3ra-1008/20 — contestarea actului administrativ

3ra-1008/20 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr.3ra-1008/20

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud: M.Guzun, Gr.Dașchevici, V.Clima)

ÎNCHEIERE

25 noiembrie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Galina Stratulat

judecătorii Iurie Bejenaru

Mariana Pitic

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul Superior al

Procurorilor,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea în contestare depusă de

Popa Igor și Garaba Iurii împotriva Consiliului Superior al Procurorilor,

persoane terțe Nichita Alexandru, Bulat Eduard, Roșioru Mircea și Procuratura

Generală cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva hotărârii din 22 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-

a admis acțiunea înaintată de către Iurii Garaba și Igor Popa,

c o n s t a t ă:

La 09 septembrie 2019 Iurii Garaba și Igor Popa au depus cerere de

chemare în judecată, în procedura contenciosului administrativ, împotriva

Consiliului Superior al Procurorilor, persoane terțe Alexandru Nichita, Eduard

Bulat și Mircea Roșioru, prin care au solicitat anularea hotărârii Consiliului

Superior al Procurorilor nr. 1-80/19 din 09 august 2019 privind eliberarea

acordului scris pentru numirea în funcție de adjuncți ai Procurorului General

interimar, pe procurorii Mircea Roșioru, Alexandru Nichita și Eduard Bulat.

În motivarea cererii de chemare în judecată Iurii Garaba și Igor Popa au

indicat că prin ordinele Procurorului General din 09 martie 2017 au fost numiți

în funcția de adjuncți ai Procurorului General, pe mandatul lui Eduard

Harunjen.

La 11 iulie 2019 Eduard Harunjen, în baza cererii personale, a demisionat

din funcția de Procuror General, ulterior, prin Decretul Președintelui Republicii

Moldova, din 31 iulie 2019, în funcția de Procuror General interimar a fost

numit Dumitru Robu.

Conform art. 11, alin. (22) din Legea nr.3 din 25 februarie 2016 mandatul

Procurorului General interimar durează până la numirea, urmare a concursului,

a Procurorului General prin decretul Președintelui Republicii Moldova, deci, un

interval de timp limitat.

1

Prin hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-80/19 din 09

august 2019 (publicata la data de 30 august 2019, pe pagina web oficială a

Procuraturii Generale, www.procuratura.md) în baza demersului Procurorului

General a fost eliberat acordul scris pentru numirea în funcție de adjuncți ai

Procurorului General interimar, pe procurorii Mircea Roșioru, Alexandru

Nichita și Eduard Bulat.

Conform prevederilor art. 18, alin. (3) din Legea nr. 3 din 25 februarie

2016 cu privire la Procuratură, acordul scris al Consiliului Superior al

Procurorilor este o condiție obligatorie pentru numirea unui procuror în funcția

de adjunct al Procurorului General.

Iurii Garaba și Igor Popa au mai menționat că potrivit prevederilor 18,

alin. (4) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 mandatul adjuncților Procurorului

General se încheie odată cu mandatul Procurorului General, însă aceștia

continuă să-și exercite atribuțiile până la numirea adjuncților noului Procuror

General.

În opinia reclamanților prevederile legale menționate sunt foarte clare,

stabilind cu certitudine și fără echivoc, că situația legală de solicitare și eliberare

a acordului pentru numirea unui procuror în funcția de adjunct al Procurorului

General, apare doar cu obligativitatea existenței și cumulării următoarelor

condiții :

- încetarea mandatului Procurorului General precedent;

- numirea unui nou Procuror General, în conformitate cu prevederile art.

125 din Constituția Republicii Moldova și art. 17, din Legea nr. 3 din 25

februarie 2016 cu privire la Procuratură;

- solicitarea de către noul Procuror General a eliberării de către Consiliul

Superior al Procurorilor, a acordului numirii adjuncților Procurorului General,

pe mandatul Procurorului General nou - numit.

Astfel, prin adoptarea hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-

80/19 din 09 august 2019 privind eliberarea acordului scris pentru numirea

adjuncților Procurorului General interimar, au fost încălcate normele legale

prevăzute de art. 125 din Constituția Republicii Moldova și de art. 18 din Legea

nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, dat fiind faptul că în pofida

oricăror interpretări, discutabile, de fapt, pe anumite aspecte, despre egalarea

atribuțiilor Procurorului General interimar cu cele ale Procurorului General,

textul legii prevede expres, clar și concret, că adjuncții Procurorului General

continuă să-și exercite atribuțiile până la numirea adjuncților noului Procuror

General, sintagma noul Procuror General nefiind posibil de interpretat, noul

Procuror General fiind doar cel ales prin concurs, după demisia vechiului

Procuror General și, nicidecum, Procurorul General interimar.

Mai mult, aceste prevederi se includ și în logica lucrurilor, deoarece

exercitarea interimatului funcției de Procuror General este temporară, el

neavând un mandat de Procuror General, urmând să asigure funcționalitatea

instituției pentru un termen scurt, până la alegerea, urmare a unui concurs, a

noului Procuror General, fiind asistat de către adjuncții vechiului Procuror

General, ca deținători ai memoriei instituționale.

2

Iurii Garaba și Igor Popa au remarcat că atât în demersul Procurorului

General interimar cât și în hotărârea contestată a Consiliului Superior al

Procurorilor se face trimitere la decizia Curții Constituționale nr. 87 din 22

noiembrie 2016, mai exact, la o frază din partea descriptivă a acestei decizii

(pct. 20) - interimatul preia de drept plenitudinea competențelor titularului, ca

fiind justificarea dreptului Procurorului General interimar de a numi persoanele

în funcții de procuror.

Atât Procurorul General interimar, cât și Consiliul Superior al Procurorilor

au omis faptul existenței cel puțin a unei norme legale concurente și anume -

art. 18, alin. (3) din Legea cu privire la Procuratură, care reglementează expres

care este durata mandatului adjunctului Procurorului General și că dreptul

Procurorului General interimar de a numi o persoană în funcție, cum a fost

indicat și mai sus, poate fi privit doar sub aspectul posibilității de a asigura

funcționarea unei subdiviziuni, prin numirea unei persoane pe o funcție vacantă,

deci, liberă, care nu este ocupată de o altă persoană.

Mai mult, la emiterea hotărârii Consiliului Superior al Procurorilor a fost

luată la bază decizia Curții Constituționale nr. 87 din 22 noiembrie 2016, fără a

se ține cont și de alte circumstanțe foarte importante, și anume :

- decizia respectivă a înaltei Curți este una de respingere a sesizării, ca

fiind inadmisibilă, fără a statua o concluzie pe fond în dispozitiv, iar pretinsa

normă cu care se operează, este doar o frază din partea descriptivă, or, este un

adevăr absolut recunoscut că generează efecte doar partea dispozitivă/rezolutivă

a actului juridic;

- în decizia indicată a Curții Constituționale au fost analizate prevederile

legale legate de interimat, în vigoare la data de 22 noiembrie 2016 și doar sub

aspectul interimatului exercitat de către adjunctul Procurorului General,

respectiv, ea nu poate avea efect asupra unei situații post-factum, asupra unei

norme legale adoptate și intrate în vigoare în anul 2019 ( alin. 2/2 art. 11 din

Legea cu privire la Procuratură) și cu referire la o altă persoană, decât adjunctul

Procurorului General, care a preluat interimatul funcției de Procuror General.

Astfel, decizia Curții Constituționale nu este aplicabilă în speță, nu se

referă la situația actualului Procuror General interimar, deoarece, acesta este un

alt caz, distinct de cel expus în decizie. Curtea Constituțională nu a analizat, nu

a dat apreciere și nu s-a expus pe norma legală intrată în vigoare în anul 2019,

trimiterea la aceasta decizie în cazul respectiv fiind voluntară și arbitrară.

De asemenea, reclamanții au mai accentuat că prin hotărârea Consiliului

Superior al Procurorilor nr. 1-80 din 09 august 2019 a fost exprimat acordul

pentru numirea persoanelor nominalizate în funcția de adjuncți ai Procurorului

General interimar - o funcție inexistentă, care nu este prevăzută de nici un act

normativ, nici de acte departamentale în vigoare.

Prin hotărârea din data de 09 decembrie 2019 a Curții de Apel Chișinău s-a

admis cererea de chemare în judecată înaintată de către Iurii Garaba și Igor

Popa, s-a anulat hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 1-80 din 09

august 2019. (f.d. 90, 91-94, vol. I)

3

Împotriva hotărârii Curții de Apel Chișinău din data de 09 decembrie 2019

a depus recurs Consiliul Superior al Procurorilor, prin care a solicitat admiterea

recursului, casarea hotărârii contestate cu remiterea cauzei la rejudecare.

Prin decizia din data de 25 martie 2020 a Curții Supreme de Justiție au fost

admise recursurile declarate de către Consiliul Superior al Procurorilor,

Alexandru Nichita și Eduard Bulat, a fost casată hotărârea din 09 decembrie

2019 a Curții de Apel Chișinău, cauza fiind restituită la Curtea de Apel

Chișinău, pentru rejudecare (f.d.181-189, vol. I).

Prin încheierea din data de 22 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău a fost

atrasă în proces în calitate de terță persoană, Procuratura Generală (f.d.194-195,

vol. I)

Prin hotărârea din 22 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău, acțiunea în

contencios administrativ înaintată de Popa Igor și Garaba Iurii împotriva

Consiliului Superior al Procurorilor, persoane terțe Nichita Alexandru, Bulat

Eduard, Roșioru Mircea și Procuratura Generală cu privire la anularea actului

administrativ, a fost admisă și s-a anulat hotărârea Consiliului Superior al

Procurorilor nr. 1-80/19 din 09 august 2019.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond în urma analizei actului

administrativ și a argumentelor reclamantului invocate în acțiune în coraport cu

materialele cauzei și a prevederilor legale pertinente litigiului, a constatat că la

caz, solicitarea eliberării acordului scris al Consiliului Superior al Procurorilor a

fost înaintată de Procurorul General interimar, în perioada interimatului funcției.

Pe când, interimatul funcției nu acordă împuternicirile de a solicita acordul

pentru numirea adjuncților ai Procurorului General interimar.

În susținerea opiniei enunțate, prima instanță a reținut că conform art. 71

alin. (4) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele

normative, la interpretarea actului normativ se ține cont de nota informativă care

a însoțit proiectul actului normativ respectiv și de alte documente care permit

identificarea voinței autorității publice care a adoptat, a aprobat sau a emis actul

normativ.

Respectiv, urmare a modificărilor aduse la Legea cu privire la Procuratură

nr. 3 din 25 februarie 2016, prin Legea nr. 87 din 19 iulie 2019 pentru

modificarea art. 11 din Legea nr. 3/2016 cu privire la procuratură, articolul

menționat fiind completat cu alin. (21) și (22), legiuitorul a avut scopul de a

oferi, persoanei care va asigura interimatul funcției, posibilitatea exercitării

funcțiilor manageriale sau administrative, necesare pentru buna funcționare a

instituției, aceste funcții ținând în esență de activitatea organizatorică, zilnică

(de rutină), necesară pentru continuitatea muncii instituției.

În acest context, Curtea de Apel Chișinău a notat că, numirea unor noi

adjuncți ai Procurorului General, reprezintă o modificare structurală în instituția

condusă temporar, ceea ce implică o modificare de esență, structurală, dar nu

una managerială, ce poate fi făcută în cadrul interimatului.

Astfel, instanța a apreciat că demersul Procurorului General interimar,

privind eliberarea acordului scris pentru numirea în funcție de adjuncți ai

Procurorului General interimar, depășește sfera “atribuțiilor

manageriale/administrative”, avută în vedere de legislator la elaborarea

4

normelor de drept enunțate. Or, modificarea echipei de lucru, precum și

efectuarea demersurilor corespunzătoare, țin de atribuțiile titularului de drept al

funcției de Procuror General, care, fiind investit în funcție își formează, după

necesitate, echipa de lucru.

Curtea de Apel Chișinău a mai menționat că, funcțiile de adjuncți ai

Procurorului General, la data înaintării demersului privind exprimarea acordului

pentru numirea unor alți adjuncți, nu erau vacante. Astfel, reclamanții erau în

exercitarea mandatului, iar prin efectul numirii unor alți adjuncți, au fost ilegal

destituiți din funcțiile deținute, fără respectarea procedurii prevăzute de lege.

Or, instituirea interimatului funcției nu presupune și modificarea componenței

întregii echipe. Procurorul General interimar era în drept să solicite acordul

pentru numirea adjuncților săi, doar în cazul în care aceste funcții erau vacante.

Cu referire la argumentele Consiliului Superior al Procurorilor, referitor la

faptul că prin deciziile Curții Constituționale s-a stabilit că – “Procurorul

General interimar preia de drept plentitudinea competențelor Procurorului

General”, Curtea de Apel Chișinău a notat că aprecierea dată de curte a fost

efectuată la situația legislativă în vigoare în anii 2016-2018, iar modificările

privind interimatul funcției, care au fost puse la baza emiterii prezentei hotărâri,

se bazează pe normele Legii nr. 87 din 19 iulie 2019 pentru modificarea art. 11

din Legea nr. 3/2016 cu privire la procuratură.

Astfel, cadrul legal a suferit o modificare, fiind diferit la situația anului

2019, față de anul 2016-2018, ceea ce face inaplicabile la caz deciziile Curții

Constituționale, la care face trimitere pârâtul.

Invocând netemeinicia și ilegalitatea hotărârii din 22 iunie 2020 a Curții de

Apel Chișinău, la data de 17 iulie 2020, Consiliul Superior al Procurorilor, a

contestat-o cu recurs, solicitând în urma completării recursului la 15 octombrie

2020, admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate ce constituie obiectul

prezentului recurs cu emiterea unei noi decizii, de respingere integrală a

acțiunii.

În motivarea recursului s-a indicat că instanța de judecată a aplicat eronat

normele de drept material și procedural. În acest sens, instanța de judecată a

interpretat eronat art. 11, alin.(2-22) și art. 18, alin. (l) din Legea nr.3 din 25

februarie 2016 cu privire la Procuratură.

Recurentul a indicat că prin hotărârea nr. 1-80/19 din 09 august 2019

Consiliul Superior al Procurorilor și-a exprimat acordul scris privind numirea în

funcție de adjuncți ai Procurorului General interimar a procurorilor Mircea

Roșioru, Alexandru Nichita și Eduard Bulat, susținând că Procurorul General

interimar exercită mandatul său până la numirea Procurorului General, iar din

sensul art. 11, alin.(22) din Legea nr.3 din 25 februarie 2016 nu rezultă că au

fost instituite careva limitări ale atribuțiilor Procurorului General interimar

comparativ cu funcțiile titularului, astfel, încât persoana desemnată a preluat

toate atribuțiile Procurorului General, inclusiv numirea adjuncților săi, cu

acordul scris al Consiliului Superior al Procurorilor.

Totodată, Consiliul a apreciat echivalența funcției Procurorului General

interimar cu cea de Procuror General reieșind și din constatarea Curții

Constituționale în decizia nr. 87 din 22 noiembrie 2016 de inadmisibilitate a

5

sesizării nr.135b/2016 precum că legiuitorul, atât în legea veche, cât și în legea

nouă, a stabilit expres că interimarul preia de drept plenitudinea competențelor

titularului.

Recurentul a mai indicat că Consiliul, exercitând dreptul discreționar de a-

și exprima acordul pentru numirea adjuncților Procurorului General interimar, a

ținut cont de argumentele acestuia privind necesitatea de a asigura

funcționalitatea instituției Procuraturii.

La data de 22 septembrie 2020 și respectiv, la data de 20 octombrie 2020,

întru asigurarea respectării principiilor contradictorialității și disponibilității în

drepturi a participanților la proces, în adresa intimaților a fost expediat pentru

informație și cunoștință copia cererilor de recurs depuse de Consiliul Superior al

Procurorilor împotriva hotărârii din 22 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău,

oferindu-le posibilitatea depunerii referințelor.

În conformitate cu art. 245 Cod administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite

neîntîrziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu

cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție reține că recursul depus la 17 iulie 2020 este în

termen, având în vedere că hotărârea instanței de fond care se solicită a fi

anulată a fost adoptată la 22 iunie 2020.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Consiliului Superior al

Procurorilor, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră

inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

Conform art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art.

246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că

sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de

inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs

de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și

6

care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu

doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după

caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în

fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă

ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma

„motivarea recursului” de la art. 245 alin.(2) din Codul administrativ. În

consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea

recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței

judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea

uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel,

motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de

admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură

în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei,

pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât

pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea

a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

7

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul depus de Consiliul Superior al Procurorilor.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție

dispune:

Recursul depus de Consiliul Superior al Procurorilor, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Galina Stratulat

judecătorii Iurie Bejenaru

Mariana Pitic

8