bardar, terț Petru

Plugaru privind contestarea actului administrativ și se emite o decizie nouă, prin

care:

Se admite acțiunea depusă de Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de

Stat împotriva Consiliului s. Bardar, terț Petru Plugaru privind contestarea actului

administrativ.

Se anulează punctul 2 al deciziei Consiliului s. Bardar nr. 1/3 din

28 februarie 2020 „Cu privire la finanțe”

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Ala Cobăneanu

Nicolae Craiu

Aliona Miron

Nina Vascan

12