3ra-653/17 — anularea autorizațiilor

3ra-653/17 — anularea autorizațiilor (Curtea Supremă de Justiție, 2017)

Prima instanță, Jud. Rîșcani mun. Chișinău: O. Melniciuc dosarul nr. 3ra-653/17

Instanța de apel, Curtea de Apel Chișinău:

N. Budăi, V. Efros, I. Muruianu

D E C I Z I E

13 septembrie 2017 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componență:

Președintele ședinței, judecătorul: Iulia Sîrcu

Judecătorii: Ion Druță, Maria Ghervas

Dumitru Mardari, Luiza Gafton

examinând, fără înștiințarea participanților la proces, recursul declarat de

Inspecția Financiară,

în cauza civilă la cererea de chemare în judecată a Întreprinderii de Stat

„Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul procedurii de

restructurare, împotriva Inspecției Financiare, intervenient accesoriu președintele

comitetului creditorilor Întreprinderii de Stat „Stațiunea Tehnologico-

Experimentală Codrul” - Oleg Alexa, cu privire la anularea autorizațiilor,

împotriva deciziei Curții de Apel Chișinău din 16 februarie 2017, prin care au

fost respinse apelurile declarate de Întreprinderea de Stat „Stațiunea Tehnologico-

Experimentală Codrul”, în planul procedurii de restructurare, și Inspecția

Financiară, cu menținerea hotărârii Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău din 16

iunie 2016,

c o n s t a t ă

La 15 iunie 2015, ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în

planul procedurii de restructurare, s-a adresat cu cerere de chemare în judecată

împotriva Inspecției Financiare, intervenient accesoriu președintele comitetului

creditorilor Întreprinderii de Stat „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul” -

Oleg Alexa, cu privire la anularea autorizațiilor.

În motivarea acțiunii, reclamanta a invocat că la 07 mai 2015 Inspecția

Financiară a emis autorizațiile nr. 627 și 628, prin care a fost autorizată efectuarea

inspectării financiare complexe la ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală

Codrul”, în planul procedurii de restructurare, în temeiul demersului Guvernului

nr. 1460-255 din 07 aprilie 2015 și al Ministerului Agriculturii și Industriei

Alimentare nr. 11-01/11 din 27 martie 2015, perioada supusă controlului financiar

fiind anii 2012-2015. Ulterior, la 20 mai 2015 Inspecția Financiară a emis

1

autorizațiile nr. 698 și 699, prin care a fost prelungit termenul de inspectare

financiară la întreprindere pentru perioada 21 mai 2015 – 10 iunie 2015. De

asemenea, la 12 iunie 2015 au fost emise autorizațiile nr. 896 și 897 de prelungire a

termenului de inspectare financiară complexă pentru perioada 12 iunie 2015 – 18

iunie 2015.

Consideră ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul

procedurii de restructurare, că autorizațiile nr. 896 și 897 din 12 iunie 2015 sunt

ilegale și pasibil de a fi anulate, deoarece întreprinderea nu se regăsește în cercul

persoanelor juridice care pot fi supuse inspectării financiare. Prin hotărârea Curții

de Apel Chișinău nr. 2c-156/13 din 02 octombrie 2013 s-a intentat procesul de

insolvabilitate față de ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, fiind

aplicate măsuri de asigurare prin suspendarea organelor de conducere ale

întreprinderii și desemnarea administratorului insolvabilității. Astfel, toată

activitatea managerială a întreprinderii insolvabile, indiferent de forma juridică de

organizare, este sub supravegherea instanței de judecată, iar o altă entitate juridică

nu poate verifica hotărârile comitetului creditorilor, ale adunării creditorilor,

precum și actele încheiate de administratorul insolvabilității în cadrul procedurii de

insolvabilitate. Mai mult ca atât, prin hotărârea Curții de Apel Chișinău din 26

iunie 2014, a fost confirmat planul procedurii de restructurare a întreprinderii, fiind

menținută măsura de asigurare prin suspendarea organelor de conducere.

Menționează reclamanta că prin încheierea Curții de Apel Chișinău din 06

octombrie 2014, instanța de insolvabilitate în vederea explicării hotărârii din 26

iunie 2014, a indicat că Ministerul Agriculturii și Industriei Alimentare, în calitate

de fondator al debitorului, nu are dreptul de a da ordine privind activitatea

ultimului. Este evident faptul că, în calitate de fondator al ÎS „Stațiunea

Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul procedurii de restructurare,

Ministerul Agriculturii și Industriei Alimentare nu are dreptul nici să dea ordine

Inspecției Financiare să verifice activitatea întreprinderii din momentul intentării

procedurii de insolvabilitate. Prin urmare, autorizarea inspectării financiare a unei

întreprinderi insolvabile constituie o imixtiune în procesul de insolvabilitate, fiind

inadmisibilă aprecierea de către organul de control a oportunității încheierii

anumitor acte juridice în această perioadă de către debitorul insolvabil în vederea

executării hotărârilor comitetului creditorilor și ale instanței de insolvabilitate. În

consecință, reieșind din prevederile art. art. 6 alin. (5) și 67 alin. (1) din Legea

insolvabilității nr. 149 din 29 iunie 2012, întreprinderea insolvabilă nu se regăsește

în cercul persoanelor juridice care pot fi subiecte ale inspectării financiare și

respectiv, controlul prelungit de Inspecția Financiară a fost demarat ilegal, pripit și

cu depășirea prerogativelor legale. Mai mult ca atât, Inspectoratul Fiscal de Stat

mun. Chișinău este inclus în lista creditorilor întreprinderii și fiind autoritate cu

funcții de control, are și a avut posibilitatea de a obține toate informațiile de care

are nevoie Inspecția Financiară.

Afirmă ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul

procedurii de restructurare, că termenul inspectării a fost prelungit prin autorizațiile

nr. 896 și 897 contrar Hotărârii Guvernului nr. 1026 din 02 noiembrie 2015 privind

2

organizarea activității de inspectare financiară, care nu prevede posibilitatea

prelungirii inspectării financiare. Unicul act normativ care reglementează

procedura de prelungire a controlului este Legea privind controlul de stat asupra

activității de întreprinzător nr. 131 din 08 iunie 2012, în art. 22 alin. (1), în vigoare

la data emiterii autorizațiilor, fiind prevăzută durata maximă a controlului - 10 zile

calendaristice. Iar alin. (2) al articolului dat stipulează că în cazul controalelor

inopinate, termenul de 10 zile poate fi prelungit cu încă 10 zile calendaristice de

conducătorul organului de control în baza unei decizii motivate, care poate fi

contestată de către persoana supusă controlului. Însă, în speță Inspecția Financiară

a dispus efectuarea controlului în decursul a 42 zile calendaristice, ceea ce denotă

că termenul de 20 zile calendaristice prevăzute de lege a fost depășit ilegal și

neîntemeiat.

Solicită reclamanta anularea autorizațiilor nr. 896 și nr. 897 emise de

Inspecția Financiară la 12 iunie 2015, ca fiind ilegale.

Prin hotărârea Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău din 16 iunie 2016, acțiunea

a fost respinsă ca neîntemeiată.

Prin decizia Curții de Apel Chișinău din 16 februarie 2017, au fost respinse

apelurile declarate de ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul

procedurii de restructurare, și Inspecția Financiară, cu menținerea hotărârii

Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău din 16 iunie 2016.

La 25 aprilie 2017, Inspecția Financiară a declarat recurs împotriva deciziei

instanței de apel, solicitând admiterea recursului, casarea deciziei Curții de Apel

Chișinău din 16 februarie 2017 și hotărârii Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău din

16 iunie 2016, cu pronunțarea unei noi hotărâri de încetare a procesului pe motiv

că cauza nu urmează a fi judecată în procedură civilă.

În susținerea recursului, recurenta a invocat că pe parcursul examinării cauzei

a pledat pentru încetarea procesului în temeiul art. 265 lit. a) CPC - pricina nu

urmează a fi judecată în procedură civilă, însă instanțele ierarhic inferioare au

respins acțiunea ca fiind nefondată, aplicând legea care nu trebuia să fie aplicată.

Indică Inspecția Financiară că atât instanța de fond, cât și cea de apel, au

apreciat just că prevederile Legii privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător nu se extinde asupra controalelor efectuate de organele de control

asupra modului de formare, administrare și utilizare a resurselor financiare publice

și administrare a patrimoniului public, competență ce-i revine în exclusivitate

Inspecției Financiare. Astfel, actele emise de Inspecția Financiară nu pot fi

examinate potrivit procedurii stabilite în Legea nominalizată, dar cad sub incidența

Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10 februarie 2000. Prin urmare,

autorizațiile nr. 896 și nr. 897 din 12 iunie 2015 nu se încadrează în noțiunea de act

administrativ și nu pot face obiectul acțiunii de contencios administrativ, din care

motiv procesul urmează a fi încetat în temeiul art. 265 lit. a) CPC.

Consideră recurenta că prin respingerea acțiunii ca neîntemeiată se creează

un precedent judiciar eronat, care poate genera utilizarea neeficientă și frauduloasă

a mijloacelor financiare și patrimoniului statului.

3

În conformitate cu art. 434 alin. (1) CPC, recursul se declară în termen de 2

luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale.

Materialele dosarului atestă faptul că decizia Curții de Apel Chișinău din 16

februarie 2017 redactată integral, a fost expediată în adresa Inspecției Financiare la

14 martie 2017, potrivit scrisorii de însoțire nr. 2102 (f.d. 253, volumul I), însă

lipsesc date cu privire la recepționarea acesteia.

În circumstanțele relevate, recursul declarat de Inspecția Financiară la 25

aprilie 2017, se consideră a fi depus în termenul prevăzut de lege.

La 16 mai 2017, în adresa intimaților ÎS „Stațiunea Tehnologico-

Experimentală Codrul”, în planul procedurii de restructurare, și președintele

comitetului creditorilor Oleg Alexa, a fost expediată copia recursului declarat de

Inspecția Financiară, cu înștiințarea despre necesitatea depunerii referinței la

recurs.

Intimații nu și-au valorificat dreptul respectiv și nu au depus referință.

Prin încheierea Curții Supreme de Justiție din 16 august 2017, recursul

declarat de Inspecția Financiară a fost considerat admisibil.

În conformitate cu art. 444 CPC, prezentul recurs se examinează fără

înștiințarea participanților la proces.

Studiind materialele dosarului în raport cu argumentele invocate în recurs,

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție consideră că recursul urmează a fi admis cu casarea deciziei instanței de

apel și hotărârii primei instanțe și pronunțarea unei noi hotărâri de respingere a

acțiunii din alte motive decât cele invocate de către instanțele ierarhic inferioare,

din următoarele considerente.

În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. b) CPC, instanța de recurs, după ce

judecă recursul, este în drept să admită recursul și să caseze integral sau parțial

decizia instanței de apel și hotărîrea primei instanțe, pronunțînd o nouă hotărîre.

Conform art. 30 alin. (1) din Legea privind controlul de stat asupra activității

de întreprinzător nr. 131 din 08 iunie 2012, persoana supusă controlului este în

drept să depună cerere prealabilă de contestare la organul de control sau la organul

ierarhic superior ori să conteste în instanța de judecată delegația de control, decizia

de prelungire a duratei controlului și procesul-verbal de control, în tot sau în parte.

Contestarea actului direct în instanța de judecată exclude dreptul de contestare

prealabilă la organul de control sau organul ierarhic superior.

Iar potrivit art. 1 alin. (4) lit. b) din aceiași Lege, dispozițiile prezentei legi

nu se extind asupra controalelor efectuate de organele de control în procesul

auditului public extern și intern asupra modului de formare, administrare și

utilizare a resurselor financiare publice și asupra administrării patrimoniului

public, care sînt reglementate de legi speciale.

Art. 78 alin. (1) și (2) din Legea finanțelor publice și responsabilității

bugetar-fiscale nr. 181 din 25 iulie 2014, inspectarea financiară se efectuează de

către Inspecția financiară din subordinea Ministerului Finanțelor în baza

regulamentului aprobat de către Guvern. În cadrul inspectărilor financiare este

verificată activitatea economico-financiară, inclusiv prin investigări operative și

4

analize documentare efectuate în baza informațiilor privind eventuale încălcări ale

legislației sau fraude în gestionarea și utilizarea resurselor bugetare, în

administrarea patrimoniului public, raportarea datoriei sectorului public, disciplina

prețurilor și tarifelor reglementate de stat, în calcularea profitului net al

întreprinderilor de stat/municipale și al societăților comerciale cu cota de

participare a statului, precum și a dividendelor și a defalcărilor la buget a unei părți

a profitului net al acestora.

Din suportul probator prezent la materialele cauzei rezultă că la 12 iunie

2015, Inspecția Financiară a emis autorizațiile nr. 896 și nr. 897, prin care au fost

autorizați inspectorii Direcției inspectare financiară a întreprinderilor de stat a

Inspecției financiare din subordinea Ministerului Finanțelor, Istrati Nicolae și

Staver Vasile, să efectueze inspectarea financiară complexă în temeiul demersului

Guvernului nr. 1460-255 din 04 aprilie 2015 și al Ministerului Agriculturii și

Industriei Alimentare nr. 11-01/11 din 27 martie 2015, la ÎS „Stațiunea

Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul procedurii de restructurare,

perioada supusă inspectării fiind anii 2012-2015 (f.d. 14-15, volumul I).

ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul procedurii de

restructurare, la 15 iunie 2015 a contestat în instanța de judecată autorizațiile

susmenționate emise de către Inspecția Financiară.

Analizând conținutul actelor contestate în contextul normelor de drept

citate, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții

Supreme de Justiție constată că autorizațiile nr. 896 și nr. 897 emise la 12 iunie

2015 de către Inspecția Financiară, nu cad sub incidența Legii privind controlul de

stat asupra activității de întreprinzător nr. 131 din 08 iunie 2012 și nici nu pot face

obiectul acțiunii în contenciosul administrativ, din următoarele considerente.

Actul administrativ poate fi definit ca fiind un act unilateral, cu caracter

normativ sau individual, adoptat sau emis de către o autoritate publică sau de o

persoană privată împuternicită prin lege sau printr-un act administrativ, în mod

unilateral, în baza și în vederea exercitării legii, pentru nașterea, modificarea sau

stingerea unor raporturi juridice de drept administrativ.

Astfel, ținând cont de prevederile art. 2 și art. 3 din Legea contenciosului

administrativ, obiect al acțiunii în contenciosul administrativ îl constituie: - actul

administrativ cu caracter normativ sau individual; - contractul administrativ; -

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de

lege - refuzul autorității publice de a primi cererea persoanei sau faptul de a nu

răspunde petiționarului în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii, dacă

legea nu prevede altfel.

La caz însă, se constată că autorizațiile emise de Inspecția Financiară nu se

încadrează în noțiunea de act administrativ, acestea fiind niște acte pregătitoare

care nu produc efecte juridice prin ele însele și nu duc la nașterea, modificarea sau

stingerea unor raporturi juridice de drept administrativ, prin actele date fiind doar

autorizați inspectorii pentru efectuarea controlului financiar și care vor sta la baza

emiterii ulterioare a actului de control.

5

Deci, actele pregătitoare sau operațiunile administrative și tehnico-materiale

care stau la baza emiterii ulterioare a unui act administrativ, nu pot constitui de

sine stătător obiect al acțiunii în contenciosul administrativ, deoarece nu produc

efecte juridice prin ele insele.

În acest sens, nu poate fi reținut argumentul intimatei-reclamante ÎS

„Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul procedurii de

restructurare, susținut de către prima instanță și instanța de apel, precum că

prevederile Legii privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător nr.

131 din 08 iunie 2012 sunt aplicabile și controalelor financiare efectuate de către

Inspecția Financiară, care în art. 30 stipulează că persoana supusă controlului este

în drept să conteste în instanța de judecată delegația de control, decizia de

prelungire a duratei controlului și procesul-verbal de control.

Or, art. 1 alin. (4) lit. b) din Legea privind controlul de stat asupra activității

de întreprinzător, prevede expres că dispozițiile prezentei legi nu se extind asupra

controalelor efectuate de organele de control asupra modului de formare,

administrare și utilizare a resurselor financiare publice și asupra administrării

patrimoniului public, competență ce revine exclusiv Inspecției financiare potrivit

art. 78 din Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale nr. 181 din

25 iulie 2014.

Prin urmare, actele emise de Inspecția Financiară nu pot fi examinate

potrivit procedurii stabilite în Legea privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător, dar cad sub incidența Legii contenciosului administrativ nr. 793 din

10 februarie 2000, care prevede dreptul oricărei persoane să conteste în instanța de

judecată doar actele administrative, nu și cele preparatorii.

Reieșind din cele menționate, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră drept întemeiat

argumentul recurentei-pârâte Inspecția Financiară, precum că autorizațiile

contestate de către ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul

procedurii de restructurare, nu pot fi contestate în instanța de contencios

administrativ, în condițiile în care sunt acte pregătitoare și nu produc efecte

juridice prin ele însele.

Cât privește solicitarea recurentei Inspecția Financiară de încetare a

procesului civil în temeiul art. 265 lit. a) CPC - pricina nu urmează a fi judecată în

procedură civilă, instanța de recurs reține că în cazul în care actul contestat nu

poate face obiectul acțiunii în contencios administrativ, acțiunea se respinge ca

neîntemeiată, faptul dat neconstituind temei de încetare a procesului.

În circumstanțele expuse, instanța de recurs consideră că decizia instanței de

apel și hotărârea primei instanțe urmează a fi casate, or, din conținutul acestora

rezultă că acțiunea a fost examinată în fond cu respingerea pretențiilor ca fiind

neîntemeiate, în speță însă acțiunea urmează a fi respinsă fără a atinge fondul din

considerentele că actele contestate după esența și conținutul lor nu constituie acte

administrative și nu fac obiectul contenciosului administrativ.

Distinct de cele relatate, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră neîntemeiat argumentul

6

intimatei-reclamante ÎS „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul”, în planul

procedurii de restructurare, invocat în cererea de chemare în judecată, precum că se

află în proces de insolvabilitate și nu poate fi supusă controlului de către Inspecția

Financiară, din următoarele.

Potrivit pct. 6 lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea

Inspecției financiare aprobat prin Hotărârea Guvernului privind organizarea

activității de inspectare financiară nr. 1026 din 02 noiembrie 2010, în exercitarea

funcțiilor sale, Inspecția financiară efectuează inspectări (controale) financiare la

întreprinderile de stat și cele municipale, la societățile comerciale în al căror capital

social statul deține o cotă-parte, precum și la persoanele afiliate, pe aspecte ce țin

de utilizarea patrimoniului public, corectitudinea defalcărilor la buget și achitarea

dividendelor, disciplina prețurilor și tarifelor reglementate de stat.

Astfel, se constată că, prin conținutul lor, nici pct. 6 din Hotărârea

Guvernului nr. 1026 din 02 noiembrie 2010 și nici Legea insolvabilității nr.149 din

29 iunie 2012, nu fac nici o referire la interzicerea inspectării financiare a

întreprinderii în procedură de insolvabilitate și nici nu conțin o precizie suficientă

pentru a permite Inspecției financiare efectuarea acestui control.

Totodată, art. 288 în coroborare cu art. 402 din Codul contravențional,

prevăd că contravențiile pentru încălcarea legislației cu privire la insolvabilitate,

manifestată prin: nedepunerea de către debitor a cererii introductive dacă există

unul din temeiurile de intentare a procesului de insolvabilitate; depunerea de către

debitor a cererii de intentare a procesului de insolvabilitate fictivă; tăinuirea de

administratorul provizoriu a documentelor activității economice și a documentelor

de evidență contabilă; publicarea ori divulgarea în alt mod a informațiilor privind

insolvabilitatea debitorului pînă la data intentării procesului de insolvabilitate;

depunerea de către o persoană, în mod intenționat, fără existența unui temei de

insolvabilitate, a cererii de intentare a procesului de insolvabilitate contra

debitorului pentru a aduce prejudicii reputației comerciale a acestuia, se

examinează de organele de control financiar.

Așadar, lipsa prevederilor exprese a inspectării întreprinderii în procedură de

insolvabilitate nu înseamnă o omisiune de reglementare din partea legiuitorului,

deoarece există dispoziții legale exprese în privința încălcării legislației cu privire

la insolvabilitate în art. 288 din Codul contravențional, iar în art. 402 al aceleiași

legi se prevede că autoritatea competentă să soluționeze cauza contravențională

este organul de inspectare financiară/control financiar din subordinea Ministerului

Finanțelor.

În concluzie, din interpretarea logico-sistematică a dispozițiilor legale

enunțate, rezultă că inspectarea (controlul) financiară poate fi efectuată de

Inspecția Financiară și la întreprinderile care se află în procedură de insolvabilitate.

Din considerentele menționate și având în vedere faptul că instanțele ierarhic

inferioare eronat au examinat în fond acțiunea și au respins pretențiile ca fiind

neîntemeiate, Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite recursul declarat de

Inspecția Financiară, a casa decizia Curții de Apel Chișinău din 16 februarie 2017

7

și hotărârea Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău din 16 iunie 2016 cu pronunțarea

unei hotărâri noi de respingere a acțiunii.

În conformitate cu art. 445 alin. (1) lit. b) CPC, Colegiul civil, comercial și de

contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție,

d e c i d e:

Se admite recursul declarat de Inspecția Financiară.

Se casează decizia Curții de Apel Chișinău din 16 februarie 2017 și hotărârea

Judecătoriei Rîșcani mun. Chișinău din 16 iunie 2016, în cauza civilă la cererea de

chemare în judecată a Întreprinderii de Stat „Stațiunea Tehnologico-Experimentală

Codrul”, în planul procedurii de restructurare, împotriva Inspecției Financiare,

intervenient accesoriu președintele comitetului creditorilor Întreprinderii de Stat

„Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul” - Oleg Alexa, cu privire la anularea

autorizațiilor și se pronunță o hotărâre nouă prin care:

Se respinge acțiunea Întreprinderii de Stat „Stațiunea Tehnologico-

Experimentală Codrul”, în planul procedurii de restructurare, împotriva Inspecției

Financiare, intervenient accesoriu președintele comitetului creditorilor Întreprinderii

de Stat „Stațiunea Tehnologico-Experimentală Codrul” - Oleg Alexa, cu privire la

anularea autorizațiilor.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței, judecătorul Iulia Sîrcu

Judecătorii Ion Druță

Maria Ghervas

Dumitru Mardari

Luiza Gafton

8