3ra-729/19 — contestarea actului administrativ și repararea prejudiciului moral

3ra-729/19 — contestarea actului administrativ și repararea prejudiciului moral (Curtea Supremă de Justiție, 2019)

Dosarul nr. 3ra-729/19

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Central (jud: T. Sîrcu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: M. Anton, I. Țurcan, V. Cotorobai)

DECIZIE

10 iulie 2019 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Oleg Sternioală

judecătorii Ion Druță

Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

Tamara Chișca-Doneva

examinând recursul depus de Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae

Seminahin și Valerii Vacari,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și Valerii Vacari împotriva

Agenției Rezerve Materiale cu privire la contestarea actului administrativ și

repararea prejudiciului moral,

împotriva deciziei din 21 martie 2019 a Curții de Apel Chișinău, prin care au

fost respinse apelurile declarate de Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae

Seminahin și Valerii Vacari, a fost admis apelul declarat de Agenția Rezerve

Materiale, a fost casată hotărârea din 7 septembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Central și a fost emisă o încheiere prin care cererea de chemare în judecată a

fost scoasă de pe rol,

c o n s t a t ă:

La 28 martie 2018 Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și

Valerii Vacari au depus cerere de chemare în judecată împotriva Agenției Rezerve

Materiale cu privire la contestarea actului administrativ și repararea prejudiciului

moral.

În motivarea acțiunii reclamanții au indicat că, prin ordinul nr. 37-p din 5 martie

2018 emis de Agenția Rezerve Materiale, au fost achitate angajaților plățile de

stimulare pentru lunile ianuarie, februarie 2018, cu excepția lor.

Au menționat că la 5 martie 2018 s-au adresat cu o sesizare către Comitetul

sindical al Agenției Rezerve Materiale și au solicitat intervenția acesteia întru

restabilirea drepturilor lezate.

Astfel, la 7 martie 2018 Comitetul sindical a prezentat un răspuns în care a

comunicat că potrivit pct.8 alin. (5) al Hotărârii Guvernului nr.331 din 25 mai 2012

1

privind salarizarea funcționarilor publici, alte plăți de stimulare nu se acordă

funcționarilor publici, care pe parcursul perioadei de gestiune au fost sancționați

disciplinar, iar în consecință, a fost recomandat conducerii Agenției Rezerve

Materiale să reexamineze ordinul nr. 37-p 5 martie 2018 cu privire la achitarea altor

plăți de stimulare.

Au relatat că reieșind din sumele prezentate spre achitare, reflectate în anexa 1

și 2, semnate de către șeful Direcției economico-financiare, calculele altor plăți de

stimulare au fost efectuate conform formulei -15% din salariu de funcție.

Reclamanții au mai precizat că ordinul nr. 37-p din 5 martie 2018 precum și

tabelele de calcul, au fost aduse la cunoștință la 5 martie 2018.

Cu referire la prejudiciul moral, au menționat că acesta, practic, este unul

prezumat, fiind influențat de caracterul social pronunțat al relațiilor de muncă,

rezultate din acțiunile angajatorului, care dictează existența unei stări de frustrare.

Reclamanții și-au întemeiat pretențiile pe prevederile art. 17 alin. (1) lit. c), art.

25 din Legea contenciosului administrativ nr. 793 din 10 februarie 2000, art. 71 alin.

(3) al Legii privind sistemul de salarizare a funcționarilor publici nr. 48 din 22 martie

2012, art. 14 lit. d) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului

public nr. 158 din 4 iulie 2008.

Au solicitat anularea ordinului nr. 37-p din 5 martie 2018 emis de Agenția

Rezerve Materiale, în partea ce ține de neachitarea plăților de stimulare; obligarea

pârâtului de a înlătura încălcările care au fost admise în urma neachitării plăților de

stimulare, cu achitarea plăților de stimulare după cum urmează: Dmitrii Guban -

1122 lei, Victoria Madan - 1254 lei, Nicolae Seminahin - 1760 lei; Valeriii Vacari -

1500 lei, precum și încasarea prejudiciului moral în mărime de 5000 lei pentru

fiecare.

Prin hotărârea din 7 septembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Central,

cererea de chemare în judecată a fost admisă parțial. A fost anulat ordinul nr. 37-p

din 5 martie 2018 cu privire la achitarea altor plăți de stimulare, în partea ce ține de

neachitarea plăților de stimulare colaboratorilor Agenției Rezerve Materiale pentru

lunile ianuarie 2018 și februarie 2018 și anume în privința reclamanților Dmitrii

Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și Valerii Vacari, ca fiind emis contrar

prevederilor legii. A fost obligată Agenția Rezerve Materiale să acorde lui Dmitrii

Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și Valerii Vacari plăți de stimulare

pentru ianuarie 2018 și februarie 2018, în mărimea calculată conform legislației în

vigoare. În rest, cerința cu privire la repararea prejudiciului moral, a fost respinsă ca

nefondată.

La 4 octombrie 2018 Agenția Rezerve Materiale a declarat apel împotriva

hotărârii din 7 septembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Central.

La 5 octombrie 2018 Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și

Valerii Vacari, au declarat apel împotriva hotărârii din 7 septembrie 2018 a

Judecătoriei Chișinău, sediul Central.

Prin decizia din 21 martie 2019 a Curții de Apel Chișinău, au fost respinse

apelurile declarate de Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și Valerii

Vacari, a fost admis apelul declarat de Agenția Rezerve Materiale, a fost casată

hotărârea din 7 septembrie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Central și a fost

2

emisă o încheiere prin care cererea de chemare în judecată a fost scoasă de pe rol, ca

fiind depusă fără respectarea procedurii extrajudiciare.

La 2 mai 2019, Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și Valerii

Vacari, au declarat recurs împotriva deciziei din 21 martie 2019 a Curții de Apel

Chișinău.

În susținerea recursului au invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o neîntemeiată și ilegală prin faptul că au fost încălcate și aplicate

eronat normele de drept material și nu au fost constatate și elucidate pe deplin

circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei, iar concluziile expuse în

decizie sunt în contradicție cu materialele dosarului.

Au relatat că instanța de apel nu a ținut cont de faptul că litigiile individuale de

muncă cu participarea funcționarilor publici și a peresoanelor cu statut special, nu

trebuie să fie condiționate de efectuarea procedurii prealabile.

Totuși, recurenții au declarat că, la caz, există cererea prealabilă adresată

Comitetului sindical al Agenției Rezerve Materiale prin care s-a solicitat

reexaminarea ordinului nr. 37 din 5 martie 2018, însă care a fost lăsată fără

soluționare.

La fel, au specificat că invocarea de către partea interesată a nerespectării

procedurii prealabile condiționate de scoaterea cererii de pe rol și respectiv,

examinarea acestui subiect, ține exclusiv de faza de pregătire a cauzei pentru

dezbateri judiciare, fiind improprii etapelor ulterioare ale procesului civil în

conformitate cu art. 185 alin. (4) Cod de procedură civilă.

Recurenții au solicitat admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel și

emiterea unei noi hotărâri prin care acțiunea să fie admisă în sensul formulat.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ,

reține că prin Legea nr.116 din data de 19 iulie 2018, a fost adoptat Codul

administrativ al Republicii Moldova.

În conformitate cu art. 257 alin. (1) al Codului administrativ, prezentul cod intră

în vigoare la 1 aprilie 2019, iar potrivit alin. (2), la data intrării în vigoare a

prezentului cod se abrogă Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10

februarie 2000.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) al Codului administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform

prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în

contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la

intrarea în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica

corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a

încheierilor judecătorești.

Astfel, din sensul normei de drept enunțate, urmează că legiuitorul a optat

pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale.

Instanța de recurs menționează că decizia instanței de apel a fost pronunțată

până la intrarea în vigoare a Codului administrativ. Respectiv, termenul de declarare

al recursului urmează fi calculat conform dispozițiilor instituite de Codul de

procedură civilă.

3

În conformitate cu art. 434 Cod de procedură civilă, recursul se declară în

termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale, dacă legea

nu prevede altfel. Termenul de 2 luni este termen de decădere și nu poate fi restabilit.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 21 martie 2019.

Astfel, recursul declarat la 2 mai 2019, este în termen.

În conformitate cu prevederile art. 247 Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată.

Studiind materialele dosarului, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră necesar de a casa integral

decizia instanței de apel și a restitui cauza instanței de apel, din considerentele ce

urmează.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. d) Cod administrativ, examinând

recursul, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: casează

integral decizia instanței de apel și restituie cauza instanței de apel dacă, în baza

limitelor stabilite de lege ale examinării recursului, nu poate adopta o soluție finală

în acest caz.

În conformitate cu prevederile art. 194 alin. (2) Cod administrativ, în procedura

de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează

din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului

material.

În corespundere cu art. 195 Cod administrativ, procedura acțiunii în

contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod.

Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu

excepția art.169–171.

Prin prisma art. 239 Cod de procedură civilă, hotărârea judecătorească trebuie

să fie legală și întemeiată. Instanța își întemeiază hotărârea numai pe circumstanțele

constatate nemijlocit de instanță și pe probele cercetate în ședință de judecată.

Analiza pe care judecătorul o face în legătură cu motivele de fapt și de drept,

care i-au format convingerea în sensul unei anumite soluții, trebuie să fie clară și

simplă, precisă, conchisă și fermă, să aibă putere de convingere.

Din materialele dosarului rezultă că, prin cererea de chemare în judecată depusă

la 28 martie 2018, Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și Valerii

Vacari au solicitat anularea ordinului nr. 37-p din 5 martie 2018 emis de Agenția

Rezerve Materiale, în partea ce ține de neachitarea plăților de stimulare; obligarea

Agenției Rezerve Materiale de a înlătura încălcările care au fost admise în urma

neachitării plăților de stimulare, cu achitarea plăților de stimulare după cum

urmează: Dmitrii Guban - 1122 lei, Victoria Madan - 1254 lei, Nicolae Seminahin -

1760 lei; Valeriii Vacari - 1500 lei, precum și încasarea prejudiciului moral în

mărime de 5000 lei pentru fiecare.

Fiind învestită cu judecarea cauzei, prima instanță a ajuns la concluzia de a

admite parțial cererea de chemare în judecată.

Judecând cauza în ordine de apel, Curtea de Apel Chișinău a casat hotărârea

primei instanțe și a emis o nouă hotărâre sub formă de încheiere prin care a scos de

pe rol cererea de chemare în judecată, ca fiind depusă fără respectarea procedurii de

soluționare a litigiului pe cale extrajudiciară.

4

Instanța de apel a reținut că prezenta cauză este guvernată atât de Codul muncii,

cât și de Legea contenciosului administrativ, ceea ce impune reclamanților pentru

categoria dată de litigii de a parcurge procedura prealabilă până la inițierea acțiunii

în judecată.

În acest sens, instanța de apel a menționat că, în speță, această condiție nu a fost

respectată, iar argumentul apelanților cu referire la faptul că s-au adresat la 5 martie

2018 cu o sesizare Comitetul sindical al Agenției Rezerve Materiale, nu înlătură

caracterul obligatoriu de respectare a căii extrajudiciare de soluționare a litigiului,

cu atât mai mult că urmează a fi prezentată dovada expedierii sau primirii cererii

prealabile de către organul administrativ.

În opinia instanței de recurs, soluția instanței de apel este pripită, fiind rezultată

din neexaminarea tuturor circumstanțelor cauzei și în consecință, aplicarea eronată

a legii, motiv din care decizia contestată nu poate fi menținută.

În susținerea poziției enunțate, instanța de recurs reiterează prevederile art. 1

alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000

(în vigoare până la 1 aprilie 2019), conform căruia orice persoană care se consideră

vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-

un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate

adresa instanței de contencios administrativ competente pentru a obține anularea

actului, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În temeiul art. 14 alin. (1) al legii menționate, persoana care se consideră

vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ va

solicita, printr-o cerere prealabilă, autorității publice emitente, în termen de 30 de

zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, în cazul

în care legea nu dispune altfel.

Conform art. 16 alin. (1) din aceeași lege, persoana care se consideră vătămată

într-un drept al său, recunoscut de lege, printr-un act administrativ și nu este

mulțumită de răspunsul primit la cererea prealabilă sau nu a primit nici un răspuns

în termenul prevăzut de lege, este în drept să sesizeze instanța de contencios

administrativ competentă pentru anularea, în tot sau în parte, a actului respectiv și

repararea pagubei cauzate.

În corespundere cu art. 17 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.

793-XIV din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019), cererea prin care

se solicită anularea unui act administrativ sau recunoașterea dreptului pretins poate

fi înaintată în termen de 30 de zile, în cazul în care legea nu dispune altfel. Acest

termen curge de la data primirii răspunsului la cererea prealabilă sau data expirării

termenului prevăzut de lege pentru soluționarea acesteia; data comunicării refuzului

de soluționare a unei cereri prin care se solicită recunoașterea dreptului pretins sau

data expirării termenului prevăzut de lege pentru soluționarea unei astfel de cereri;

data comunicării actului administrativ, în cazul în care legea nu prevede procedura

prealabilă.

În interpretarea corectă a prevederilor legale citate este de înțeles că persoana

ce consideră că i-a fost vătămat un drept al său printr-un act administrativ, poate

solicita printr-o cerere prealabilă autorității emitente, revocarea în tot sau în parte, a

acestuia, iar în cazul în care nu este de acord cu răspunsul primit la cererea prealabilă

este în drept să sesizeze instanța de contencios administrativ competentă în termen

5

de 30 de zile de la data primirii răspunsului la cererea prealabilă, de la data

comunicării refuzului de soluționare a cererii prealabile sau de la data comunicării

actului administrativ.

Totodată, instanța de recurs notează că litigiile individuale de muncă cu

participarea funcționarilor publici și a persoanelor cu statut special nu trebuie să fie

condiționate de efectuarea procedurii prealabile. Excepție vor constitui acțiunile

funcționarilor privind repararea prejudiciului material și moral cauzat salariatului,

însă în aces caz, dacă cererea de chemare în judecată a salariatului va cuprinde mai

multe cerințe dintre care va face parte și repararea prejudiciului, atunci procedura

prealabilă de soluționare se exclude.

O altă particularitate care deosebește modul de soluționare a divergențelor

dintre funcționarii publici și angajatorii acestora este termenul de adresare în instanța

de judecată.

Pentru funcționarii publici și persoanele cu statut special termenul de adresare

în instanța de judecată este de 30 de zile de la data comunicării actului administrativ,

în cazul în care legea nu dispune altfel (art. 17 din Legea contenciosului

administrativ).

Instanța de recurs reține că raporturile juridice dintre funcționarii publici și

autoritățile publice cad atât sub incidența Legii cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public nr. 158 din 4 iulie 2008, cât și a Legii contenciosului

administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019).

După cum rezultă din materialele cauzei, recurenții Dmitrii Guban, Victoria

Madan, Nicolae Seminahin și Valerii Vacari, sunt angajați ai Agenției Rezerve

Materiale, activând în diferite funcții publice.

Prin ordinul nr. 37-p din 5 martie 2018 al Agenției Rezerve Materiale, în scopul

stimulării salariaților, s-au achitat plăți de stimulare pentru luna ianuarie 2018 în

sumă de 6230 de lei și luna februarie 2018, în sumă totală de 7420 lei, lista nominală

și calculul plăților de stimulare aferent fiecărui funcționar public, fiind anexată la

prezentul ordin.

Astfel, conform tabelelor de calcul, angajaților le-au fost achitate plățile de

stimulare, cu excepția lui Dmitrii Guban, Victoria Madan, Nicolae Seminahin și

Valerii Vacari.

Tot din actele cauzei, rezultă că ordinul nr. 37-p din 5 martie 2018 al Agenției

Rezerve Materiale, a fost adus la cunoștința lui Dmitrii Guban, Victoria Madan,

Nicolae Seminahin și Valerii Vacari, în data de 5 martie 2018 (f.d.7-9).

În acest context și reieșind din cele relatate, Colegiul menționează că

reclamanții aveau dreptul de a contesta actul administrativ în termen de 30 de zile,

din momentul aducerii la cunoștință a acestuia, adică din data de 5 martie 2018 și

până la 5 aprilie 2018.

Or, fiind o lege specială, Legea cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public nr. 158 din 4 iulie 2008, nu stabilește expres respectarea

procedurii prealabile în cazul divergențelor dintre funcționarii publici și angajații

acestora și respectiv, această etapă nu este necesară potrivit Legii contenciosului

administrativ nr. 793-XIV din 10 februarie 2000 (în vigoare până la 1 aprilie 2019),

care la art. 17 alin. (1) prevede că cererea prin care se solicită anularea unui act

administrativ sau recunoașterea dreptului pretins poate fi înaintată în termen de 30

6

de zile, în cazul în care legea nu dispune altfel. Respectiv, legea specială nu dispune

altfel, iar termenul de contestare potrivit normei generale este de 30 de zile de la data

comunicării actului administrativ.

Prin urmare, instanța de recurs constată că reclamanții au depus acțiunea la 28

martie 2018, în interiorul termenului de contestare a actului administrativ, fiind

exceptați prin lege de la obligația de a respecta procedura prealabilă.

În asemenea circumstanțe, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție decelează că instanța de apel greșit

a concluzionat că la caz, este necesară respectarea procedurii de soluționare

prealabile a litigiului pe cale extrajudiciară, fără a ține cont de faptul că litigiile

individuale de muncă cu participarea funcționarilor publici și a persoanelor cu statut

special nu trebuie să fie condiționate de efectuarea procedurii prealabile.

Față de cele expuse, este irelevantă ipoteza instanței de apel privind

necontestarea de către reclamanți a actului administrativ cu cerere prealabilă și drept

consecință, scoaterea de pe rol a cererii de chemare în judecată, este neîntemeiată,

fiind inaplicabile dispozițiile art. 267 lit. a) Cod de procedură civilă.

În această ordine de idei, Colegiul consideră că instanța de apel, în mod

superficial a trecut asupra circumstanțelor cauzei, aplicând pripit speței prevederile

art. 14-17 din Legea contenciosului administrativ, deși acțiunea în litigiu, nu este

supusă respectării procedurii prealabile.

Reieșind din circumstanțele relatate, se constată că instanța de apel nu a realizat

sarcina obligatorie pentru justa soluționare a cauzei, iar în consecință examinarea

cauzei în ordine de apel a avut loc în mod incomplet și fără o apreciere și elucidare

corespunzătoare a tuturor circumstanțelor.

În situația în care instanța de apel s-a expus doar referitor la respectarea

procedurii de soluționare a litigiului pe cale extrajudiciară și nu a examinat

legalitatea și temeinicia hotărârii atacate în ceea ce privește constatarea

circumstanțelor de fapt și aplicarea legii în primă instanță, instanța de recurs

conchide asupra imposibilității de a se pronunța asupra fondului, motiv ce impune

casarea deciziei instanței de apel cu remiterea cauzei la rejudecare.

De altfel, în baza limitelor stabilite de lege ale examinării recursului, instanța

de recurs nu poate adopta o soluție finală, întrucât lichidarea lacunelor depistate în

cadrul procedurii de examinare în recurs nu este posibilă, de aceea cauza urmează a

fi reexaminată.

La rejudecarea cauzei instanța de apel urmează să țină cont de cele menționate

și rejudecând cauza, să emită o hotărâre întemeiată și legală.

Totodată, instanța de recurs menționează că din interpretarea art. 6 CEDO,

pronunțarea de către instanțele judecătorești a unor hotărâri motivate constituie una

dintre garanțiile dreptului fundamental la un proces echitabil și acesta presupune

obligațiunea instanței judecătorești de a se expune în hotărârile contestate asupra

tuturor cerințelor acțiunii, precum și argumentelor invocate de către părți întru,

respectiv, admiterea sau respingerea acestora (cauza García Ruiz c. Spaniei din

21.01.1999).

Din considerentele arătate, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră că decizia instanței de

apel urmează a fi casată cu restituirea cauzei spre rejudecare instanței de apel.

7

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. d), art. 248 alin. (2) Cod administrativ,

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție

d e c i d e:

Se casează integral decizia din 21 martie 2019 a Curții de Apel Chișinău, cu

restituirea cauzei la Curtea de Apel Chișinău.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Oleg Sternioală

Judecătorii Ion Druță

Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

Tamara Chișca-Doneva

8