3ra-953/20 — Cu privire la contestarea actului administrativ

Dosarul nr.3ra-953/20 Prima instanță: Judecătoria Chişinău, sediul Rîşcani – O. Ţurcan Instanța de apel: Curtea de Apel Chişinău – M. Guzun, V. Clima, G. Daşchevici ÎNCHEIERE 21 octombrie 2020 mun. Chișinău Colegiul civil, comercial şi de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție, în componența: Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas judecătorii Nina Vascan Victor Burduh examinând admisibilitatea recursului declarat de către Primăria municipiului Chişinău, în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de către Societatea cu Răspundere Limitată „Vest-Exim” împotriva Primăriei mun. Chișinău, persoane terțe Pretura sect.

Rîșcani și Inspectoratul de Poliție Rîșcani cu privire la contestarea actului administrativ, împotriva deciziei din data de 15 iulie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-a respins apelul depus de către Primăria municipiului Chişinău împotriva hotărârii din data de 03 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, constată: La 22 mai 2018 SRL „Vest-Exim” a depus cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului administrativ, împotriva Primăriei mun. Chişinău, prin care a solicitat anularea parţială a dispoziţiei nr. 205-d din data de 30 martie 2018 în partea ce ţine de suspendarea activității SRL „Vest – Exim” şi demontarea/evacuarea unităţilor sale de comerţ ambulant şi prestări servicii, amplasate pe teritoriul zonei de odihnă şi agrement din Parcul „Rîşcani” din strada Braniştii, sectorul Rîşcani a mun.

Chişinău, menționate în Autorizaţia/Notificarea nr. 47002 din 20 iunie 2017, interzicerea eliberării către SRL „Vest – Exim” a schemelor de amplasare și notificarea activităţii comerciale şi prestări servicii în Parcul „Rîşcani” din strada Braniştii, sectorul Rîşcani mun. Chişinău de genul indicat în Autorizația/Notificarea nr. 47002 din 20 iunie 2017, aplicarea prevederilor dispoziției respective activităţii economice a SRL „Vest – Exim” menţionate în Autorizaţia/Notificarea nr. 47002 din 20 iunie 2017 şi încasarea cheltuielilor de judecată. În motivarea cererii de chemare în judecată SRL „Vest-Exim” a relatat că la 05 aprilie 2004 a fost fondată societatea, genul principal de activitate economică constituind organizarea şi prestarea serviciilor recreative.

1 La 20 iunie 2017 de către Direcţia generală comerţ, alimentaţie publică şi prestări servicii a Primăriei mun. Chişinău a fost eliberată Autorizaţia/Notificarea nr. 47002 privind prestarea serviciilor de închiriere a bărcilor şi hidrobicicletelor, în Parcul „Rîşcani” din strada Braniştii, sectorul Rîşcani a mun. Chişinău. La 30 martie 2018 a fost emisă dispoziţia nr. 205-d cu privire la interzicerea activităţii unităţilor comerciale şi prestări servicii, eliberarea teritoriului şi amenajarea zonei de odihnă şi agrement din Parcul „Rîşcani” din strada Braniştii, sector Rîşcani a mun. Chişinău.

Societatea reclamantă la 20 aprilie 2018 a adresat autorității pârâte cerere prealabilă, prin care a solicitat anularea parţială a dispoziţiei emise în partea ce ţine de aplicarea prevederilor dispoziției respective activităţii economice a reclamantului, menţionate în Autorizaţia/Notificarea 47002 din 20 iunie 2017. La 10 mai 2018 ÎM „Asociaţia de Gospodărie a Spaţiilor Verzi” a emis notificarea nr. 456/18, prin care a refuzat în satisfacerea cererii prealabile din 20 aprilie 2018. Iar la 15 mai 2018 Primăria mun. Chişinău a emis notificarea nr. 02- 114/2687, prin care de asemenea a refuzat în satisfacerea cererii prealabile. În opinia SRL „Vest-Exim” dispoziția contestată a fost emisă contrar normelor materiale şi procedurale de inițieri, desfășurare, lichidare a afacerii, precum şi de control asupra afacerii acesteia.

În argumentarea ilegalității dispoziției contestate a indicat că prevederile pct.1 și 2 din actul administrativ, pe de o parte suspendă desfăşurarea activităţii economice de către întreprinderile care activează în cadrul Parcului „Rîşcani” (prohibiţie pasivă), şi, pe de altă parte, dispune demontarea/evacuarea unităţilor de comerţ şi prestări servicii (prohibiţie activă). Astfel, interzicerea în temeiul dispoziţiei a desfăşurării activităţii economice în cadrul Parcului „Rîşcani”, constituie în sine o ingerinţă ilegală şi lipsită de temei juridic, or, potrivit art. 14, alin. (2) al Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, autorităţile administraţiei publice nu sunt în drept să adopte norme primare pentru reglementarea inițierii, desfăşurării şi lichidării afacerii.

Societatea reclamantă a mai indicat că actul administrativ contestat este contrar prevederilor art. 15, pct. 3 lit. a) şi c) al Legii cu privire la statutul municipiului Chişinău, nr. 13 din 17 iunie 2016, în corespundere cu care, suspendarea activităţii economice autorizate este imposibilă, iar în cazul în care urmează a se dispune suspendarea sau revocarea unei autorizaţii, aceste acţiuni urmează a fi efectuate în mod individual. Deci, menţiunea în cuprinsul dispoziţiei a faptului suspendării activităţii economice a SRL „Vest-Exim” constituie o acţiune ilegală, deoarece suspendarea activităţii economice a unei întreprinderi private poate fi dispusă doar prin hotărâre judecătorească, or, conform art. 17, alin. (2) al Legii cu privire la principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, activitatea de întreprinzător poate fi suspendată prin hotărâre judecătorească, adoptată în temeiul legii.

De asemenea, a mai indicat că proiectul dispoziţiei nu a fost consultat opiniei publice, ceea ce determină din nou caracterul ilegal al acesteia. Or, în acest sens, subliniază că potrivit prevederilor art. 32, alin. (11) al Legii privind administrația 2 publică locală, proiectele de dispoziţii ale primarului în problemele de interes local, care pot avea impact economic, de mediu, social (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice), se consultă public, în conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă şi deliberativă a populaţiei unităţii administrative teritoriale de nivelul întâi sau al doilea, după caz.

SRL „Vest-Exim” a relatat că prin faptul dispunerii, în temeiul dispoziţiei, a suspendării activităţii economice se lezează dreptul de proprietate al acesteia, ceea ce este contrar prevederilor art. 1 al Protocolului nr. l al Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale. Prin încheierea Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani din 06 mai 2019 s-a dispus atragerea în proces în calitate de persoane terțe Pretura sect. Rîșcani și Inspectoratul de Poliție Rîșcani. (f.d. 80-81) Prin hotărârea din data de 03 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani s-a admis parţial cererea de chemare în judecată, s-a anulat pct. 1 din dispoziţia nr.205-d din 30 martie 2018 cu privire la interzicerea activității unităţilor comerciale şi prestări servicii, eliberarea teritoriului şi amenajarea zonei de odihnă şi agrement, adiacent lacului şi Parcului „Rîşcani” din str. Braniştii.

S-a încasat în beneficiul SRL „Vest-Exim” din contul Primăriei mun. Chişinău cheltuielile de judecată în mărime de 1 500 lei. În rest, pretenţiile SRL „Vest-Exim” împotriva Primăriei mun. Chişinău privind anularea dispoziţiei nr. 205-d din 30 martie 2018 în partea interzicerii eliberării schemelor de amplasare şi notificarea activităţii comerciale şi prestări servicii în Parcul „Rîşcani” din str. Braniştii, sect. Rîşcani a mun. Chişinău şi aplicarea prevederilor dispoziţiei respective activităţii economice a SRL „Vest-Exim” menţionate în Autorizaţia/Notificarea nr. 47002 din 20 iunie 2017 şi încasarea cheltuielilor de judecată în mărime de 2 500 lei s-au respins ca neîntemeiate. (f.d. 121) Primăria mun.

Chișinău, în termen, a contestat hotărârea Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani din 03 decembrie 2019, solicitând casarea hotărârii primei instanțe, cu emiterea unei noi hotărâri prin care acțiunea să fie respinsă integral. (f.d.123, 144-145) Curtea de Apel Chişinău prin decizia din data de 15 iulie 2020 a respins apelul declarat de către Primăria mun. Chișinău împotriva hotărârii din data de 03 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău sediul Rîșcani. ( f.d.

173,174-183) Instanțele de judecată în temeiul normelor de drept ce guvernează raportul juridic litigios au concluzionat că în speță sunt întrunite temeiuri legale de admitere a pretenției formulate de către SRL „Vest-Exim” privind anularea pct. 1 din dispoziția nr. 205-d din data de 30 martie 2018 cu privire la interzicerea activității unităților comerciale și prestări servicii, eliberarea teritoriului și amenajarea zonei de odihnă și agrement, adiacent lacului și Parcului „Râșcani” din str. Braniștii, deoarece suspendarea activităţii agentului economic, care îşi desfăşoară activitatea în baza actelor permisive eliberate de autorităţile publice, respectiv în baza autorizaţiilor de funcţionare, poate fi realizată prin prisma suspendării respectivelor acte permisive, acţiuni care se pot desfăşura în ordinea prevăzută de lege, 3 încălcarea căreia este contrară normelor legale, în condițiile în care legea instituie expres şi în mod imperativ condiţia respectivă.

Cu referire la pretenţia privind anularea pct. 2 al dispoziției nr. 205-d din 30 martie 2018 prin care s-a dispus interzicerea eliberării schemelor de amplasare şi notificarea activităţii comerciale şi prestări servicii de orice gen pe teritoriul zonei de odihnă şi agrement, adiacent lacului şi Parcului „Rîşcani” din str. Braniştii, până la elaborarea de către Pretura sect. Rîşcani a concepţiei privind amplasarea unităţilor de comerț ambulant pentru zonele de odihnă şi agrement din sector, instanţele de judecată au reţinut că la 20 iunie 2017 Direcţia generală comerţ, alimentaţie publică şi prestări servicii a Primăriei mun.

Chişinău a recepţionat notificarea privind iniţierea activităţii de comerţ, prin înştiinţarea nr. 34143 din 20 iunie 2017. Din răspunsul nr.01-15/3-1076 din 05 noiembrie 2018 a Direcţiei generală comerţ, alimentație publică şi prestări servicii, rezultă că la data de 10 noiembrie 2017 SRL „Vest-Exim” a depus notificare de încetare a activităţii de închiriere a bărcilor şi hidrocicletelor din str. Braniştei (Parcul Rîşcani), activitatea căreia a fost iniţiată la 20 iunie 2017. Astfel, în temeiul art.175, alin. (1) şi (2), lit. a) din Legea cu privire la comerţul interior, activitatea de comerţ încetează la cererea comerciantului, începând cu data de depunere a notificării de încetare de către comerciant.

De la data de depunere a notificării privind încetarea activităţii de comerţ, comerciantul nu are dreptul să desfăşoare activităţi de comerţ în cadrul unităţii comerciale în cauză. În aceste circumstanţe instanţele de judecată au ajuns la concluzia respingerii cerinței cu privire la anularea dispoziţiei, în partea interzicerii eliberării către SC „Vest-Exim” SRL a schemelor de amplasare şi notificarea activităţii comerciale şi prestări servicii în Parcul „Rîşcani” din str. Braniştii, sect. Rîşcani a mun. Chişinău, deoarece este lipsită de suport factologic, întrucât din probatoriul administrat nu rezultă că după ce a depus o notificare de încetare a activității la data de 10 noiembrie 2017, SRL „Vest-Exim” ar fi înaintat o nouă notificare de inițiere a activităţii de comerţ în condiţiile Legii cu privire la comerţul interior sau că ar fi depus o cerere cu respectarea exigenţelor legale, în vederea eliberării schemei de amplasare.

Referitor la pretenția de încasare a cheltuielilor de judecată instanţele de judecată în temeiul art. 96, alin. (1)-(11) din Codul de procedură civilă au reţinut că aceasta este parţial întemeiată, ori instanţa judecătorească obligă partea care a pierdut procesul să compenseze părţii care a avut câştig de cauză cheltuielile de asistenţă juridică, în măsura în care acestea au fost reale, necesare şi rezonabile. La caz, SRL „Vest-Exim” în instanța de fond a fost asistată de avocat, astfel instanţele au concluzionat că suma dispusă spre încasare cu titlu de cheltuieli suportate pentru asistenţă juridică este reală, necesară și rezonabilă în raport cu suma solicitată de către societatea reclamantă, care a fost apreciată de instanţele de judecată ca fiind exagerat de mare.

Împotriva deciziei instanţei de apel a depus recurs Primăria mun. Chişinău, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei instanţei de apel şi a 4 hotărârii instanţei de fond cu emiterea unei noi hotărâri privind respingerea acţiunii. În motivarea recursului Primăria mun. Chişinău a indicat că instanţa de apel şi instanţa de fond au încălcat şi aplicat eronat normele de drept material şi procesual. Totodată nu au fost elucidate pe deplin toate circumstanțele importante pentru soluţionarea justă a fondului cauzei. Autoritatea recurentă a menţionat că în conformitate cu prevederile art. 15, alin.(2), pct.3), lit. a) şi c) al Legii nr.136 din 17 iunie 2016 privind statutul municipiului Chişinău, Primarul General este în drept să elibereze autorizaţii, la fel şi alte acte permisive prevăzute de lege, totodată îi permite Primarului General să suspende şi chiar să revoce aceste autorizații din motive justificate.

Astfel, Primarul General dispune de competenţa de a elibera/revoca autorizaţii din motive justificate. La 20 octombrie 2020 avocatul Roman Stici în interesele SRL „Vest-Exim” a depus referinţă la recursul înaintat de către Primăria mun. Chişinău, prin care a solicitat respingerea recursului, menționând că recursul este depus tardiv şi neîntemeiat. Efectuând controlul judiciar al hotărârilor contestate prin prisma argumentelor expuse în recurs, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție reține că prin Legea nr.116 din data de 19 iulie 2018 a fost adoptat Codul administrativ al Republicii Moldova.

În conformitate cu art. 257 alin. (1) din Codul administrativ, prezentul cod a intrat în vigoare la 01 aprilie 2019. Conform art. 258, alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la intrarea în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs şi de contestare cu recurs a încheierilor judecătorești.

Astfel, din sensul normei de drept enunțate urmează că legiuitorul a optat pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale. Decizia instanței de apel a fost pronunțată după intrarea în vigoare a Codului administrativ. Prin urmare, legalitatea procedurilor, care au urmat după punerea în aplicare a Codului administrativ, se vor verifica prin prisma Codului administrativ. În conformitate cu art. 245 din Codul administrativ recursul se depune la instanţa de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanţei de apel, dacă legea nu stabileşte un termen mai mic. Instanţa de apel transmite neîntârziat Curţii Supreme de Justiţie recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curţii Supreme de Justiţie în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanţei de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanţa de apel. Decizia instanţei de apel a fost pronunţată la 15 iulie 2020. 5 La 20 octombrie 2020 avocatul Roman Stici în interesele SRL „Vest-Exim” a invocat omiterea de către Primăria mun. Chişinău a termenului de contestare a deciziei instanţei de apel. Aici, instanţa de recurs menţionează că decizia contestată a fost notificată Primăriei mun. Chişinău, prin intermediul poştei electronice la data de 21 august 2020, ora 20:44, fiind recepționată de autoritatea recurentă la 22 august 2020, ora 08:23.

(f.d. 185) La caz, Primăria mun. Chişinău a depus recurs la 04 septembrie 2020, în interiorul termenului de contestare. (f.d.186-187) Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive. Prin prisma art.246, alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiţie examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs.

Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din art.246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f).Din analiza acestor prevederi rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menţionate ci urmează să însuşească în condiţiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente şi serioase.

Completul specializat în examinarea acţiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie reţine cu valoare de principiu jurisprudenţial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate şi în acelaşi timp oferă un drept exclusiv al instanţei de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă şi care pe cale de consecinţă nu pot însuşi un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanţa de recurs reţine că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar şi cerinţa de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile şi esenţiale încălcări de drept procedural şi material capabile să răstoarne deciziile instanţei de apel contestate, într-o eventuală examinare în fond şi invocare ex officio a erorilor de drept. Instanţa de recurs menționează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conţină o motivare convingătoare şi întemeiată în condiţiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă şi din particularităţile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ şi anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245, alin.(2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanţele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului şi filtrului de admisibilitate. De asemenea, Completul specializat în examinarea acţiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită şi în contextul rolului şi funcţiei legale a instanţei judecătoreşti supreme care constă, în 6 special în asigurarea şi interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să ţină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate şi a avea succes, de aceste însuşiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condiţiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăşi natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privinţă de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condiţiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franţei, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în faţa instanţelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ţinut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept naţional şi de rolul instanţelor ierarhic superioare în acest sistem.

(Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac şi procedurile care implică doar chestiuni de drept, şi nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerinţele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A). Completul specializat în examinarea acţiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie conchide că cererea de recurs depusă de către Primăria mun. Chişinău, este inadmisibilă. Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial şi de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție dispune: Recursul depus de către Primăria municipiului Chişinău se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă. Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas judecătorii Nina Vascan Victor Burduh 7