Decizia nr. 103 din 25 noiembrie 2024

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă şi ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20/2023, cu modificările ulterioare („Regulamentul”). 2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 605/84/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind depuse puncte de vedere asupra raportului de către părţi.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanţele naţionale hotărâri judecătoreşti şi opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la această problemă de drept.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea din 9 februarie 2024, pronunţată în Dosarul nr. 605/84/2023, Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: ” Dacă art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ permite acordarea prin hotărâre de consiliu local de sporuri şi facilităţi nereglementate prin alte norme juridice.”

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 810/1/2024. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile

Prevederile normative supuse interpretării sunt cele ale art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările ulterioare („Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019” sau „Codul administrativ”), şi anume: ”

De asemenea, au fost considerate relevante pentru dezlegarea problemelor de drept ce formează obiectul prezentei sesizări şi dispoziţiile: – Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare („Legea nr. 153/2017” sau „Legea-cadru nr. 153/2017”) ” Art. 6. – Principii Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bază următoarele principii: a) principiul legalităţii, în sensul că drepturile de natură salariată se stabilesc prin norme juridice de forţa legii, cu excepţia hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), conform principiilor enunţate de art. 120 din Constituţia României, republicată, dar cu încadrare între limitele minime şi maxime prevăzute prin prezenta lege; (…).” ” Art. 7. – Termeni În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarea semnificaţie: (…) m) venitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, soldele de grad/salariile gradului profesional deţinut, gradaţiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizaţiile de încadrare, indemnizaţiile lunare şi, după caz, compensaţiile, indemnizaţiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele şi premiile, precum şi alte drepturi în bani şi/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.” ” Art. 11. – (1) Pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul familiei ocupaţionale «Administraţie» din aparatul propriu al consiliilor judeţene, primării şi consilii locale, din instituţiile şi serviciile publice de interes local şi judeţean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, în urma consultării organizaţiei sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanţilor salariaţilor. (…). (3) Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25. (4) Nivelul veniturilor salariale se stabileşte, în condiţiile prevăzute la alin. (1) şi (3), fără a depăşi nivelul indemnizaţiei lunare a funcţiei de viceprimar sau, după caz, a indemnizaţiei lunare a vicepreşedintelui consiliului judeţean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului Bucureşti, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraş, municipiu, sectoarele municipiului Bucureşti, primăria generală a municipiului Bucureşti, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri şi cheltuieli. (…)” – art. 5 lit. j) din Codul administrativ: ”

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Sălaj cu nr. 605/84/2023, reclamantul prefectul judeţului S. a solicitat să se dispună anularea Hotărârii nr. aa/22.12.2022, adoptată de pârâtul Consiliul Local al Comunei M., privind decontarea contravalorii cheltuielilor de deplasare pentru transportul între localitatea în care funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul Primăriei Comunei M. îşi au domiciliul şi localitatea unde se află locul de muncă al acestora, respectiv comuna M., judeţul S.

Reclamantul consideră că dreptul unei autorităţi deliberative de a adopta, în temeiul art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, orice măsură de interes local în virtutea autonomiei locale nu trebuie exercitat decât în condiţiile legii, sintagmă pe care legiuitorul o inserează repetitiv în toate textele de lege prin care se definesc autorităţile şi activitatea lor. Aşadar, apreciază că acordarea oricăror sporuri sau facilităţi se poate realiza numai în măsura în care există o prevedere legală expresă în acest sens. Pentru situaţia din speţa de faţă nu a fost identificată însă nicio prevedere legală pentru decontarea cheltuielilor de transport.

În drept, s-au invocat dispoziţiile art. 286 alin. (1) şi (4) din Codul administrativ; art. 1 alin. (8) şi art. 3 alin. (1) din Legea privind contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare („Legea nr. 554/2004”). Întâmpinarea

Pârâtul Consiliul Local al Comunei M. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată.

În motivare a învederat că art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 nu poate fi interpretat decât în acord cu principiul autonomiei locale şi al gestionării resurselor, sens în care a invocat dispoziţiile art. 5 lit. j), art. 76 lit. d) şi ale art. 84 alin. (4) şi (5) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019, care conferă legitimitate autorităţilor deliberative de a dispune orice măsuri necesare administrării colectivităţilor locale şi serviciilor publice locale, cu excepţia celor date în mod expres în competenţa altor autorităţi.

De asemenea, normele imperative ale art. 11 din Legea nr. 153/2017 definesc competenţa deplină şi exclusivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a stabili nivelul de salarizare al personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului şi al serviciilor publice de interes local, inclusiv nivelul sporurilor şi al adaosurilor.

În drept, s-au invocat: Codul de procedură civilă, Codul fiscal, Codul administrativ, Legea nr. 554/2004, Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare („Legea nr. 273/2006”) şi Legea nr. 153/2017. Hotărârea pronunţată de prima instanţă

Prin Sentinţa civilă nr. 786 din 25 iulie 2023, Tribunalul Sălaj – Secţia civilă a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa soluţia menţionată în cele de mai sus, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că autoritatea pârâtă cu rol deliberativ a decis decontarea acestor cheltuieli, prevalându-se de autonomia locală şi de posibilitatea de a acorda unele facilităţi funcţionarilor publici şi personalului contractual, conform art. 129 alin. (1) şi (12) din Codul administrativ, fără a fi obligată, printr-o prevedere legală expresă, să procedeze în acest sens. Or, în situaţia în care dreptul la decontarea cheltuielilor de transport era reglementat prin lege sau de către Guvern, intervenţia consiliului local, în calitate de autoritate deliberativă, ar fi fost inutilă.

Legea nr. 153/2017 a lăsat la aprecierea autorităţilor locale deliberative şi executive stabilirea salariilor de bază şi a veniturilor lunare, cu respectarea art. 25 şi a art. 11 alin. (4) din acelaşi act normativ, iar aceste dispoziţii coroborate cu principiul autonomiei locale consacrat prin art. 120 din Constituţia României, republicată, şi reglementat de Codul administrativ constituie temeiurile de drept ce stau la baza recunoaşterii competenţei şi atribuţiilor consiliului local de reglementare în materia salarizării personalului plătit din fondurile publice ale unităţii administrativ-teritoriale.

Astfel, nu există o normă legală care să interzică adoptarea unor astfel de facilităţi la nivel local, iar măsura adoptată se încadrează în marja de apreciere a autorităţii publice locale. Recursul formulat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul prefectul judeţului S., prin care a susţinut interpretarea extensivă a primei instanţe în ceea ce priveşte principiul autonomiei locale definit de art. 5 lit. j) din Codul administrativ. Orice acordare a unor sporuri şi facilităţi se poate realiza numai în măsura în care există o prevedere legală expresă în acest sens.

Conform dispoziţiilor legale în vigoare la data de 22.12.2022, când a fost adoptată hotărârea atacată, prevederile art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 nu conferă consiliului local competenţa acordării acestei facilităţi, respectiv decontarea cheltuielilor de transport de la şi către locul de muncă al personalului din aparatul de lucru al primarului.

Abia prin Legea nr. 177/2023 pentru completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice („Legea nr. 177/2023”), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 567 din 23 iunie 2023, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2024, s-a creat cadrul legal pentru acordarea unor astfel de facilităţi, începând cu 1 ianuarie 2024. Întâmpinarea la recursul formulat în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul Consiliul Local al Comunei M. a solicitat respingerea recursului, cu consecinţa menţinerii soluţiei instanţei de fond. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu problema de drept supusă dezlegării

La termenul de judecată din 9 februarie 2024, Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a pus în discuţia părţilor oportunitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept indicate la paragraful 8 din prezenta decizie.

Prin Încheierea din 9 februarie 2024, sesizarea a fost considerată admisibilă şi, în temeiul art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecăţii. IV. Punctul de vedere al părţilor

Reclamantul-recurent prefectul judeţului S. apreciază că dezlegarea chestiunii de drept expuse la paragraful 8 din prezenta decizie prezintă interes în exercitarea controlului de legalitate asupra actelor administrative având ca obiect acordarea de drepturi de natură salarială funcţionarilor publici şi personalului contractual din aparatul propriu al primăriilor şi consiliilor locale, din instituţiile şi serviciile publice de interes local din subordinea acestora.

Se consideră oportun să se clarifice şi aspectul referitor la limitarea acordării oricăror drepturi şi facilităţi de natură salarială (atât cele prevăzute de legislaţia în vigoare, cât şi cele stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale, spre exemplu: bani pentru îmbrăcăminte, spor de dispozitiv, decontarea serviciilor medicale, condiţii periculoase sau vătămătoare, spor de risc şi suprasolicitare neuropsihică, pachete-cadou etc.), în sensul că veniturile salariale cumulate nu pot depăşi cuantumul indemnizaţiei lunare a funcţiei de viceprimar.

Potrivit punctului de vedere exprimat de pârâtul-intimat Consiliul Local al Comunei M., în cauză, nu sunt întrunite condiţiile legale pentru a demara procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Intimatul învederează lipsa de incidenţă a prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă asupra chestiunii interpretării coroborate a prevederilor art. 129 alin. (12) din Codul administrativ raportat la art. 6 lit. a), art. 7 lit. m) şi art. 11 din Legea nr. 153/2017 şi art. 5 lit. j) din Codul administrativ, întrucât se sugerează o interpretare limitativă a textului art. 129 alin. (12) din Codul administrativ la sfera de aplicare a prevederilor art. 11 din Legea nr. 153/2017, cu toate că aceste reglementări au obiect juridic total diferit.

Mai mult, înţelesul reglementat al noţiunii „salariul de bază” nu poate fi interpretat ca fiind asimilabil noţiunilor de „alte facilităţi”, definite inclusiv de legislaţia fiscală.

De altfel, prevederile art. 11 alin. (1), precum şi prevederile art. 11 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 nu sunt incidente în prezenta cauză, aspect care conferă o lipsă totală de incidenţă a „unei chestiuni de drept punctuale, de care depinde soluţionarea pe fond a cauzei”, întrucât orice soluţie de interpretare a acestor texte de lege nu condiţionează soluţionarea pe fond a cauzei.

Indiferent din ce perspectivă am privi „chestiunea de drept”, aceasta nu este una reală, întrucât sunt omise din cadrul normativ necesar a fi coroborat prevederile art. 76 alin. (4) lit. a) prima teză din Codul fiscal şi art. 76 alin. (4) lit. g) prima teză din acelaşi cod, norme imperative care exclud fără echivoc sumele aferente „contravalorii transportului de la şi la locul de muncă” din sfera „veniturilor salariale”. Aceleaşi reglementări distincte faţă de „veniturile salariale” ale „decontării cheltuielilor de transport” sunt reliefate de prevederile art. 142 lit. b) şi f) din Codul fiscal din 2015, cu modificările şi completările ulterioare.

Faţă de cele mai sus menţionate, în opinia intimatului, problema de drept expusă la paragraful 8 nu apare ca o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluţia dată în această procedură să aibă în vedere numai întrebarea respectivă, iar nu întreaga problematică a unor texte de lege. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea V.1. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează: – există o cauză aflată în curs de judecată, în ultimă instanţă, în competenţa legală a unui complet de judecată al Curţii de Apel Cluj, învestit să soluţioneze cauza; – litigiul pendinte este început după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, acţiunea fiind înregistrată pe rolul instanţei la data de 9.05.2023; – chestiunea de drept ce necesită a fi lămurită ridică dificultăţi de interpretare a dispoziţiilor art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019, deoarece norma este lapidară şi susceptibilă de interpretări contrare; – chestiunea de drept ce necesită intervenţia instanţei supreme este una reală, veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite şi controversate, deoarece se poate argumenta că, atâta vreme cât legea nu interzice în mod expres, este legal a se acorda, prin hotărâre a consiliului local, sporuri sau facilităţi în favoarea personalului angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului şi serviciilor publice de interes local. O interpretare opusă a dispoziţiei legale este în sensul că menţionarea în textul art. 129 alin. (12) din Codul administrativ a sintagmei „potrivit legii” impune identificarea unei norme juridice care să reglementeze acordarea sporului sau facilităţii în favoarea categoriilor menţionate; – de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispoziţiilor art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât prezintă un caracter esenţial în cadrul soluţionării litigiului, modalitatea de interpretare şi de aplicare a legii reprezentând motiv de recurs; – chestiunea de drept este nouă, dat fiind faptul că dispoziţiile art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019 sunt intrate în vigoare la data de 5.07.2019, iar jurisprudenţa identificată a instanţelor naţionale în interpretarea şi aplicarea textului legal este recentă; – în urma consultării jurisprudenţei instanţei supreme, s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o hotărâre prealabilă sau printr-o hotărâre pronunţată în recurs în interesul legii, astfel cum rezultă din consultarea paginii de internet a instanţei supreme; – problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la 9.02.2024. V.2. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

În aprecierea instanţei de trimitere, problema dedusă judecăţii este susceptibilă de interpretări diferite şi controversate, din cauza lipsei de claritate a normei juridice şi impreciziei redactării textului legal.

Astfel, prevalându-se de autonomia locală şi de posibilitatea de a acorda unele facilităţi funcţionarilor publici şi personalului contractual, conform prevederilor de mai sus, autoritatea locală apreciază că rămâne la latitudinea sa acordarea de sporuri şi facilităţi personalului angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului şi serviciilor publice de interes local.

Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a constatat însă că, la data adoptării hotărârii consiliului local, nu existau alte prevederi legale care să confere consiliului local dreptul de a dispune decontarea cheltuielilor de transport de la domiciliu la locul de muncă şi retur în beneficiul funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul primăriei.

Chiar dacă această decontare a transportului poate fi încadrată în noţiunea de „facilitate” ce poate fi acordată de consiliul local, menţionată de art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, textul de lege impune suplimentar ca respectiva facilitate să fie acordată potrivit legii. Aşadar, legiuitorul a subliniat faptul că aceste beneficii care se acordă funcţionarilor publici şi personalului contractual trebuie, în mod obligatoriu, să aibă un fundament legal, adică să fie reglementate în mod expres printr-un text de lege.

În materia salarizării personalului plătit din fonduri publice, la momentul adoptării hotărârii contestate era în vigoare Legea-cadru nr. 153/2017, act normativ aplicabil şi personalului din autorităţile administraţiei publice locale, în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din această lege.

Sistemul de salarizare instituit prin Legea-cadru nr. 153/2017 are la bază, printre altele, principiul legalităţii, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice având forţa legii [art. 6 lit. a)]. De la regula stabilirii prin norme juridice de forţa legii a drepturilor de natură salarială, art. 6 lit. a) din legea-cadru sus-menţionată a exceptat drepturile de natură salarială stabilite prin hotărârile prevăzute de art. 11 alin. (1) din acelaşi act normativ, recunoscând, astfel, autorităţilor publice locale competenţa de reglementare a acestor drepturi. Cu toate acestea, competenţa autorităţilor publice locale de reglementare în materia drepturilor de natură salarială nu este una absolută, legiuitorul impunând acestora obligaţia de „încadrare între limitele minime şi maxime prevăzute prin prezenta lege”.

Potrivit art. 11 alin. (1), (3) şi (4) din Legea nr. 153/2017, s-a lăsat la aprecierea autorităţilor locale deliberative şi executive stabilirea salariilor de bază şi a veniturilor lunare, cu respectarea art. 25 şi a art. 11 alin. (4) din acelaşi act normativ.

În opinia instanţei de trimitere, textul art. 11 din Legea nr. 153/2017 este lipsit de rigoare juridică. Astfel, la alin. (1) se menţionează că, pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul familiei ocupaţionale „Administraţie” din aparatul propriu al consiliilor judeţene, primării şi consilii locale, din instituţiile şi serviciile publice de interes local şi judeţean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, făcându-se deci trimitere la definiţia salariului de bază de la art. 7 lit. a) din Legea nr. 153/2017 – suma de bani la care are dreptul lunar personalul plătit din fonduri publice, corespunzător funcţiei, gradului/treptei profesionale, gradaţiei, vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I-IX la actul normativ menţionat.

Succesiv, alin. (3) al art. 11 din Legea nr. 153/2017 statuează că stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25. Or, salariul lunar cuprinde, potrivit art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017, salariul de bază ori, după caz, indemnizaţia lunară sau indemnizaţia de încadrare, compensaţiile, indemnizaţiile, sporurile, adaosurile, primele, premiile, precum şi celelalte elemente ale sistemului de salarizare corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.

Art. 11 alin. (4) din Legea nr. 153/2017 reglementează, în schimb, limita nivelului veniturilor salariale stabilite, în condiţiile prevăzute la alin. (1) şi (3), iar venitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde, potrivit art. 7 lit. m) din acelaşi act normativ, salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, soldele de grad/salariile gradului profesional deţinut, gradaţiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizaţiile de încadrare, indemnizaţiile lunare şi, după caz, compensaţiile, indemnizaţiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele şi premiile, precum şi alte drepturi în bani şi/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.

Raportat la aceste necorelări, s-a reţinut că, prin hotărâre a consiliului local, se stabileşte nu doar salariul de bază, ci întreg venitul salarial al personalului angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului şi serviciilor publice de interes local.

Cu toate acestea, posibilitatea de a se acorda unele facilităţi rămâne supusă cerinţei ca respectivele facilităţi să fie prevăzute de lege.

Faptul că nu există niciun act normativ care să interzică acordarea facilităţii nu prezintă relevanţă, întrucât acordarea facilităţii era condiţionată de existenţa unei dispoziţii legale care să o consacre şi de aceea nu s-ar putea aplica principiul potrivit căruia tot ceea ce nu este interzis de lege este permis.

Cât priveşte exercitarea autonomiei locale, în temeiul art. 5 lit. j) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a gestiona treburile publice doar în condiţiile legii, adică în baza unei reglementări anterioare exprese, aspect ce nu se regăseşte în prezenta cauză, decontarea cheltuielilor de transport ale personalului din cadrul primăriei nefiind reglementată în cuprinsul legislaţiei speciale.

Instanţa de trimitere invocă prevederile art. I şi II din Legea nr. 177/2023 pentru completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 567 din 23 iunie 2023, arătând că, doar începând cu data de 1 ianuarie 2024 (data intrării în vigoare a legii sus-menţionate), facilitatea decontării cheltuielilor privind transportul funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul familiei ocupaţionale „Administraţie” între localitatea de domiciliu şi localitatea unde se află locul acestora de muncă beneficiază de o reglementare expresă, or aceasta nu poate retroactiva. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. Jurisprudenţă comunicată de curţile de apel

Într-o primă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că dispoziţiile art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu permit acordarea, prin hotărâre de consiliu local, de sporuri şi facilităţi nereglementate prin alte norme juridice.

Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul curţilor de apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal, Galaţi – Secţia contencios administrativ şi fiscal şi Ploieşti – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi al tribunalelor Brăila – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Sibiu – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Vaslui şi Cluj – Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale.

În acelaşi sens au fost exprimate şi punctele de vedere teoretice, nesusţinute de practică judiciară, ale următoarelor instanţe: tribunalele Bucureşti, Giurgiu, Ialomiţa, Ilfov, Teleorman şi Galaţi.

În susţinerea orientării jurisprudenţiale şi punctelor de vedere teoretice au fost expuse argumentele prevăzute în cele ce urmează.

Din interpretarea logică, gramaticală şi juridică a textului de lege al art. 129 alin. (12) din Codul administrativ reiese, în mod clar, faptul că, prin sintagma „potrivit legii”, legiuitorul a dorit sublinierea faptului că aceste beneficii care se acordă funcţionarilor publici şi personalului contractual trebuie, în mod obligatoriu, să aibă un fundament legal, adică să fie reglementate în mod expres printr-un text de lege.

Nu se poate admite argumentul încălcării autonomiei locale printr-o interpretare contrară celor de mai sus, deoarece, aşa cum rezultă din prevederile art. 5 lit. j) din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2019, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul de a gestiona treburile publice doar în condiţiile legii, adică doar în baza unei reglementări anterioare exprese, decontarea cheltuielilor de transport ale personalului din cadrul primăriei nefiind reglementată în cuprinsul legislaţiei speciale, motiv pentru care se apreciază că nu s-a produs o încălcare a autonomiei locale.

Nu poate fi admisă apărarea potrivit căreia, deşi Legea nr. 153/2017 nu reglementează, în mod expres, decontarea transportului pentru personalul angajat în administraţia publică, totuşi această facilitate nu este interzisă, faţă de reglementările art. 11 alin. (1) din actul normativ menţionat.

Astfel, prin Legea-cadru nr. 153/2017 este reglementată doar salarizarea de bază a personalului din cadrul familiei ocupaţionale „Administraţie”, iar nu acordarea de beneficii salariale, principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus neputând fi aplicat în caz de tăcere a legii.

Mai mult, din interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 177/2023, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2024, se reţine că facilitatea decontării cheltuielilor privind transportul funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul familiei ocupaţionale „Administraţie” între localitatea de domiciliu şi localitatea unde se află locul acestora de muncă nu a beneficiat de o reglementare anterioară în cuprinsul Legii-cadru nr. 153/2017. Totodată, având în vedere dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Codul civil, această facilitate nu poate retroactiva.

Relevante sunt şi argumentele din expunerea de motive a Legii nr. 177/2023, potrivit cărora: „Prezenta propunere legislativă are în vedere introducerea posibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale din mediul rural de a cuprinde în bugetul local sume destinate decontării cheltuielilor cu efectuarea navetei funcţionarilor publici şi personalului contractual din aparatul de specialitate al primăriei.”

Având în vedere dispoziţiile art. 138 alin. (4) şi (5) din Constituţia României, republicată, şi ale art. 14 alin. (2)-(4) din Legea nr. 273/2006, se poate concluziona în sensul nelegalităţii hotărârii contestate, faţă de neîndeplinirea niciuneia dintre condiţiile ce rezultă din textele legale indicate: să existe o bază legală pentru cheltuielile a căror decontare a fost aprobată, acestea să fie prevăzute în bugete şi pentru ele să existe surse de finanţare.

Pe de altă parte, s-a argumentat că art. 6 din Legea nr. 153/2017 consacră principiul legalităţii, iar art. 11 alin. (1) din acelaşi act normativ face referire tocmai la faptul că salariile funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul familiei ocupaţionale „Administraţie” din aparatul propriu al consiliilor judeţene, primării şi consilii locale, din instituţiile şi serviciile publice de interes local şi judeţean din subordinea acestora se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

Aşadar, salariile din administraţia publică nu au fost stabilite prin anexele Legii nr. 153/2017, legiuitorul lăsând consiliilor locale atributul de a hotărî cu privire la cuantumul salariilor personalului angajat în aparatul propriu.

Decontarea cheltuielilor de transport poate fi încadrată în noţiunea de „facilităţi”, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 129 alin. (12) din Codul administrativ. Codul administrativ nu oferă o definiţie legală strictă a termenului de „facilităţi” acordate personalului din cadrul primăriei sau serviciilor publice de interes local, cerinţa fiind aceea ca acordarea acestor facilităţi să se facă „potrivit legii”, respectiv să existe o prevedere legală în acest sens.

Autonomia locală, definită ca dreptul şi capacitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi gestiona treburile publice în numele şi în interesul comunităţii locale, nu poate justifica acordarea unor drepturi neprevăzute de lege.

Nu se poate contesta intenţia legiuitorului de a conferi autorităţilor publice locale puterea de apreciere şi oportunitate în acordarea unor astfel de facilităţi, însă din conţinutul reglementării rezultă necesitatea identificării cadrului legal care să recunoască o asemenea facilitate, cum este, spre exemplu, situaţia cadrelor didactice, în privinţa cărora este recunoscut acest drept în cuprinsul art. 105 alin. (2) lit. f) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Legea nr. 153/2017 constituie o lege specială faţă de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, chiar dacă este anterioară, dat fiind faptul că obiectul său de reglementare este unul specific, respectiv modul de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, şi, astfel, normele din cuprinsul său trebuie aplicate cu prioritate.

Într-o altă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că dispoziţiile art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ permit acordarea, prin hotărâre de consiliu local, de sporuri şi facilităţi nereglementate prin alte norme juridice.

Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul: curţilor de apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, Iaşi – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Alba Iulia – Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi al tribunalelor Cluj – Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale, Iaşi – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Sibiu – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

În susţinerea orientării jurisprudenţiale au fost expuse argumentele prevăzute în cele ce urmează.

Principiul autonomiei locale este un pilon fundamental al democraţiei şi guvernanţei locale, care stabileşte că autorităţile locale au capacitatea de a-şi administra resursele şi de a lua decizii în beneficiul comunităţii lor. Permiţând autorităţilor locale să decidă cu privire la facilităţi precum decontarea cheltuielilor de transport, se promovează implicarea şi responsabilitatea la nivel local. Consiliul local este cel mai apropiat organ de guvernanţă faţă de comunitate şi, prin luarea deciziilor în legătură cu beneficiile pentru funcţionari, poate satisface mai bine nevoile specifice ale comunităţii locale. Fiecare comunitate locală are propriile sale nevoi şi cerinţe, iar acordarea facilităţii de decontare a cheltuielilor de transport poate fi văzută ca o măsură de adaptare a politicii la specificul local.

Mai mult, a adopta o hotărâre de consiliu local care acordă facilităţi privind decontarea cheltuielilor de transport de la domiciliu la serviciu poate fi considerată o măsură de gestionare a resurselor locale în beneficiul funcţionarilor angajaţi în instituţia publică, contribuind astfel la menţinerea şi motivarea personalului în serviciul public. Prin acordarea unor facilităţi, precum decontarea cheltuielilor de transport, autorităţile locale pot deveni mai competitive în recrutarea şi menţinerea unui personal calificat. Acest lucru poate contribui la asigurarea că instituţia publică funcţionează eficient şi că populaţia locală beneficiază de servicii de calitate.

Cu toate că, prin adoptarea Legii nr. 177/2023, s-a prevăzut în mod expres prerogativa consiliilor locale de a adopta hotărâri prin care să deconteze contravaloarea cheltuielilor de transport pentru funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul familiei ocupaţionale „Administraţie” din aparatul de specialitate al primarilor comunelor şi al instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, totuşi această reglementare expresă nu lipseşte de efect raţionamentul primei instanţe, potrivit căruia art. 11 alin. (1) din Legea nr. 153/2017 face referire tocmai la faptul că legea conferă dreptul autorităţii locale ca, printr-o hotărâre proprie, să stabilească drepturi de natură salarială personalului propriu, fără a fi necesar ca acestea să fie expres prevăzute în normele juridice de forţa legii, dar cu condiţia încadrării în limitele minime şi maxime prevăzute de lege. Or, în speţă, s-a reţinut că hotărârea de consiliu local respectă prevederile legale privind angajarea cheltuielilor şi utilizarea creditelor bugetare în limitele aprobate prin Legea nr. 273/2006 (Decizia civilă nr. 51/2024 din 17 ianuarie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal).

Dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 şi ale art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, în corelare cu principiul autonomiei locale consacrat prin art. 120 din Constituţia României, republicată, şi reglementat de Codul administrativ, constituie temeiurile de drept ce stau la baza recunoaşterii competenţei şi atribuţiilor consiliului local de reglementare în materia salarizării personalului plătit din fondurile publice ale autorităţii administrativ-teritoriale. În limitele stabilite prin dispoziţiile legale mai sus indicate, consiliul local are o marjă proprie de apreciere, putând adopta hotărâri privind acordarea oricăror facilităţi de natură salarială, în condiţiile încadrării în limitele impuse de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.

În susţinerea acestei orientări jurisprudenţiale au fost invocate, totodată, prevederile art. 129 alin. (1) din Codul administrativ.

S-a reţinut, de asemenea, faptul că, spre deosebire de veniturile obţinute de o persoană fizică rezidentă sau nerezidentă care desfăşoară o activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui raport de serviciu, veniturile acordate/decontate pentru acoperirea cheltuielilor de transport necesare îndeplinirii funcţiei şi atribuţiilor publice sunt exceptate de la plata impozitului pe venit conform art. 76 alin. (4) lit. g) din Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare. Acesta face o distincţie între veniturile obţinute ca urmare a unei contraprestaţii, care sunt supuse impozitului pe venit, şi sumele acordate/decontate pentru acoperirea cheltuielilor de transport necesare desfăşurării activităţii în conformitate cu fişa postului.

În al doilea rând, deşi Legea nr. 153/2017 nu prevede, în mod expres, că personalul angajat în administraţia publică beneficiază de decontarea transportului, totuşi acordarea acestei facilităţi nu este interzisă. Salariile din administraţia publică nu au fost stabilite prin anexele Legii nr. 153/2017, legiuitorul având în acest caz, faţă de vechile legi ale salarizării, o nouă abordare, în sensul că a lăsat la dispoziţia consiliilor locale să hotărască cu privire la cuantumul salariilor personalului angajat în aparatul propriu.

Faţă de prevederile coroborate ale art. 6 şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, s-a concluzionat că stabilirea drepturilor de natură salarială cuvenite personalului din administraţia publică locală reprezintă o situaţie de excepţie de la principiul legalităţii prevăzut de Legea nr. 153/2017. Cu alte cuvinte, legea conferă dreptul autorităţii publice locale ca, printr-o hotărâre proprie, să stabilească drepturi de natură salarială în beneficiul personalului propriu fără a fi necesar ca acestea să fie expres prevăzute de normele juridice de forţa legii, dar cu condiţia încadrării în limitele minime şi maxime prevăzute de lege, respectându-se astfel teza finală a art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, respectiv ca facilităţile aprobate să fie adoptate „potrivit legii”.

Celelalte curţi de apel nu au comunicat hotărâri judecătoreşti sau opinii teoretice cu privire la chestiunea de drept.

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. B. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuţie. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României nu au fost identificate repere semnificative pentru soluţionarea prezentei sesizări. VIII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în mecanismele de unificare a practicii

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în mecanismele de unificare a practicii judiciare nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuţie. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a propus două soluţii alternative, respectiv: – respingerea, ca inadmisibilă, a sesizării formulate de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 605/84/2023; – în cazul în care sesizarea va fi considerată admisibilă, admiterea acesteia, cu următoarea dezlegare a problemei de drept: „Art. 129 alin. (12) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu permite acordarea prin hotărâre de consiliu local de sporuri şi facilităţi nereglementate prin alte norme juridice.” X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie X.1. Asupra admisibilităţii sesizării

Pentru a evalua dacă sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este aptă să asigure îndeplinirea funcţiei pentru care a fost concepută, aceea de a pronunţa o decizie interpretativă de principiu în scopul de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare la nivel naţional, se impune, în primul rând, evaluarea tuturor elementelor sesizării, adică verificarea atât a circumstanţelor care o generează, cât şi a condiţiilor care permit declanşarea mecanismului de interpretare.

Aceasta presupune verificarea îndeplinirii simultane a tuturor condiţiilor prevăzute pentru declanşarea procedurii hotărârii prealabile, condiţii extrase din dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă şi care pot fi enunţate astfel: – existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; – cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza; – instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; – problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; – chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, iar aceasta nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Primele trei condiţii de admisibilitate sunt îndeplinite, dat fiind faptul că instanţa de trimitere este un complet de judecată al Curţii de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, învestit cu soluţionarea, în ultimă instanţă, în conformitate cu art. 3 alin. (1) raportat la art. 11 şi 20 din Legea nr. 554/2004 şi la art. 96 pct. 3 şi art. 483 alin. (1) din Codul de procedură civilă, a unei cauze având ca obiect acţiunea în tutelă administrativă formulată de prefect în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

După cum se poate observa din expunerea ce precedă, prin cererea de chemare în judecată formulată în Dosarul nr. 605/84/2023, înregistrat pe rolul Tribunalului Sălaj, se solicită anularea unei hotărâri de consiliu local privind decontarea contravalorii cheltuielilor de deplasare pentru transportul între localitatea în care funcţionarii publici şi personalul contractual din cadrul Primăriei Comunei M. îşi au domiciliul şi localitatea unde se află locul de muncă al acestora, reclamantul invocând faptul că dreptul prevăzut de art. 129 alin. (12) din Codul administrativ nu a fost exercitat de pârâtul Consiliul Local al Comunei M. cu respectarea legii. Astfel, reclamantul susţine că acordarea oricăror sporuri sau facilităţi se poate realiza numai în măsura în care există o prevedere legală expresă în acest sens. Or, în speţa de faţă nu a fost identificată nicio prevedere legală pentru decontarea cheltuielilor de transport. Prima instanţă a respins, ca neîntemeiată, acţiunea, apreciind că autoritatea pârâtă cu rol deliberativ a decis decontarea acestor cheltuieli prevalându-se de autonomia locală şi de posibilitatea de a acorda unele facilităţi funcţionarilor publici şi personalului contractual, conform art. 129 alin. (1) şi (12) din Codul administrativ, fără a fi obligată, printr-o prevedere legală expresă, să procedeze în acest sens. Or, în situaţia în care dreptul la decontarea cheltuielilor de transport ar fi fost reglementat de către legiuitor sau de către legiuitorul delegat, intervenţia consiliului local, în calitate de autoritate deliberativă, ar fi fost inutilă. Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs pârâtul, iar Curtea de Apel Cluj, învestită cu soluţionarea căii de atac, judecă pricina în ultimă instanţă.

Faţă de cele expuse, apare ca fiind îndeplinită şi condiţia de admisibilitate ca soluţionarea cauzei să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.

Cerinţa nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este îndeplinită, în condiţiile în care nu există dezlegări de principiu ale aceleiaşi chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanţa supremă în cadrul acestei competenţe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanţelor judecătoreşti din ţară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop – hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi, respectiv, recursul în interesul legii.

În ceea ce priveşte noutatea chestiunii de drept relevate, aceasta reprezintă o condiţie distinctă de cea a lipsei statuării asupra chestiunii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar în lipsa unei definiţii a „noutăţii” şi a unor criterii de determinare a acestei noţiuni în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, evaluarea condiţiei menţionate revine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa anterioară (spre exemplu: Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 4 din 14 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 132 din 19 februarie 2019; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021).

Condiţia noutăţii este îndeplinită când problema de drept nu a mai fost analizată în interpretarea unui act normativ aflat de mult în vigoare ori aceasta decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare relativ recent, prin raportare la momentul sesizării.

În cadrul sesizării pendinte este îndeplinită cerinţa menţionată. Dispoziţiile legale supuse interpretării au fost introduse printr-un act normativ de dată recentă, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în vigoare din 5 iulie 2019.

Caracterul de noutate se pierde numai pe măsură ce chestiunea de drept primeşte o dezlegare din partea instanţelor, concretizată într-o practică judiciară consacrată, ceea ce nu este cazul de faţă.

Examenul jurisprudenţial efectuat a relevat că există practică judiciară divergentă, în formă incipientă, aşa cum rezultă din capitolul VI al prezentei decizii.

În ceea ce priveşte condiţia de admisibilitate care vizează identificarea unei veritabile probleme de drept care ar putea forma obiectul sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile se observă că legiuitorul instituie o dublă condiţionare: pe de o parte, să existe o chestiune de drept veritabilă şi serioasă, iar, pe de altă parte, să fie stabilită