3ra-402/21 — cu privire la contestarea actului administrativ

3ra-402/21 — cu privire la contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr.3ra-402/21

Instanța de fond: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani – O. Țurcan

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău – A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc

ÎNCHEIERE

07 aprilie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului declarat de către Societatea cu

Răspundere Limitată „P.A. Gherasimenco”, reprezentată de avocatul Natalia

Covaliov,

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către

Societatea cu Răspundere Limitată „P.A. Gherasimenco” împotriva Primarului

General al municipiului Chișinău cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din data de 09 decembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău,

prin care s-a respins apelul declarat de către Societatea cu Răspundere Limitată

„P.A. Gherasimenco” împotriva hotărârii din 05 decembrie 2019 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani,

constată:

La 26 decembrie 2017 Societatea cu Răspundere Limitată „P.A.

Gherasimenco” a depus cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului

administrativ, împotriva Primarului General al mun. Chișinău, prin care a solicitat

anularea dispoziției nr.978-d din 10 octombrie 2017 cu privire la evacuarea

gheretelor și unităților de comerț ambulant din Grădina Publică Ștefan cel Mare și

Sfînt și din scuarul Catedralei, în partea evacuării unității de comerț a societății

reclamante din mun. Chișinău, str. Pușkin, activitate înregistrată cu nr.412 din 26

septembrie 2017, valabilă până la 26 septembrie 2018; din str. Mitropolit

Bănulescu-Bodoni, activitate înregistrată cu nr.28 din 03 februarie 2017, valabilă

până la 03 februarie 2018; din Grădina Publică Ștefan cel Mare și Sfînt, activități

înregistrate cu nr.347 din 11 iulie 2017 și nr. 411 din 26 septembrie 2017, valabile

până la 11 iulie 2018 și până la 26 septembrie 2018.

În motivarea acțiunii înaintate SRL „P.A. Gherasimenco” a indicat că în baza

actului administrativ emis cu respectarea strictă a prevederilor legale, a

competenței și procedurii stabilite, societatea desfășoară comerț cu amănuntul prin

intermediul unităților sale de comerț amplasate în mun. Chișinău, iar prin

dispoziția autorității pârâte nr. 978-d din 10.10.2017 s-a dispus demontarea și

evacuarea tuturor gheretelor (unităților de comerț staționare provizorii) și unităților

1

de comerț ambulant din Grădina Publică Ștefan cel Mare și Sfînt, din scuarul

Catedralei și din perimetrul acestora, informarea tuturor posesorilor gheretelor și

unităților de comerț ambulant despre necesitatea evacuării din cont propriu în

termen de 7 zile, iar în caz contrar cu evacuarea forțată de către serviciile preturii

de sector.

În opinia reprezentantului societății reclamante dispoziția contestată este

ilegală, emisă contrar prevederilor legii, cu încălcarea competenței și procedurii

stabilite, menționând că temei legal de emitere a acesteia ar fi servit scrisoarea

Direcției relații cu publicul nr. 02-112/7059 din 01 octombrie 2017. SRL „P.A.

Gherasimenco” a menționat că scrisoarea, care a stat la baza emiterii dispoziției

contestate, nu i-a fost adusă la cunoștință, fiindu-i comunicat despre faptul că

aceasta cu certitudine nu există. Mai mult, prin prisma art. 2 din Legea

contenciosului administrativ actul administrativ emis de către Primarul General

întru organizarea executării sau a executării în concret a normei legii, prin care este

reglementată activitatea agentului economic, inclusiv activitatea de comerț prin

intermediul unității de comerț staționar provizoriu în general și în anumit loc, nu

poate fi bazat pe o atare scrisoare.

SRL „P.A. Gherasimenco” a mai indicat că dispoziția contestată nu face

referire la careva norme din art.15, alin.(1) din Legea privind statutul mun.

Chișinău, fapt ce constituie temei pentru declararea ilegală a acestei dispoziții. Mai

mult, aceste norme nu deleagă împuterniciri Primarului General al mun. Chișinău

de a emite decizii de organizare, executare sau executare în concret a normei legii

ce reglementează activitatea economică a agentului economic, activitatea de

comerț prin intermediul unității de comerț staționar provizoriu într-un anumit loc.

Cu referire la prevederile legale pe care s-a întemeiat dispoziția contestată,

societatea reclamantă a invocat că art.17, alin.(4) din Legea privind statutul mun.

Chișinău stabilește că viceprimarul exercită atribuțiile stabilite de către primarul

general și poartă răspundere în conformitate cu legislația în vigoare, viceprimarului

i se pot aplica sancțiuni disciplinare prin dispoziția primarului general, motiv

pentru care consideră că această normă nu reglementează emiterea de către

Primarul General a deciziei întru organizarea executării sau a exercitării în concret

a normei legii, prin care să fie încetată activitatea agentului economic de comerț în

anumit loc prin intermediul unității sale de comerț staționar provizoriu.

Societatea reclamantă a mai indicat că pornind de la domeniile de activitate

ale autorităților administrației publice locale de nivelul întâi, stabilite de art.4,

alin.(1) din Legea privind descentralizarea administrativă, Primarul exercită în

teritoriul administrat următoarele atribuții de bază: eliberează autorizațiile

prevăzute de lege; asigură securitatea traficului rutier și pietonal prin organizarea

circulației transportului, prin întreținerea drumurilor, podurilor și instalarea

semnelor rutiere în raza teritoriului administrat, deci prevederile art. 29, alin.(1),

lit. k) și l) din Legea privind administrația publică locală, la care se face referire în

dispoziția contestată, nu reglementează emiterea deciziei de încetare a activității

agentului economic de comerț într-un anumit loc și să-și demonteze/evacueze

unitățile sale de comerț staționar amplasate pentru termen concret stabilit prin alt

act administrativ.

2

De asemenea, a mai invocat că deține autorizația pentru comerț cu amănuntul,

care este valabilă, iar locul concret al amplasării unității de comerț a fost aprobat

de către o altă autoritate și modul stabilit și, astfel, în opinia reprezentantului

societății reclamante atribuția Primarului General, prevăzută de art.29, alin.(1) lit.

k) și l) din Legea privind administrația publică locală, de a elibera autorizațiile

prevăzute de lege, nu poate fi raportată situației din speță, deoarece nu înglobează

o atribuție distinctă de a emite un act administrativ de demontare și evacuare a

unității de comerț din locul și teritoriul aprobat anterior de o altă persoană publică.

Mai mult, Primarul în bata art.32, alin.(1) din Legea privind administrația

publică locală, emite dispoziții cu caracter normativ sau individual, deci această

normă are un caracter general și nu poate fi aplicată distinct, dar numai în

coroborare cu o normă specială, care să reglementeze expres atribuția Primarului

General de a emite o decizie de stopare a activității agentului economic, de

demontare și de evacuare a unității de comerț.

În consecință, SRL „P.A. Gherasimenco” a pledat asupra faptului că

dispoziția contestată a fost emisă contrar competenței atribuite prin lege, nu a fost

emisă întru organizarea executării sau executarea în concret a legii, deoarece actul

administrativ contestat nu face referire la o normă care să dicteze necesitatea

impusă de lege pentru emiterea unei astfel de dispoziții, aceasta fiind contrară

prevederilor legale, întrucât nu indică, care agent economic urmează să-și înceteze

activitatea de comerț până la expirarea termenului de valabilitate a autorizației sale

de activitate, să-și demonteze și să-și evacueze unitatea de comerț din perimetrul

teritoriului indicat în dispoziție, acțiunile ulterioare ale deținătorului unității de

comerț, fapta revocării, abrogării actului administrativ și juridic, în temeiul căruia

această gheretă a fost amplasată, precum și lipsesc mențiuni referitoare la o dreaptă

și prealabilă reparare a prejudiciului cauzat prin atare impunere a încetării

activității, demontarea și evacuarea activității de comerț. Or, lipsa celor

menționate, actul administrativ contestat este incert, acesta nu i-a fost comunicat în

prealabil și nici nu i-au fost aduse la cunoștință motive întemeiate de încetare a

activității și evacuarea unităților comerciale.

Prin hotărârea din data de 05 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani s-a respins acțiunea înaintată de Societatea cu Răspundere Limitată „P.A.

Gherasimenco”. (f.d. 117,120-127)

Nefiind de acord cu hotărârea instanței de fond SRL „P.A. Gherasimenco” s-a

conformat prevederilor legale și la 12 decembrie 2019 a declarat apel nemotivat,

iar la 22 mai 2020 apel motivat.

Curtea de Apel Chișinău prin decizia din data de 09 decembrie 2020 a respins

apelul declarat de către SRL „P.A. Gherasimenco” împotriva hotărârii din 05

decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani. (f.d. 181,182-195)

Împotriva deciziei instanței de apel a depus recurs SRL „P.A. Gherasimenco”,

reprezentată de către avocatul Natalia Covaliov, prin care a solicitat admiterea

cererii de recurs, casarea deciziei instanței de apel și hotărârii instanței de fond cu

pronunțarea unei noi hotărâri privind admiterea acțiunii. ( f.d. 198-203,214-216)

În motivarea recursului SRL „P.A. Gherasimenco”, reprezentată de către

avocatul Natalia Covaliov, a invocat dezacordul cu soluția adoptată de instanțele

de judecată, reiterând circumstanțele de fapt și de drept din cererea de chemare în

3

judecată, suplimentar a indicat că instanțele de judecată nu au constatat și elucidat

pe deplin circumstanțele importante pentru soluționarea litigiului.

Societatea recurentă a indicat că autoritatea pârâtă prin acțiunile sale a

încălcat prevederile legale, care nu doar sfidează ordinea de drept stabilită de

Constituție și de actele normative, dar complementar este încălcat și interesul

public, care trebuie ocrotit, deoarece acest interes public este interesul care vizează

ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și

îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare,

realizarea și respectarea principiilor de egalitate și de neadmitere a oricăror forme

de discriminare/favorizare a unor persoane juridice în detrimentul altora de către

autoritățile publice.

Mai mult, autoritatea pârâtă a limitat drepturile întreprinderii de a activa, de a

comercializa produse, respectiv și stabilirea de condiții discriminatorii în raport cu

SRL „P.A. Gherasimenco”, în schimb a acordat privilegii pentru activitatea

întreprinderilor concurente care au rămas să activeze în acea zonă fără sa fie o

procedură deschisă aplicată tuturor agenților economici, și contrar normelor legale

a permis acestora activarea în continuare.

În conformitate cu art. 245 din Codul administrativ recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat

Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea

recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la

notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de

recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Decizia instanței de apel a fost pronunțată la 09 decembrie 2020. Dispozitivul

deciziei a fost notificat prin intermediul poștei electronice avocatului Natalia

Covaliov, reprezentat al SRL „P.A. Gherasimenco”, la 11 decembrie 2020.

( f.d.196)

Avocatul Natalia Covaliov, în interesele SRL „P.A. Gherasimenco”, în

termen, la 16 decembrie 2020, a depus recurs motivat. ( f.d. 198-203,214-216)

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art.246, alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din

art.246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).Din analiza acestor prevederi rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

4

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs menționează că pentru a trece testul de admisibilitate,

cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în

condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de

formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma

„motivarea recursului” de la art. 245, alin.(2) din Codul administrativ. În

consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde

de caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile

cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni

de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se

vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de către SRL „P.A. Gherasimenco”,

reprezentată de avocatul Natalia Covaliov, este inadmisibilă.

5

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul, înaintat de către Societatea cu Răspundere Limitată „P.A.

Gherasimenco”, reprezentată de avocatul Natalia Covaliov, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

6