Decizia nr. 103/2024 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 605/84/2023

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările ulterioare ("Regulamentul").

Ședința este prezidată de doamna judecător Elena Diana Tămagă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 605/84/2023.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind depuse puncte de vedere asupra raportului de către părți.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești și opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la această problemă de drept.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 9 februarie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 605/84/2023, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: " Dacă art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ permite acordarea prin hotărâre de consiliu local de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice."

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 810/1/2024. II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Prevederile normative supuse interpretării sunt cele ale art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările ulterioare ("Ordonanța de urgență nr. 57/2019" sau "Codul administrativ"), și anume: "

De asemenea, au fost considerate relevante pentru dezlegarea problemelor de drept ce formează obiectul prezentei sesizări și dispozițiile: - Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare ("Legea nr. 153/2017" sau "Legea-cadru nr. 153/2017") " Art. 6. - Principii Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bază următoarele principii: a) principiul legalității, în sensul că drepturile de natură salariată se stabilesc prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, republicată, dar cu încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege; (...)." " Art. 7. - Termeni În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație: (...) m) venitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare, indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele și premiile, precum și alte drepturi în bani și/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar." " Art. 11. - (1) Pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale «Administrație» din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz, în urma consultării organizației sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanților salariaților. (...). (3) Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25. (4) Nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri și cheltuieli. (...)" - art. 5 lit. j) din Codul administrativ: "

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Sălaj cu nr. 605/84/2023, reclamantul prefectul județului S. a solicitat să se dispună anularea Hotărârii nr. aa/22.12.2022, adoptată de pârâtul Consiliul Local al Comunei M., privind decontarea contravalorii cheltuielilor de deplasare pentru transportul între localitatea în care funcționarii publici și personalul contractual din cadrul Primăriei Comunei M. își au domiciliul și localitatea unde se află locul de muncă al acestora, respectiv comuna M., județul S.

Reclamantul consideră că dreptul unei autorități deliberative de a adopta, în temeiul art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, orice măsură de interes local în virtutea autonomiei locale nu trebuie exercitat decât în condițiile legii, sintagmă pe care legiuitorul o inserează repetitiv în toate textele de lege prin care se definesc autoritățile și activitatea lor. Așadar, apreciază că acordarea oricăror sporuri sau facilități se poate realiza numai în măsura în care există o prevedere legală expresă în acest sens. Pentru situația din speța de față nu a fost identificată însă nicio prevedere legală pentru decontarea cheltuielilor de transport.

În drept, s-au invocat dispozițiile art. 286 alin. (1) și (4) din Codul administrativ; art. 1 alin. (8) și art. 3 alin. (1) din Legea privind contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare ("Legea nr. 554/2004"). Întâmpinarea

Pârâtul Consiliul Local al Comunei M. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată.

În motivare a învederat că art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 nu poate fi interpretat decât în acord cu principiul autonomiei locale și al gestionării resurselor, sens în care a invocat dispozițiile art. 5 lit. j), art. 76 lit. d) și ale art. 84 alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019, care conferă legitimitate autorităților deliberative de a dispune orice măsuri necesare administrării colectivităților locale și serviciilor publice locale, cu excepția celor date în mod expres în competența altor autorități.

De asemenea, normele imperative ale art. 11 din Legea nr. 153/2017 definesc competența deplină și exclusivă a autorităților administrației publice locale de a stabili nivelul de salarizare al personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului și al serviciilor publice de interes local, inclusiv nivelul sporurilor și al adaosurilor.

În drept, s-au invocat: Codul de procedură civilă, Codul fiscal, Codul administrativ, Legea nr. 554/2004, Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare ("Legea nr. 273/2006") și Legea nr. 153/2017. Hotărârea pronunțată de prima instanță

Prin Sentința civilă nr. 786 din 25 iulie 2023, Tribunalul Sălaj - Secția civilă a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța soluția menționată în cele de mai sus, prima instanță a reținut, în esență, că autoritatea pârâtă cu rol deliberativ a decis decontarea acestor cheltuieli, prevalându-se de autonomia locală și de posibilitatea de a acorda unele facilități funcționarilor publici și personalului contractual, conform art. 129 alin. (1) și (12) din Codul administrativ, fără a fi obligată, printr-o prevedere legală expresă, să procedeze în acest sens. Or, în situația în care dreptul la decontarea cheltuielilor de transport era reglementat prin lege sau de către Guvern, intervenția consiliului local, în calitate de autoritate deliberativă, ar fi fost inutilă.

Legea nr. 153/2017 a lăsat la aprecierea autorităților locale deliberative și executive stabilirea salariilor de bază și a veniturilor lunare, cu respectarea art. 25 și a art. 11 alin. (4) din același act normativ, iar aceste dispoziții coroborate cu principiul autonomiei locale consacrat prin art. 120 din Constituția României, republicată, și reglementat de Codul administrativ constituie temeiurile de drept ce stau la baza recunoașterii competenței și atribuțiilor consiliului local de reglementare în materia salarizării personalului plătit din fondurile publice ale unității administrativ-teritoriale.

Astfel, nu există o normă legală care să interzică adoptarea unor astfel de facilități la nivel local, iar măsura adoptată se încadrează în marja de apreciere a autorității publice locale. Recursul formulat în cauză

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamantul prefectul județului S., prin care a susținut interpretarea extensivă a primei instanțe în ceea ce privește principiul autonomiei locale definit de art. 5 lit. j) din Codul administrativ. Orice acordare a unor sporuri și facilități se poate realiza numai în măsura în care există o prevedere legală expresă în acest sens.

Conform dispozițiilor legale în vigoare la data de 22.12.2022, când a fost adoptată hotărârea atacată, prevederile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 nu conferă consiliului local competența acordării acestei facilități, respectiv decontarea cheltuielilor de transport de la și către locul de muncă al personalului din aparatul de lucru al primarului.

Abia prin Legea nr. 177/2023 pentru completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice ("Legea nr. 177/2023"), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 567 din 23 iunie 2023, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2024, s-a creat cadrul legal pentru acordarea unor astfel de facilități, începând cu 1 ianuarie 2024. Întâmpinarea la recursul formulat în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul Consiliul Local al Comunei M. a solicitat respingerea recursului, cu consecința menținerii soluției instanței de fond. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu problema de drept supusă dezlegării

La termenul de judecată din 9 februarie 2024, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a pus în discuția părților oportunitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept indicate la paragraful 8 din prezenta decizie.

Prin Încheierea din 9 februarie 2024, sesizarea a fost considerată admisibilă și, în temeiul art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecății. IV. Punctul de vedere al părților

Reclamantul-recurent prefectul județului S. apreciază că dezlegarea chestiunii de drept expuse la paragraful 8 din prezenta decizie prezintă interes în exercitarea controlului de legalitate asupra actelor administrative având ca obiect acordarea de drepturi de natură salarială funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul propriu al primăriilor și consiliilor locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local din subordinea acestora.

Se consideră oportun să se clarifice și aspectul referitor la limitarea acordării oricăror drepturi și facilități de natură salarială (atât cele prevăzute de legislația în vigoare, cât și cele stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale, spre exemplu: bani pentru îmbrăcăminte, spor de dispozitiv, decontarea serviciilor medicale, condiții periculoase sau vătămătoare, spor de risc și suprasolicitare neuropsihică, pachete-cadou etc.), în sensul că veniturile salariale cumulate nu pot depăși cuantumul indemnizației lunare a funcției de viceprimar.

Potrivit punctului de vedere exprimat de pârâtul-intimat Consiliul Local al Comunei M., în cauză, nu sunt întrunite condițiile legale pentru a demara procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Intimatul învederează lipsa de incidență a prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă asupra chestiunii interpretării coroborate a prevederilor art. 129 alin. (12) din Codul administrativ raportat la art. 6 lit. a), art. 7 lit. m) și art. 11 din Legea nr. 153/2017 și art. 5 lit. j) din Codul administrativ, întrucât se sugerează o interpretare limitativă a textului art. 129 alin. (12) din Codul administrativ la sfera de aplicare a prevederilor art. 11 din Legea nr. 153/2017, cu toate că aceste reglementări au obiect juridic total diferit.

Mai mult, înțelesul reglementat al noțiunii "salariul de bază" nu poate fi interpretat ca fiind asimilabil noțiunilor de "alte facilități", definite inclusiv de legislația fiscală.

De altfel, prevederile art. 11 alin. (1), precum și prevederile art. 11 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 nu sunt incidente în prezenta cauză, aspect care conferă o lipsă totală de incidență a "unei chestiuni de drept punctuale, de care depinde soluționarea pe fond a cauzei", întrucât orice soluție de interpretare a acestor texte de lege nu condiționează soluționarea pe fond a cauzei.

Indiferent din ce perspectivă am privi "chestiunea de drept", aceasta nu este una reală, întrucât sunt omise din cadrul normativ necesar a fi coroborat prevederile art. 76 alin. (4) lit. a) prima teză din Codul fiscal și art. 76 alin. (4) lit. g) prima teză din același cod, norme imperative care exclud fără echivoc sumele aferente "contravalorii transportului de la și la locul de muncă" din sfera "veniturilor salariale". Aceleași reglementări distincte față de "veniturile salariale" ale "decontării cheltuielilor de transport" sunt reliefate de prevederile art. 142 lit. b) și f) din Codul fiscal din 2015, cu modificările și completările ulterioare.

Față de cele mai sus menționate, în opinia intimatului, problema de drept expusă la paragraful 8 nu apare ca o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluția dată în această procedură să aibă în vedere numai întrebarea respectivă, iar nu întreaga problematică a unor texte de lege. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea V.1. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează: - există o cauză aflată în curs de judecată, în ultimă instanță, în competența legală a unui complet de judecată al Curții de Apel Cluj, învestit să soluționeze cauza; - litigiul pendinte este început după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, acțiunea fiind înregistrată pe rolul instanței la data de 9.05.2023; - chestiunea de drept ce necesită a fi lămurită ridică dificultăți de interpretare a dispozițiilor art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019, deoarece norma este lapidară și susceptibilă de interpretări contrare; - chestiunea de drept ce necesită intervenția instanței supreme este una reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite și controversate, deoarece se poate argumenta că, atâta vreme cât legea nu interzice în mod expres, este legal a se acorda, prin hotărâre a consiliului local, sporuri sau facilități în favoarea personalului angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului și serviciilor publice de interes local. O interpretare opusă a dispoziției legale este în sensul că menționarea în textul art. 129 alin. (12) din Codul administrativ a sintagmei "potrivit legii" impune identificarea unei norme juridice care să reglementeze acordarea sporului sau facilității în favoarea categoriilor menționate; - de lămurirea modului de interpretare/aplicare a dispozițiilor art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 depinde soluționarea pe fond a cauzei, întrucât prezintă un caracter esențial în cadrul soluționării litigiului, modalitatea de interpretare și de aplicare a legii reprezentând motiv de recurs; - chestiunea de drept este nouă, dat fiind faptul că dispozițiile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019 sunt intrate în vigoare la data de 5.07.2019, iar jurisprudența identificată a instanțelor naționale în interpretarea și aplicarea textului legal este recentă; - în urma consultării jurisprudenței instanței supreme, s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o hotărâre prealabilă sau printr-o hotărâre pronunțată în recurs în interesul legii, astfel cum rezultă din consultarea paginii de internet a instanței supreme; - problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la 9.02.2024. V.2. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

În aprecierea instanței de trimitere, problema dedusă judecății este susceptibilă de interpretări diferite și controversate, din cauza lipsei de claritate a normei juridice și impreciziei redactării textului legal.

Astfel, prevalându-se de autonomia locală și de posibilitatea de a acorda unele facilități funcționarilor publici și personalului contractual, conform prevederilor de mai sus, autoritatea locală apreciază că rămâne la latitudinea sa acordarea de sporuri și facilități personalului angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului și serviciilor publice de interes local.

Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a constatat însă că, la data adoptării hotărârii consiliului local, nu existau alte prevederi legale care să confere consiliului local dreptul de a dispune decontarea cheltuielilor de transport de la domiciliu la locul de muncă și retur în beneficiul funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul primăriei.

Chiar dacă această decontare a transportului poate fi încadrată în noțiunea de "facilitate" ce poate fi acordată de consiliul local, menționată de art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, textul de lege impune suplimentar ca respectiva facilitate să fie acordată potrivit legii. Așadar, legiuitorul a subliniat faptul că aceste beneficii care se acordă funcționarilor publici și personalului contractual trebuie, în mod obligatoriu, să aibă un fundament legal, adică să fie reglementate în mod expres printr-un text de lege.

În materia salarizării personalului plătit din fonduri publice, la momentul adoptării hotărârii contestate era în vigoare Legea-cadru nr. 153/2017, act normativ aplicabil și personalului din autoritățile administrației publice locale, în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din această lege.

Sistemul de salarizare instituit prin Legea-cadru nr. 153/2017 are la bază, printre altele, principiul legalității, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice având forța legii [art. 6 lit. a)]. De la regula stabilirii prin norme juridice de forța legii a drepturilor de natură salarială, art. 6 lit. a) din legea-cadru sus-menționată a exceptat drepturile de natură salarială stabilite prin hotărârile prevăzute de art. 11 alin. (1) din același act normativ, recunoscând, astfel, autorităților publice locale competența de reglementare a acestor drepturi. Cu toate acestea, competența autorităților publice locale de reglementare în materia drepturilor de natură salarială nu este una absolută, legiuitorul impunând acestora obligația de "încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege".

Potrivit art. 11 alin. (1), (3) și (4) din Legea nr. 153/2017, s-a lăsat la aprecierea autorităților locale deliberative și executive stabilirea salariilor de bază și a veniturilor lunare, cu respectarea art. 25 și a art. 11 alin. (4) din același act normativ.

În opinia instanței de trimitere, textul art. 11 din Legea nr. 153/2017 este lipsit de rigoare juridică. Astfel, la alin. (1) se menționează că, pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, făcându-se deci trimitere la definiția salariului de bază de la art. 7 lit. a) din Legea nr. 153/2017 - suma de bani la care are dreptul lunar personalul plătit din fonduri publice, corespunzător funcției, gradului/treptei profesionale, gradației, vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I-IX la actul normativ menționat.

Succesiv, alin. (3) al art. 11 din Legea nr. 153/2017 statuează că stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25. Or, salariul lunar cuprinde, potrivit art. 7 lit. e) din Legea nr. 153/2017, salariul de bază ori, după caz, indemnizația lunară sau indemnizația de încadrare, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, adaosurile, primele, premiile, precum și celelalte elemente ale sistemului de salarizare corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.

Art. 11 alin. (4) din Legea nr. 153/2017 reglementează, în schimb, limita nivelului veniturilor salariale stabilite, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), iar venitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde, potrivit art. 7 lit. m) din același act normativ, salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare, indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele și premiile, precum și alte drepturi în bani și/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.

Raportat la aceste necorelări, s-a reținut că, prin hotărâre a consiliului local, se stabilește nu doar salariul de bază, ci întreg venitul salarial al personalului angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului și serviciilor publice de interes local.

Cu toate acestea, posibilitatea de a se acorda unele facilități rămâne supusă cerinței ca respectivele facilități să fie prevăzute de lege.

Faptul că nu există niciun act normativ care să interzică acordarea facilității nu prezintă relevanță, întrucât acordarea facilității era condiționată de existența unei dispoziții legale care să o consacre și de aceea nu s-ar putea aplica principiul potrivit căruia tot ceea ce nu este interzis de lege este permis.

Cât privește exercitarea autonomiei locale, în temeiul art. 5 lit. j) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019, autoritățile administrației publice locale au dreptul de a gestiona treburile publice doar în condițiile legii, adică în baza unei reglementări anterioare exprese, aspect ce nu se regăsește în prezenta cauză, decontarea cheltuielilor de transport ale personalului din cadrul primăriei nefiind reglementată în cuprinsul legislației speciale.

Instanța de trimitere invocă prevederile art. I și II din Legea nr. 177/2023 pentru completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 567 din 23 iunie 2023, arătând că, doar începând cu data de 1 ianuarie 2024 (data intrării în vigoare a legii sus-menționate), facilitatea decontării cheltuielilor privind transportul funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" între localitatea de domiciliu și localitatea unde se află locul acestora de muncă beneficiază de o reglementare expresă, or aceasta nu poate retroactiva. VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudență comunicată de curțile de apel

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dispozițiile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu permit acordarea, prin hotărâre de consiliu local, de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul curților de apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal și al tribunalelor Brăila - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui și Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale.

În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman și Galați.

În susținerea orientării jurisprudențiale și punctelor de vedere teoretice au fost expuse argumentele prevăzute în cele ce urmează.

Din interpretarea logică, gramaticală și juridică a textului de lege al art. 129 alin. (12) din Codul administrativ reiese, în mod clar, faptul că, prin sintagma "potrivit legii", legiuitorul a dorit sublinierea faptului că aceste beneficii care se acordă funcționarilor publici și personalului contractual trebuie, în mod obligatoriu, să aibă un fundament legal, adică să fie reglementate în mod expres printr-un text de lege.

Nu se poate admite argumentul încălcării autonomiei locale printr-o interpretare contrară celor de mai sus, deoarece, așa cum rezultă din prevederile art. 5 lit. j) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019, autoritățile administrației publice locale au dreptul de a gestiona treburile publice doar în condițiile legii, adică doar în baza unei reglementări anterioare exprese, decontarea cheltuielilor de transport ale personalului din cadrul primăriei nefiind reglementată în cuprinsul legislației speciale, motiv pentru care se apreciază că nu s-a produs o încălcare a autonomiei locale.

Nu poate fi admisă apărarea potrivit căreia, deși Legea nr. 153/2017 nu reglementează, în mod expres, decontarea transportului pentru personalul angajat în administrația publică, totuși această facilitate nu este interzisă, față de reglementările art. 11 alin. (1) din actul normativ menționat.

Astfel, prin Legea-cadru nr. 153/2017 este reglementată doar salarizarea de bază a personalului din cadrul familiei ocupaționale "Administrație", iar nu acordarea de beneficii salariale, principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus neputând fi aplicat în caz de tăcere a legii.

Mai mult, din interpretarea dispozițiilor Legii nr. 177/2023, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2024, se reține că facilitatea decontării cheltuielilor privind transportul funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" între localitatea de domiciliu și localitatea unde se află locul acestora de muncă nu a beneficiat de o reglementare anterioară în cuprinsul Legii-cadru nr. 153/2017. Totodată, având în vedere dispozițiile art. 6 alin. (1) din Codul civil, această facilitate nu poate retroactiva.

Relevante sunt și argumentele din expunerea de motive a Legii nr. 177/2023, potrivit cărora: "Prezenta propunere legislativă are în vedere introducerea posibilității autorităților administrației publice locale din mediul rural de a cuprinde în bugetul local sume destinate decontării cheltuielilor cu efectuarea navetei funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul de specialitate al primăriei."

Având în vedere dispozițiile art. 138 alin. (4) și (5) din Constituția României, republicată, și ale art. 14 alin. (2)-(4) din Legea nr. 273/2006, se poate concluziona în sensul nelegalității hotărârii contestate, față de neîndeplinirea niciuneia dintre condițiile ce rezultă din textele legale indicate: să existe o bază legală pentru cheltuielile a căror decontare a fost aprobată, acestea să fie prevăzute în bugete și pentru ele să existe surse de finanțare.

Pe de altă parte, s-a argumentat că art. 6 din Legea nr. 153/2017 consacră principiul legalității, iar art. 11 alin. (1) din același act normativ face referire tocmai la faptul că salariile funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București.

Așadar, salariile din administrația publică nu au fost stabilite prin anexele Legii nr. 153/2017, legiuitorul lăsând consiliilor locale atributul de a hotărî cu privire la cuantumul salariilor personalului angajat în aparatul propriu.

Decontarea cheltuielilor de transport poate fi încadrată în noțiunea de "facilități", așa cum rezultă din dispozițiile art. 129 alin. (12) din Codul administrativ. Codul administrativ nu oferă o definiție legală strictă a termenului de "facilități" acordate personalului din cadrul primăriei sau serviciilor publice de interes local, cerința fiind aceea ca acordarea acestor facilități să se facă "potrivit legii", respectiv să existe o prevedere legală în acest sens.

Autonomia locală, definită ca dreptul și capacitatea autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona treburile publice în numele și în interesul comunității locale, nu poate justifica acordarea unor drepturi neprevăzute de lege.

Nu se poate contesta intenția legiuitorului de a conferi autorităților publice locale puterea de apreciere și oportunitate în acordarea unor astfel de facilități, însă din conținutul reglementării rezultă necesitatea identificării cadrului legal care să recunoască o asemenea facilitate, cum este, spre exemplu, situația cadrelor didactice, în privința cărora este recunoscut acest drept în cuprinsul art. 105 alin. (2) lit. f) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare.

Legea nr. 153/2017 constituie o lege specială față de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, chiar dacă este anterioară, dat fiind faptul că obiectul său de reglementare este unul specific, respectiv modul de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, și, astfel, normele din cuprinsul său trebuie aplicate cu prioritate.

Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dispozițiile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ permit acordarea, prin hotărâre de consiliu local, de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul: curților de apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal și Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal și al tribunalelor Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

În susținerea orientării jurisprudențiale au fost expuse argumentele prevăzute în cele ce urmează.

Principiul autonomiei locale este un pilon fundamental al democrației și guvernanței locale, care stabilește că autoritățile locale au capacitatea de a-și administra resursele și de a lua decizii în beneficiul comunității lor. Permițând autorităților locale să decidă cu privire la facilități precum decontarea cheltuielilor de transport, se promovează implicarea și responsabilitatea la nivel local. Consiliul local este cel mai apropiat organ de guvernanță față de comunitate și, prin luarea deciziilor în legătură cu beneficiile pentru funcționari, poate satisface mai bine nevoile specifice ale comunității locale. Fiecare comunitate locală are propriile sale nevoi și cerințe, iar acordarea facilității de decontare a cheltuielilor de transport poate fi văzută ca o măsură de adaptare a politicii la specificul local.

Mai mult, a adopta o hotărâre de consiliu local care acordă facilități privind decontarea cheltuielilor de transport de la domiciliu la serviciu poate fi considerată o măsură de gestionare a resurselor locale în beneficiul funcționarilor angajați în instituția publică, contribuind astfel la menținerea și motivarea personalului în serviciul public. Prin acordarea unor facilități, precum decontarea cheltuielilor de transport, autoritățile locale pot deveni mai competitive în recrutarea și menținerea unui personal calificat. Acest lucru poate contribui la asigurarea că instituția publică funcționează eficient și că populația locală beneficiază de servicii de calitate.

Cu toate că, prin adoptarea Legii nr. 177/2023, s-a prevăzut în mod expres prerogativa consiliilor locale de a adopta hotărâri prin care să deconteze contravaloarea cheltuielilor de transport pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" din aparatul de specialitate al primarilor comunelor și al instituțiilor și serviciilor publice de interes local, totuși această reglementare expresă nu lipsește de efect raționamentul primei instanțe, potrivit căruia art. 11 alin. (1) din Legea nr. 153/2017 face referire tocmai la faptul că legea conferă dreptul autorității locale ca, printr-o hotărâre proprie, să stabilească drepturi de natură salarială personalului propriu, fără a fi necesar ca acestea să fie expres prevăzute în normele juridice de forța legii, dar cu condiția încadrării în limitele minime și maxime prevăzute de lege. Or, în speță, s-a reținut că hotărârea de consiliu local respectă prevederile legale privind angajarea cheltuielilor și utilizarea creditelor bugetare în limitele aprobate prin Legea nr. 273/2006 (Decizia civilă nr. 51/2024 din 17 ianuarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal).

Dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 și ale art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, în corelare cu principiul autonomiei locale consacrat prin art. 120 din Constituția României, republicată, și reglementat de Codul administrativ, constituie temeiurile de drept ce stau la baza recunoașterii competenței și atribuțiilor consiliului local de reglementare în materia salarizării personalului plătit din fondurile publice ale autorității administrativ-teritoriale. În limitele stabilite prin dispozițiile legale mai sus indicate, consiliul local are o marjă proprie de apreciere, putând adopta hotărâri privind acordarea oricăror facilități de natură salarială, în condițiile încadrării în limitele impuse de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost invocate, totodată, prevederile art. 129 alin. (1) din Codul administrativ.

S-a reținut, de asemenea, faptul că, spre deosebire de veniturile obținute de o persoană fizică rezidentă sau nerezidentă care desfășoară o activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui raport de serviciu, veniturile acordate/decontate pentru acoperirea cheltuielilor de transport necesare îndeplinirii funcției și atribuțiilor publice sunt exceptate de la plata impozitului pe venit conform art. 76 alin. (4) lit. g) din Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare. Acesta face o distincție între veniturile obținute ca urmare a unei contraprestații, care sunt supuse impozitului pe venit, și sumele acordate/decontate pentru acoperirea cheltuielilor de transport necesare desfășurării activității în conformitate cu fișa postului.

În al doilea rând, deși Legea nr. 153/2017 nu prevede, în mod expres, că personalul angajat în administrația publică beneficiază de decontarea transportului, totuși acordarea acestei facilități nu este interzisă. Salariile din administrația publică nu au fost stabilite prin anexele Legii nr. 153/2017, legiuitorul având în acest caz, față de vechile legi ale salarizării, o nouă abordare, în sensul că a lăsat la dispoziția consiliilor locale să hotărască cu privire la cuantumul salariilor personalului angajat în aparatul propriu.

Față de prevederile coroborate ale art. 6 și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, s-a concluzionat că stabilirea drepturilor de natură salarială cuvenite personalului din administrația publică locală reprezintă o situație de excepție de la principiul legalității prevăzut de Legea nr. 153/2017. Cu alte cuvinte, legea conferă dreptul autorității publice locale ca, printr-o hotărâre proprie, să stabilească drepturi de natură salarială în beneficiul personalului propriu fără a fi necesar ca acestea să fie expres prevăzute de normele juridice de forța legii, dar cu condiția încadrării în limitele minime și maxime prevăzute de lege, respectându-se astfel teza finală a art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, respectiv ca facilitățile aprobate să fie adoptate "potrivit legii".

Celelalte curți de apel nu au comunicat hotărâri judecătorești sau opinii teoretice cu privire la chestiunea de drept.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție. VII. Jurisprudența Curții Constituționale a României

În jurisprudența Curții Constituționale a României nu au fost identificate repere semnificative pentru soluționarea prezentei sesizări. VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în mecanismele de unificare a practicii

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție în mecanismele de unificare a practicii judiciare nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a propus două soluții alternative, respectiv: - respingerea, ca inadmisibilă, a sesizării formulate de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 605/84/2023; - în cazul în care sesizarea va fi considerată admisibilă, admiterea acesteia, cu următoarea dezlegare a problemei de drept: "Art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu permite acordarea prin hotărâre de consiliu local de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice." X. Înalta Curte de Casație și Justiție X.1. Asupra admisibilității sesizării

Pentru a evalua dacă sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este aptă să asigure îndeplinirea funcției pentru care a fost concepută, aceea de a pronunța o decizie interpretativă de principiu în scopul de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare la nivel național, se impune, în primul rând, evaluarea tuturor elementelor sesizării, adică verificarea atât a circumstanțelor care o generează, cât și a condițiilor care permit declanșarea mecanismului de interpretare.

Aceasta presupune verificarea îndeplinirii simultane a tuturor condițiilor prevăzute pentru declanșarea procedurii hotărârii prealabile, condiții extrase din dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă și care pot fi enunțate astfel: - existența unei cauze aflate în curs de judecată; - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; - instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; - soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; - problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; - chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; - chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar aceasta nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Primele trei condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, dat fiind faptul că instanța de trimitere este un complet de judecată al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, învestit cu soluționarea, în ultimă instanță, în conformitate cu art. 3 alin. (1) raportat la art. 11 și 20 din Legea nr. 554/2004 și la art. 96 pct. 3 și art. 483 alin. (1) din Codul de procedură civilă, a unei cauze având ca obiect acțiunea în tutelă administrativă formulată de prefect în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

După cum se poate observa din expunerea ce precedă, prin cererea de chemare în judecată formulată în Dosarul nr. 605/84/2023, înregistrat pe rolul Tribunalului Sălaj, se solicită anularea unei hotărâri de consiliu local privind decontarea contravalorii cheltuielilor de deplasare pentru transportul între localitatea în care funcționarii publici și personalul contractual din cadrul Primăriei Comunei M. își au domiciliul și localitatea unde se află locul de muncă al acestora, reclamantul invocând faptul că dreptul prevăzut de art. 129 alin. (12) din Codul administrativ nu a fost exercitat de pârâtul Consiliul Local al Comunei M. cu respectarea legii. Astfel, reclamantul susține că acordarea oricăror sporuri sau facilități se poate realiza numai în măsura în care există o prevedere legală expresă în acest sens. Or, în speța de față nu a fost identificată nicio prevedere legală pentru decontarea cheltuielilor de transport. Prima instanță a respins, ca neîntemeiată, acțiunea, apreciind că autoritatea pârâtă cu rol deliberativ a decis decontarea acestor cheltuieli prevalându-se de autonomia locală și de posibilitatea de a acorda unele facilități funcționarilor publici și personalului contractual, conform art. 129 alin. (1) și (12) din Codul administrativ, fără a fi obligată, printr-o prevedere legală expresă, să procedeze în acest sens. Or, în situația în care dreptul la decontarea cheltuielilor de transport ar fi fost reglementat de către legiuitor sau de către legiuitorul delegat, intervenția consiliului local, în calitate de autoritate deliberativă, ar fi fost inutilă. Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs pârâtul, iar Curtea de Apel Cluj, învestită cu soluționarea căii de atac, judecă pricina în ultimă instanță.

Față de cele expuse, apare ca fiind îndeplinită și condiția de admisibilitate ca soluționarea cauzei să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.

Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale aceleiași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii.

În ceea ce privește noutatea chestiunii de drept relevate, aceasta reprezintă o condiție distinctă de cea a lipsei statuării asupra chestiunii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, iar în lipsa unei definiții a "noutății" și a unor criterii de determinare a acestei noțiuni în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, evaluarea condiției menționate revine Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel cum s-a reținut constant în jurisprudența anterioară (spre exemplu: Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 4 din 14 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 132 din 19 februarie 2019; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021).

Condiția noutății este îndeplinită când problema de drept nu a mai fost analizată în interpretarea unui act normativ aflat de mult în vigoare ori aceasta decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare relativ recent, prin raportare la momentul sesizării.

În cadrul sesizării pendinte este îndeplinită cerința menționată. Dispozițiile legale supuse interpretării au fost introduse printr-un act normativ de dată recentă, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în vigoare din 5 iulie 2019.

Caracterul de noutate se pierde numai pe măsură ce chestiunea de drept primește o dezlegare din partea instanțelor, concretizată într-o practică judiciară consacrată, ceea ce nu este cazul de față.

Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că există practică judiciară divergentă, în formă incipientă, așa cum rezultă din capitolul VI al prezentei decizii.

În ceea ce privește condiția de admisibilitate care vizează identificarea unei veritabile probleme de drept care ar putea forma obiectul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile se observă că legiuitorul instituie o dublă condiționare: pe de o parte, să existe o chestiune de drept veritabilă și serioasă, iar, pe de altă parte, să fie stabilită legătura necesară între dezlegarea chestiunii de drept identificate și soluționarea cauzei pe fond.

În ceea ce privește caracterul veritabil și serios al problemei de drept, aceasta presupune existența unei norme susceptibile de interpretări diferite, sens în care se impune