3r-379/20 — contestarea actului administrativ

3r-379/20 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3r-379/20

Prima instanță: Curtea de Apel Comrat – G. Colev, A. Curdov, Ș. Starciuc

DECIZIE

23 decembrie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând recursul depus de către Primăria orașului Basarabeasca,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de către Primăria orașului Basarabeasca împotriva Oficiului teritorial

Hîncești al Cancelariei de Stat cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva încheierii din 14 noiembrie 2020 a Curții de Apel Comrat, prin care

s-a declarat inadmisibilă acțiunea depusă de către Primăria orașului Basarabeasca,

constată:

La 20 august 2020, Primăria orașului Basarabeasca, în numele căreia a acționat

primarul orașului Valentin Cimpoeș, a depus la Judecătoria Hîncești, sediul central,

cerere de chemare în judecată în procedura contenciosului administrativ împotriva

Oficiului teritorial Hîncești al Cancelariei de Stat cu privire la contestarea actului

administrativ, prin care a solicitat anularea integrală a:

-deciziei Consiliului orășenesc Basarabeasca nr. 3/2 din 02 iulie 2020 „Об

утверждении Положений об административных советах муниципальных

предприятий „Gospodăria comunal locativă”, „Aqua Basarabeasca” и состава

административного совета предприятий”;

-deciziei Consiliului orășenesc Basarabeasca nr. 3/20 din 02 iulie 2020 „О

выделении денежных средств в сумме 200 000 лей из средств выделенных на

благоустройство города, ÎM „Gospodăria comunal locativă” (f.d. 2-7).

Prin încheierea din 17 septembrie 2020 a Judecătoriei Hîncești, sediul Ialoveni,

s-a transmis cauza pentru examinare instanței competente – judecătorului specializat

în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Judecătoriei Cimișlia

(f.d. 32-33).

Prin încheierea din 14 octombrie 2020 a Judecătoriei Cimișlia, sediul central,

cauza s-a transmis după competență Curții de Apel Comrat (f.d. 36-37).

Prin încheierea din 14 noiembrie 2020 a Curții de Apel Comrat s-a declarat

inadmisibilă acțiunea depusă de către Primăria orașului Basarabeasca, în temeiul

art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ, din motiv că reclamanta nu poate

1

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17

(f.d. 42-43 recto-verso).

La 26 noiembrie 2020, Primăria orașului Basarabeasca a depus la Curtea de

Apel Comrat recurs motivat împotriva încheierii din 14 noiembrie 2020 a Curții de

Apel Comrat (f.d. 49-53).

Argumentele recursului, în esență, se rezumă la faptul că prima instanță,

ignorând prevederile art. 1, 6, 20, 23, art. 66 alin. (2) și 83 din Legea privind

administrația publică locală nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006, a privat primarul

ca autoritate executivă locală de un drept legal – de a contesta deciziile Consiliului

orășenesc Basarabeasca care le consideră ilegale.

Succesiv, recurenta a opinat că, adoptând Codul administrativ, legiuitorul a

modificat condițiile și procedura de adresare în instanța de judecată cu acțiune în

contencios administrativ, astfel, încât prevederile acestuia nefiind aplicabile în cazul

acțiunilor depuse de către primar în temeiul art. 20 alin. (4) din Legea privind

administrația publică locală nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006.

La fel, prima instanță de apel nu a întreprins careva măsuri pentru a acorda

recurentului termen întru lichidarea neajunsurilor, în conformitate cu art. 211

alin. (l)-(2) și art. 212 alin. (1) din Codul administrativ.

În această consecvență, Curtea de Apel Comrat a îngrădit dreptul legal al

recurentei de acces liber la justiție și examinarea acțiunii în procedura

contenciosului administrativ.

Recurenta Primăria orașului Basarabeasca a solicitat prin cererea de recurs

anularea integrală a încheierii din 14 noiembrie 2020 a Curții de Apel Comrat și

restituirea cauzei spre examinare conform competenței.

În corespundere cu articolul 241 alin. (1) din Codul administrativ, încheierile

primei instanțe și ale instanței de apel pot fi contestate cu recurs, separat de hotărâre,

în cazurile prevăzute de prezentul cod și de alte legi.

Conform articolului 242 din Codul administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic. Instanța de judecată care a emis încheierea

contestată transmite neîntârziat recursul împotriva încheierii judecătorești împreună

cu dosarul judiciar instanței competente să soluționeze recursul.

Instanța de recurs consideră că Primăria orașului Basarabeasca s-a conformat

prevederilor legale și a respectat termenele instituite de legiuitor la articolul 242 din

Codul administrativ pentru demararea căii de atac în ordine de recurs, deoarece

încheierea recurată a Curții de Apel Comrat datează cu 14 noiembrie 2020, iar

recursul motivat a fost depus la 26 noiembrie 2020.

Prin prisma articolului 191 alin. (5) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție soluționează cererile de recurs împotriva hotărârilor, deciziilor și

încheierilor curților de apel.

Potrivit articolului 243 alin. (2) din Codul administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

Examinând recursul depus, prin prisma argumentelor invocate de recurentă și

a materialelor din dosar, coroborate cu normele de drept procedural pertinente

speței, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

2

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a-l respinge, cu menținerea încheierii

instanței de apel, din motivele ce succed.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, examinând

recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă decizie prin care respinge

recursul.

Articolul 21 alin. (1) din Codul administrativ stipulează că autoritățile publice

și instanțele de judecată competente trebuie să acționeze în conformitate cu legea și

alte acte normative.

Potrivit art. 22 alin. (1) din Codul administrativ, autoritățile publice și

instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea

stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sînt legate nici de expunerile

participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.

În corespundere cu art. 194 din Codul administrativ, (1) în procedura în prima

instanță, în procedura de apel și în procedura de examinare a recursurilor împotriva

încheierilor judecătorești se soluționează din oficiu probleme de fapt și de drept.

(2) În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile

contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și

aplicării corecte a dreptului material.

Din materialele și lucrările dosarului rezultă că, înaintând prezenta acțiune în

contencios administrativ, reclamanta Primăria orașului Basarabeasca a solicitat

anularea integrală a:

-deciziei Consiliului orășenesc Basarabeasca nr. 3/2 din 02 iulie 2020 „Об

утверждении Положений об административных советах муниципальных

предприятий „Gospodăria comunal locativă”, „Aqua Basarabeasca” и состава

административного совета предприятий”;

-deciziei Consiliului orășenesc Basarabeasca nr. 3/20 din 02 iulie 2020 „О

выделении денежных средств в сумме 200 000 лей из средств выделенных на

благоустройство города, ÎM „Gospodăria comunal locativă” (f.d. 2-7).

Fiind învestită cu judecarea cauzei în fond, Curtea de Apel Comrat prin

încheierea din 14 noiembrie 2020 a declarat acțiunea inadmisibilă, în temeiul

art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ, din motiv că reclamanta nu poate

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17

din Codul administrativ (f.d. 42-43 recto-verso).

Efectuând controlul judiciar al încheierii din 14 noiembrie 2020 a Curții de

Apel Comrat, instanța de recurs a constatat că aceasta a fost emisă în concordanță

cu normele de drept procedural.

În conformitate cu art. 207 alin. (1) din Codul administrativ, instanța verifică

din oficiu dacă sunt întrunite condițiile pentru admisibilitatea unei acțiuni în

contenciosul administrativ. Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios

administrativ se declară ca atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs.

Conform art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ, acțiunea în contencios

administrativ se declară inadmisibilă în special când reclamantul nu poate revendica

încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17.

Articolul 17 din Codul administrativ definește dreptul vătămat ca orice drept

sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate

administrativă.

3

Subsidiar, în sensul art. 5 din Codul adminisrtativ, activitatea administrativă

reprezintă totalitatea actelor administrative individuale și normative, a contractelor

administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de

autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea

legii și se aplică nemijlocit legea.

Potrivit art. 6 din Codul administrativ, (1) procedura administrativă este

activitatea autorităților publice cu efect în exterior, îndreptată spre examinarea

condițiilor, pregătirea și emiterea unui act administrativ individual, spre examinarea

condițiilor, pregătirea și încheierea unui contract administrativ sau examinarea

condițiilor, pregătirea și întreprinderea unei măsuri strict de autoritate publică.

(2) Emiterea unui act administrativ individual, încheierea unui contract

administrativ sau întreprinderea unei măsuri strict de autoritate publică sînt părți ale

procedurii administrative.

Ținând cont de faptul că o dispoziție legală nu poate fi ruptă din sistemul

normativ din care face parte și nu poate opera în mod izolat, ci trebuie citită în

coroborare cu celelalte dispoziții legale incidente care se completează una pe alta ca

făcând parte dintr-un sistem juridic coerent, instanța de recurs reține la caz și

prevederile art. 20 din Codul administrativ, care prevăd că dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest

drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la

care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de

contencios administrativ, conform prezentului cod.

La rândul său, art. 189 alin. (1) statuează că orice persoană care revendică

încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorități publice

poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

Aderent, alineatul (3) al aceluiași articol stipulează că, în cazurile prevăzute de

lege, precum și în scopul revendicării drepturilor ce reies dintr-un contract

administrativ, acțiunea în contencios administrativ poate fi înaintată și de autoritatea

publică.

În condițiile din speță, potențiala reclamantă a depus o acțiune în contestare,

conform art. 206 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, care prevede că o acțiune

în contencios administrativ poate fi depusă pentru anularea în tot sau în parte a unui

act administrativ individual.

Articolul 39 din Codul administrativ garantează la alin. (2) că orice persoană,

care revendică un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul art. 17 sau

prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de

judecată competente.

Din coroborarea normelor legale precitate rezultă că unul dintre elementele

definitorii ale acțiunii în contencios administrativ este revendicarea unui drept

propriu, vătămat prin una din formele activității administrative. Or, în esență, scopul

acțiunii în contencios administrativ constă în apărarea unui drept subiectiv concret

recunoscut de lege unei anumite persoane. Prin urmare, pentru a fi admisibilă, o

acțiune în contencios administrativ trebuie să urmărească revendicarea unui drept

subiectiv vătămat.

Astfel, pentru înaintarea acțiunii în contencios administrativ, reclamanta

trebuie să invoce un drept al său, căruia i se aduce atingere prin activitatea

administrativă. În lipsa revendicării unui drept propriu, în sensul art. 17 din Codul

4

administrativ, acțiunea eșuează testul de admisibilitate conform art. 207 din Codul

administrativ.

Deci, prevederile art. 17 din Codul administrativ se referă la orice drept

subiectiv reglementat de normele dreptului material. Anume dreptul substanțial

reglementează situațiile juridice subiective ce caracterizează statutul juridic al

persoanelor care participă la viața juridico-publică. Acest argument impune și

raționamentul că dreptul procedural reglementează doar formele ce necesită a fi

respectate pentru a obține pe cale judiciară o protecție a unui drept subiectiv în

sensul art. 17 Cod administrativ.

Raportând la caz cadrul legal enunțat și reieșind din calitatea participanților la

proces și constatările sus-menționate, Colegiul denotă că prima instanță întemeiat a

ajuns la concluzia inadmisibilității acțiunii formulate de către Primăria orașului

Basarabeasca împotriva Oficiului teritorial Hîncești al Cancelariei de Stat cu privire

la contestarea actului administrativ.

La caz, însă, nu se atestă vătămarea unui drept subiectiv al reclamantei prin

activitatea Oficiului teritorial Hîncești al Cancelariei de Stat. Or, din coroborarea

dispozițiilor art. 17 și 39 alin. (2) din Codul administrativ rezultă înafara oricărui

dubiu că din susținerile formulate în acțiune trebuie să rezulte revendicarea dreptului

propriu, în conținutul căreia urmează a fi invocată vătămarea dreptului propriu,

deoarece textul art. 17, art. 39 și 189 din Cod administrativ operează cu expres cu

noțiunile de „drept vătămat” și de „încălcare a unui drept al său”, care se referă la

drepturi subiective concrete, fiind excluse drepturile ipotetice, iluzorii, precum și

acțiunile populare (actio popularis).

Astfel, în speță, reclamanta nu a indicat un drept concret care a fost lezat prin

activitatea administrativă și nici nu a prezentat dovezi plauzibile și convingătoare

ale existenței încălcării unui pretins drept.

Mai mult ca atât, prin prisma art. 189 alin. (3) din Codul administrativ,

autoritatea publică este în drept să înainteze acțiune în contencios administrativ doar

în cazurile expres prevăzute de lege, precum și în scopul revendicării drepturilor ce

reies dintr-un contract administrativ.

În condițiile din speță, reclamata nu a revendicat prin acțiunea înaintată vreun

drept care ar rezulta dintr-un contract administrativ încheiat între participanții la

proces.

De asemenea, Primăria orașului Basarabeasca nici nu a decelat care normă

legală îi acordă dreptul să înainteze prezenta acțiune în contencios administrativ

împotriva Oficiului teritorial Hîncești al Cancelariei de Stat. Or, art. 66 alin. (2) din

Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006 stipulează

expres că, în cazul în care consideră că decizia consiliului local este ilegală,

primarul, președintele raionului sau secretarul poate solicita oficiului teritorial al

Cancelariei de Stat efectuarea unui control al legalității.

Așa, din norma art. 66 alin. (2) din Legea privind administrația publică locală

nr. 436 din 28 decembrie 2006 rezultă cert că, în cazul suspiciunii legalității unei

decizii a consiliului local, primarul și aparatul acestuia sunt în drept să sesizeze

oficiul teritorial al Cancelariei de Stat pentru declanșarea procedurii de efectuare a

controlului de legalitate a actului administrativ, dar nicidecum să depună o acțiune

în contencios administrativ împotriva acestei autorități.

5

În această ordine de idei, Colegiul consideră că prima instanță corect a constatat

că acțiunea formulată de către Primăria orașului Basarabeasca și înaintată împotriva

Oficiului teritorial Hîncești al Cancelariei de Stat este inadmisibilă, în temeiul

art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ.

Conjunctura concluziilor trase de instanța de recurs și expuse supra profilează

netemeinicia recursului și necesitatea respingerii acestuia, cu menținerea încheierii

primei instanțe.

Conform articolelor 193, 194, 241 și 243 alin. (1) lit. b), (2) și (3) din Codul

administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție

decide:

Se respinge recursul depus de către Primăria orașului Basarabeasca.

Se menține încheierea din 14 noiembrie 2020 a Curții de Apel Comrat, adoptată

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de către Primăria orașului Basarabeasca împotriva Oficiului teritorial

Hîncești al Cancelariei de Stat cu privire la contestarea actului administrativ.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

6