SECȚIUNEA I: Cerere nr. 59012/19 Silvio BERLUSCONI și FINANZIA D□INVESTIMENTO FININVEST S.P.A. împotriva Italiei Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secțiunea întâi), care se află la 8 noiembrie 2022 într-un comitet compus din Alena Poláčková, președinta Gilberto Felici, Raffaele Sabato, judecători și de Liv Tigerstedt, grefier adjunct al secțiunii n 59012/19 împotriva Republicii Italiene și al cărei resortisant al acestui stat, Silvio Berlusconi, născut în 1936 și rezident la Roma și societatea italiană Finanziaria d în temeiul articolului 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (inclusiv Convenția privind drepturile omului), după ce a intenționat acest lucru, face ca următoarea decizie să se refere la respingerea de către Banca Centrală Europeană a achiziționării de către a doua reclamantă a acțiunilor unei bănci italiene. La depunerea cererii, primul reclamant, dl. Berlusconi, care controla indirect cu 61,21% din acțiuni pe a doua reclamantă, societatea Finninvest S.p.A., care deținea, la rândul său, participații importante în Grupul Mediolanum, unul dintre liderii din sectorul serviciilor bancare, al asigurărilor și al previzionării, având ca holding principal o societate financiară, Mediolanum S.p.A. ( holdingul financiar La rândul său, reclamantul a sesizat instanțele administrative deoarece, în octombrie, 2014 Banca Dalska, în calitate de autoritate de supraveghere bancară, ca urmare a condamnării domnului Berlusconi pentru fraudă fiscală, a suspendat dreptul de vot al Fininvest S.p.A., în ceea ce privește partea care depășește limita de 9,99% din acțiuni, în holdingul financiar. Berlusconi nu mai îndeplinește condiția de a fi stabilită de noua legislație aplicabilă (înainte de bănci, dar apoi extinsă la societățile financiare) pentru a menține o participație calificată (și anume, mai mult de 10% din acțiunile și/sau drepturile de vot ale băncii). În plus, Banca d'Italia dispunea plasarea acțiunilor suplimentare într-un instrument financiar și cesiunea acestora după un termen stabilit. La 3 noiembrie 2014, funcțiile de supraveghere bancară au fost transferate Băncii Centrale Europene (BCE) în temeiul Regulamentului (UE) nr. La sfârșitul anului 2015, holdingul financiar și banca s-au fuzionat și banca au fost plasate la summitul Grupului Mediolanum. În luna iulie a aceluiași an, Banca Da'Italia a acționat în prezent în cadrul BCE. În hotărârea sa din 3 martie 2016, Consiliul de Stat a acceptat recursul reclamanților împotriva ordinului de vânzare emis de Banca d . El a considerat că noua legislație privind cerințele de Õ nu putea să se refere la acțiunile deja deținute de societățile financiare, ci numai la achiziționarea de noi acțiuni. În plus, avizul Băncii din iulie 2015 nu constituia un nou ordin de vânzare a acțiunilor excedentare, astfel încât să poată fi ignorat deoarece se referea la regimul acțiunilor noi după fuziune. Într-o decizie din octombrie 2016, BCE a adoptat o nouă procedură de autorizare a achiziționării, la propunerea Băncii de la Italia, în vederea achiziționării de către Finên S.p.A. a acțiunilor băncii pentru motivul că orice autorizație de cumpărare a devenit imposibilă din cauza faptului că primul reclamant nu a putut face acest lucru. În același an, reclamanții au sesizat Tribunalul Uniunii Europene cu privire la o acțiune în anulare a Deciziei BCE (T-913/16 - Fininvest și Berlusconi/BCE). În paralel, au atacat actele Băncii din Italia prin intermediul unei acțiuni în executare (gudizio di ottemperanza). ) în fața Consiliului de Stat, susținând că propunerea făcută BCE a încălcat hotărârea din 3 martie 2016, care a dobândit deja putere de lucru judecat. Consiliul de Stat a inițiat o procedură preliminară prin care a solicitat Curții a Uniunii Europene (CJUE) să declare dacă este sau nu de competența instanțelor naționale sau a Uniunii Europene (UE) să controleze legalitatea, în special, a propunerilor adoptate de o autoritate națională competentă (ANC), în speță, Banca Da Și asta în ciuda introducerii unui giudizio di ottemperanza 11. În hotărârea sa din 19 decembrie 2018 (C-219/17 Silvio Berlusconi și alții/Banca d De asemenea, aceasta din urmă are competența exclusivă de a decide dacă să autorizeze sau nu acest tip de achiziție, însă numai instanțele din UE au obligația de a stabili, cu titlu incident, dacă legalitatea deciziei BCE d 2016 a fost afectată de eventualele deficiențe ale actelor pregătitoare adoptate de Banque d'Italia. Prin urmare, legalitatea acestor acte nu putea fi controlată de instanțele naționale și nici chiar în prezența unei acțiuni în executare în fața acestora. 12. La 3 mai 2019, pe baza hotărârii preliminare menționate anterior, Consiliul de Stat a declarat inadmisibilă acțiunea în executare. 13. În aprilie 2021, camerele de recurs ale Curții de Casație au respins recursul reclamanților, considerând că, în hotărârea sa din 2019, Consiliul de Stat și-a declinat în mod corespunzător competența în favoarea CJUE. În mai 2022, Tribunalul a respins acțiunea în anulare a reclamanților, declarând că BCE se opunea pe bună dreptate în octombrie 2016 achiziției de acțiuni a băncii. Invocând art. 6 alineatul (1) din convenție, reclamanții denunță o încălcare a principiului securității juridice și a încălcării dreptului la o instanță în măsura în care Banca d Acestea stigmatizează, de asemenea, decizia Consiliului de Stat din mai 2019 care se referă pur și simplu la hotărârea CJUE nr. C-219/17. EVALUARE A CURȚII 16. Reclamanții se plâng în esență de ceea ce ei numesc A doua procedură de autorizare și faptul că Consiliul de Stat ar fi negat competența autorităților naționale în această privință, în timp ce, în opinia lor, CJUE a recunoscut autorităților judiciare naționale o putere discreționară. 17. Curtea amintește că, chiar și atunci când aplică dreptul UE, statele contractante rămân supuse obligațiilor pe care le-au asumat în mod liber prin aderarea la convenție. Cu toate acestea, în cazul în care sunt îndeplinite două condiții: lipsa unei spații de manevră pentru autoritățile naționale și desfășurarea în întregime a potențialului mecanismului de control prevăzut de dreptul UE, aceste obligații trebuie evaluate în lumina prezumției de conformitate cu Convenția, așa cum este menționată în jurisprudența Curții. În conformitate cu Convenția privind toate actele care nu intră strict sub incidența obligațiilor sale juridice internaționale (Ilias și Ahmed c. Ungaria [GC], nr. 47287/15, § 96, 21 noiembrie 2019 și referințele menționate anterior, Ilias și Ahmed c. Ungaria [GC], nr. 47287/15, § 96, 21 noiembrie 2019). 18. Curtea observă că atât instanțele din UE, cât și Consiliul de Stat au negat temeiul pe care reclamanții pretind că își stabilesc competența și responsabilitatea în Italia, și anume că actele Băncii da Õ Italia în cea de-a doua procedură de autorizare ar trebui să fie izolate de procedura în fața BCE 19. În hotărârea sa din 2018, CJUE consideră, pe de o parte, că instanțele din UE au, în speță, competența exclusivă de a controla legalitatea actelor adoptate de o instituție din UE, cum ar fi BCE și, pe de altă parte, că aceaceasta este singura competentă să decidă dacă să autorizeze sau nu achiziționarea în litigiu la sfârșitul procedurii în cauză, indiferent de competența de a propune o instituție din UE. 20. La anul următor, Consiliul de Stat a declarat inadmisibil giudizio di ottemperanza pe baza deciziei menționate anterior 21. Spre deosebire de teza reclamanților potrivit căreia Curtea de Luxemburg ar fi recunoscut o putere discreționară autorităților naționale, Curtea apreciază că acestea nu puteau decât să recunoască competența exclusivă în materie de instanțe judecătorești din UE. Prin urmare, principiul prezumției de "Bosforus Avotiśšc. Letonia [GC], n 17502/07, §§ 101-104, 23 mai 2016 și referințele menționate în aceasta) se aplică și, având în vedere lipsa unei insuficiențe vădite a protecției drepturilor garantate prin convenție care o poate răsturna, acțiunile statului pârât intră, în speță, sub incidența instanței Curții (Avoti Prin urmare, se consideră că cererea este în mod evident greșit întemeiată și trebuie respinsă în temeiul articolului 35 alineatul (3) litera (a) și al articolului 4 din convenție. Prin aceste motive, Curtea, în lacunună, declară în unanimitate cererea inadmisibilă. Făcut în franceză și apoi comunicat în scris la 1 decembrie 2022. Liv Tigerstedt Alena Poláčková Florier Președinte adjunct
Requête n
o
59012/19
Silvio BERLUSCONI et FINANZIARIA D’INVESTIMENTO FININVEST S.P.A.
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 8
novembre 2022 en un comité composé de
:
Alena Poláčková
, présidente
,
Gilberto Felici,
Raffaele Sabato
, juges
,
et de Liv Tigerstedt,
greffière adjointe
de section
,
Vu
:
la requête n
o
59012/19 contre la République italienne et dont un ressortissant de cet État, M. Silvio Berlusconi, né en 1936 et résidant à Rome et la société italienne Finanziaria d’investimento Fininvest S.p.A. («
les
requérants
»), représentés par M
es
Nascimbene, A. Porto et R. Vaccarella, avocats à Rome, Milan et Padoue, avaient saisi la Cour le 31 octobre 2019
en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («
la Convention
»),
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante
:
OBJET DE l’AFFAIRE
1.
L’affaire concerne le refus opposé par la Banque Centrale Européenne à l’achat par la deuxième requérante d’actions d’une banque italienne.
2.
Lors de l’introduction de la requête, le premier requérant, M.
Berlusconi, contrôlait indirectement avec 61,21% des actions la deuxième requérante, la société Fininvest S.p.A., qui à son tour détenait des participations importantes dans le Groupe Mediolanum, l’un des leaders dans le secteur des services bancaires, des assurances et de la prévoyance, ayant comme holding principal une société financière, Mediolanum S.p.A. (le
«
holding financier
»), laquelle à son tour contrôlait totalement Banca Mediolanum S.p.A. (la «
banque
»).
3.
Les requérants saisirent les juridictions administratives car en octobre
2014 la Banque d’Italie, en tant qu’autorité de supervision bancaire, à la suite de la condamnation de M. Berlusconi pour fraude fiscale, avait suspendu le droit de vote de Fininvest S.p.A., quant à la partie qui dépassait la limite de 9,99 % des actions, dans le holding financier. Et ce au motif que M.
Berlusconi ne remplissait plus la condition d’honorabilité fixée par la nouvelle législation applicable (auparavant uniquement aux banques, mais étendue ensuite aux sociétés financières) pour maintenir une participation qualifiée (à savoir, notamment, plus de 10% des actions et/ou des droits de vote de la banque). La Banque d’Italie avait, en outre, ordonné le placement des actions excédentaires dans un trust et leur cession au terme d’un délai fixé.
4.
Le 3 novembre 2014, les fonctions de surveillance bancaire furent transférées à la Banque centrale européenne (BCE) sur la base du règlement de l’UE n
o
1024/2013.
5.
Fin 2015, le holding financier et la banque fusionnèrent et cette dernière fut placée au sommet du Groupe Mediolanum.
6.
En juillet de la même année, la Banque d’Italie – agissant désormais au sein de la BCE – exprima l’avis que l’ordre de vente des actions excédentaires devait être entendu comme visant également les nouvelles actions issues de la fusion.
7.
Dans son arrêt du 3 mars 2016, le Conseil d’État accueillit le recours des requérants contre l’ordre de vente émis par la Banque d’Italie. Il jugea que la nouvelle législation sur les exigences d’honorabilité ne pouvait concerner les actions déjà détenues par les sociétés financières mais uniquement l’achat de nouvelles. Au demeurant, l’avis de la Banque d’Italie de juillet 2015 ne constituait pas un nouvel ordre de vente des actions excédentaires, de sorte qu’il pouvait être ignoré car il concernait le régime des nouvelles actions après fusion.
8.
Par une décision d’octobre 2016, à l’issue d’une nouvelle procédure d’autorisation d’acquisition, la BCE s’opposa, sur proposition de la Banque d’Italie, à l’acquisition par Fininvest S.p.A. d’actions de la banque au motif que toute autorisation à l’achat était devenue impossible faute d’honorabilité dans le chef du premier requérant.
9.
La même année, les requérants saisirent le Tribunal de l’Union européenne d’un recours en annulation de la décision de la BCE (T-913/16 - Fininvest et Berlusconi/BCE).
10.
En parallèle, ils attaquèrent les actes de la Banque d’Italie par le biais d’une action en exécution (
giudizio di ottemperanza
) devant le Conseil d’État en soutenant que la proposition faite à la BCE violait l’arrêt du 3 mars 2016, lequel avait déjà acquis force de chose jugée. Le Conseil d’État entama une procédure préjudicielle en demandant à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de dire s’il appartient aux juridictions nationales ou à celles de l’Union européenne (UE) de contrôler la légalité, notamment, des propositions adoptées par une autorité nationale compétente (ANC), en l’espèce, la Banque d’Italie, dans le cadre d’une procédure d’autorisation relative à l’acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement bancaire. Et ce malgré l’introduction d’un
giudizio di ottemperanza
.
11.
Dans son arrêt du 19 décembre 2018 (C-219/17 Silvio Berlusconi et autres/Banca d’Italia et autres), la CJUE estima que le Traité sur le fonctionnement de l’Union (article 263) confère aux juridictions de l’UE une compétence exclusive pour contrôler la légalité des actes adoptés, à l’issue d’un processus décisionnel dans lequel les actes d’une ANC constituent des étapes intermédiaires, par une institution de l’UE, telle que la BCE. Cette
dernière ayant aussi une compétence exclusive pour décider d’autoriser ou non ce type d’acquisition, il appartenait aux seules juridictions de l’UE de déterminer, à titre incident, si la légalité de la décision de la BCE d’octobre
2016 était affectée par les éventuels défauts des actes préparatoires adoptés par la Banque d’Italie. La légalité de ces actes ne pouvait donc pas être contrôlée par les juridictions nationales et ce même en présence d’une action en exécution devant celles-ci.
12.
Le 3 mai 2019, se fondant sur la décision préjudicielle susmentionnée, le Conseil d’État déclara irrecevable l’action en exécution.
13.
En avril 2021, les Chambres Réunies de la Cour de cassation rejetèrent le pourvoi des requérants en jugeant que, dans son arrêt de 2019, le Conseil d’État avait correctement décliné sa compétence au profit de la CJUE. La
Haute Juridiction prit soin de préciser que la protection des droits des requérants accordée par la juridiction de l’UE ne pouvait passer pour déficitaire par rapport à celle du système italien.
14.
En mai 2022, le Tribunal de l’UE rejeta le recours en annulation des requérants en affirmant que la BCE s’était à juste titre opposée en octobre
2016 à l’acquisition d’actions de la banque.
15.
Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants dénoncent une atteinte au principe de sécurité juridique et la violation du droit à un tribunal en ce que la Banque d’Italie aurait méconnu l’autorité de la chose jugée de l’arrêt du Conseil d’État de mars 2016 et de ce fait empêché l’exécution de la même décision. Ils stigmatisent aussi la décision du Conseil d’État de mai 2019 s’alignant simplement sur l’arrêt de la CJUE n
o
16.
Les requérants se plaignent en substance de ce qu’ils appellent le «
segment interne
» de la deuxième procédure d’autorisation et du fait que le Conseil d’État aurait nié la compétence des autorités nationales en la matière, alors que, selon eux, la CJUE avait reconnu un pouvoir discrétionnaire aux autorités judiciaires nationales.
17.
La Cour rappelle que même lorsqu’ils appliquent le droit de l’UE, les États contractants demeurent soumis aux obligations qu’ils ont librement contractées en adhérant à la Convention.
Néanmoins, lorsque deux conditions – absence de marge de manœuvre pour les autorités nationales et déploiement de l’intégralité des potentialités du mécanisme de contrôle prévu par le droit de l’UE – sont réunies, ces obligations doivent être appréciées à la lumière de la présomption de conformité avec la Convention, telle qu’établie dans la jurisprudence de la Cour
.
L’État demeure entièrement responsable au regard de la Convention de tous les actes ne relevant pas strictement de ses obligations juridiques internationales (
Ilias et Ahmed c. Hongrie
[GC], n
o
47287/15, § 96, 21 novembre 2019 et les références y citées).
18.
La Cour note qu’en l’espèce tant les juridictions de l’UE que le Conseil d’État ont nié le fondement même sur lequel les requérants prétendent établir la compétence et la responsabilité de l’Italie, à savoir que les actes de la Banque d’Italie dans la deuxième procédure d’autorisation devraient être isolés de la procédure devant la BCE.
19.
Dans son arrêt de 2018, la CJUE estima, d’une part, que les juridictions de l’UE ont, en l’espèce, une compétence exclusive pour contrôler la légalité des actes adoptés par une institution de l’UE telle la BCE et, d’autre part, que celle-ci est seule compétente à décider d’autoriser ou non l’acquisition litigieuse à la fin de la procédure en cause, indépendamment du pouvoir de proposition de l’ANC.
20.
L’année suivante, le Conseil d’État déclara irrecevable le
giudizio di ottemperanza
sur la base de la décision susmentionnée.
21.
Contrairement à la thèse des requérants selon laquelle la Cour de Luxembourg aurait reconnu un pouvoir discrétionnaire aux autorités nationales, la Cour juge que celles-ci ne pouvaient que reconnaître la compétence exclusive en la matière des juridictions de l’UE. Par conséquent, le principe de la présomption
Bosphorus
(
Avotiņš c. Lettonie
[GC], n
o
17502/07, §§ 101-104, 23 mai 2016, et les références
qui y sont citées) s’applique et, compte tenu de l’absence d’insuffisance manifeste de la protection des droits garantis par la Convention susceptible de la renverser, les actions de l’État défendeur échappent en l’espèce à la juridiction de la Cour (
Avotiņš
, précité, § 112).
22.
Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare
la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 1
er
décembre 2022.
Liv Tigerstedt
Alena Poláčková
Greffière adjointe
Présidente