N.F. împotriva Italiei

Reclamantul, născut în 1942, este judecător. După vara anului 1990 a solicitat aderarea la Grande Oriente d’Italia di Palazzo Giustiniani. La 5 martie 1991 a devenit membru al Adriano Lemmi Lodge din Milano. În vara anului 1992, reclamantul a citit în presă națională că unele procurori de stat, în special procurorul de stat al Palmi (Reggio di Calabria), au început anchete care, potrivit anumitor zvonuri, se referă, de asemenea, la deplasări asociate cu Grande Oriente d’Italia di Palazzo Giustiniani. În octombrie 1992, reclamantul a cerut să se apropie de organizație și la 5 noiembrie 1992 a fost înființat „membre adormant”. Biroul procurorului public Palmi a trimis Consiliul Național al Judiciului (Consiglio Superiore della Magistratura) o listă de judecători care erau Freemasons.

Consiliul Național al Judiciarului a trimis-o apoi Ministrului Justiției și Consilierului de Stat Principal de la Curtea de Casație, care a instituit o procedură disciplinară împotriva judecătorilor. Lista a fost făcută publică, cel puțin în parte, de presă. 10. În iulie 1993, după începerea unei anchete, reclamantul a fost interogat de către un inspector de la Inspectoarea Generală a Ministerului Justiției. Apoi, în februarie 1994, el a fost interogat de către avocatul principal de stat la Curtea de Casație. 11. În iunie 1994, el a fost convocat să apară la secțiunea disciplinară a Consiliului Național al Judiciarului. El a fost acuzat că a subminat prestigiul judecătorului prin încălcarea gravă a sarcinilor sale și, prin urmare, nu merită încrederea care trebuie avută într-un judecător.

În adresa sa, avocatul reclamantului a făcut referire la o decizie a aceleiași secțiuni, având în vedere aproximativ zece ani mai devreme, care a tras o distincție între asociații secrete – dintre care judecătorii au fost interzise să fie membri – și asociații discrete. Avocatul reclamantului a remarcat, de asemenea, că orientările Consiliului Național al Judiciarității, care a declarat că biroul judiciar este incompatibil cu aderarea la Freemasons, au fost adoptate în vara lui 1993, care a fost un an după ce reclamantul a părăsit organizarea propriului său acord. La sfârșitul procedurii, secțiunea disciplinară a constatat că reclamantul a încălcat art. 18 din Decretul Legislativ regal nr. 511 din 31 mai 1946 („Decretul din 1946”) și i-a dat un avertisment.

12. Reclamantul a apelat la puncte de drept în fața Curții de Casație, care a examinat cazul în sesiune plenară la 13 iunie 1996. Acesta a respins recursul într-o hotărâre din 10 decembrie 1996. 13. La 17 mai 2000, al patrulea comitet al Consiliului Național al Judiciarității a arătat din nou (având făcut deja o recomandare similară la o dată necunoscută) că nu a fost în favoarea promovării reclamantului – pentru care s-au îndeplinit condițiile necesare începând cu 17 octombrie 1997 – având în vedere sancțiunile disciplinare care i-au fost impuse. 14. Dispozițiile particulare ale Constituției menționate de Guvern sunt următoarele: „Toți cetățenii au datoria de a fi loiali Republicii și de a respecta Constituția și legile.

Cetățenii la care se încredințează oficiile publice le efectuează cu disciplină și onoare, și își jură în cazul în care este necesară de lege. „Ofițerii publici sunt la serviciul exclusiv al națiunii. Dacă sunt membri ai Parlamentului, acestea sunt promovate numai de senioritate. Dreptul de a deveni membri ai partidelor politice poate fi limitat prin lege în cazul membrilor justiției, a membrilor profesioniști ai forțelor armate în datorie activă, a oficialilor de poliție și a reprezentanților diplomați și consulari în străinătate.” „Răspunsurile sunt declarate pentru toate deciziile judiciare. Un recurs asupra punctelor de drept în fața Curții de Casație pentru încălcarea legii este întotdeauna permis împotriva condamnărilor și măsurilor privind libertatea personală emise de instanțele ordinare sau speciale.

Dispoziția poate fi renunțată numai în cazul condamnărilor pronunțate de instanțe militare în timpul războiului. Apelurile la Curtea de Casație împotriva deciziilor Consiliului di Stato și ale Curții de Audit sunt permise numai din motive inerente competenței.” 15. În temeiul articolului 18 din Decretul Legislativ regal nr. 511 din 31 mai 1946, orice judecător care „s-a dezechilibrat să își îndeplinească sarcinile sau să se comporte, în sau în afara biroului, într-o manieră necorespunzătoare de încrederea și considerarea pe care trebuie să-l bucure” va avea o sancțiune disciplinară.

16. În ceea ce privește art. 25 § 2 din Constituție, Curtea Constituțională a decis că, în cadrul procedurilor disciplinare împotriva judecătorilor, principiul de legalitate a fost aplicat ca o cerință fundamentală a statului de drept și a fost o consecință necesară a rolului conferit judecătorului de către Constituție (juriul nr. 100 din 8 iunie 1981, § 4). Cu toate acestea, în ceea ce privește faptul că art. 18 nu a specificat tipurile de conduită care ar putea fi considerate ilegale, Curtea Constituțională a subliniat faptul că nu este posibil să se furnizeze exemple de orice tip de conduită care ar putea submina valorile garantate de această dispoziție: încrederea și considerarea pe care un judecător trebuie să le beneficieze și prestigiul judecătorului.

Într-adevăr, în conformitate cu Curtea Constituțională, aceste valori constituiau principii de conduită profesională care nu puteau fi incluse în „Orientări pre-pregătite, deoarece [a fost] imposibil de identificat și de clasificat fiecare exemplu de conduită necorespunzătoare care ar putea provoca o reacție negativă în societate” (ibid., § 5). Curtea a reiterat ulterior că legile anterioare care reglementează aceeași chestiune au inclus o dispoziție de domeniu general alături de dispozițiile care penalizează comportamentul specific, că propunerile de reformă în acest domeniu au fost întotdeauna formulate în termeni generale și că același lucru este valabil pentru alte categorii profesionale.

Acesta a concluzionat că „dispozițiile din acest domeniu [ar putea] să nu fie de domeniu general, deoarece o directivă specifică ar avea ca efect legitimarea comportamentului care nu a fost prevăzută, dar totuși ar atrage opprobriul societății”.

Acesta a adăugat că aceste considerații justificau domeniul de aplicare larg al reglementării și marja largă de apreciere conferită unui organism care, acționând în cadrul garanțiilor inerente oricărei proceduri judiciare, era – în temeiul compoziției sale – în special bine calificat pentru a judeca dacă comportamentul considerat în fiecare caz a subminat sau nu valorile protejate (ibid., § 5). Curtea Constituțională a declarat, în sfârșit, că această interpretare a fost acordată jurisprudenței sale în materie de legalitate (ibid., § 6). 17. Legea nr. 17 din 25 ianuarie 1982 privind dispozițiile de punere în aplicare ale articolului 18 (dreapta de asociere) din Constituție privind asociațiile secrete și dizolvarea asociației numite P2 prevede că aderarea la o asociere secretă este o infracțiune penală (secțiunea 2). În ceea ce privește funcționarii publici, secțiunea 4 prevede că procedurile disciplinare trebuie, de asemenea, inițiate împotriva lor în fața unui comitet special constituit în conformitate cu normele foarte precise.

Cu toate acestea, în ceea ce privește judecătorii instanțelor judiciare, administrative și militare, competența rămâne încredințată în organismele disciplinare respective. 18. La 22 martie 1990, Consiliul Național al Judiciarului, care a convocat un mesaj de la șeful de stat – care este președintele său – pentru a discuta despre incompatibilitatea dintre exercitarea funcțiilor judiciare și a aderarea la Freemasons, a adoptat orientări. Procesul-verbal (discusiunea și textul orientărilor) a acestei ședințe a fost publicat în Buletinul Oficial (Verbali consiliari, pp. 89-129) și trimis președinților Republicii, Senatului și Camera Deputaților. Potrivit acestor orientări, „judecă aderarea asociațiilor care impun o legătura ierarhică și reciprocă deosebit de puternică prin înființarea, prin jurământ solemn, a obligațiilor, cum ar fi cele cerute de locații masonice, provoacă probleme delicate în ceea ce privește respectarea valorilor consemnate în Constituția Italiană”.

Consiliul Național al Magistraturii a adăugat că este „evident în competențele sale de a asigura respectarea principiului fundamental al art. 101 din Constituție, conform căruia „judecătorii sunt priviți numai legii“. Asigurați-vă că, în exercitarea funcțiilor sale, fiecare judecător respectă – și apar la respectare – principiul de a fi însoțit numai de lege.” Consiliul Național al Judiciului a făcut trimitere ulterior la o hotărâre din 7 mai 1981 a Curții Constituționale în care instanța a întreprins un echilibru între libertatea de gândire a judecătorilor și obligația lor de a fi imparțiale și independente.

Acesta a adăugat: „Trebuie subliniat faptul că printre tipurile de conduită ale judecătorului care trebuie luate în considerare pentru cerința exercitării activității administrative specifice Consiliului, există, de asemenea, dincolo de limitele stabilite de Legea nr. 17 din 1982, acceptarea constrângerilor care (a) sunt supuse obligației de loialitate față de Constituție și exercitarea imparțială și independentă a activității judiciare și (b) subminează încrederea cetățenilor în justiție, făcându-l să-și piardă credibilitatea”. În sfârșit, Consiliul Național al Judiciarului a considerat „necesar să sugereze ministrului ierarhiei și al justiției că ar putea fi recomandat să ia în considerare, printre restricțiile privind drepturile de asociere ale judecătorilor, trimiterea tuturor asociațiilor care – pentru organizarea și sfârșitul acestora – impun obligații deosebit de puternice de ierarhie și solidaritate pentru membrii lor”.

19. La 14 iulie 1993, Consiliul Național al Magistraturii a adoptat alte orientări care indică faptul că exercitarea funcțiilor judiciare este incompatibilă cu aderarea la Freemasons.

8. The applicant, who was born in 1942, is a judge. After the summer of 1990 he applied for membership of the Grande Oriente d’Italia di Palazzo Giustiniani. On 5 March 1991 he became a member of the Adriano Lemmi Lodge in Milan. During the summer of 1992 the applicant read in the national press that certain State prosecutors, in particular the state prosecutor of Palmi (Reggio di Calabria), had begun inquiries, which, according to certain rumours, also concerned lodges associated with the Grande Oriente d’Italia di Palazzo Giustiniani. In October 1992 the applicant asked to distance himself from the organisation and on 5 November 1992 he was made a “dormant member”. 9. The Palmi public prosecutor’s office sent the National Council of the Judiciary (Consiglio Superiore della Magistratura) a list of judges who were Freemasons.

The National Council of the Judiciary then sent it to the Minister of Justice and Principal State Counsel at the Court of Cassation, who instituted disciplinary proceedings against the judges. The list was then made public – at least in part – by the press. 10. In July 1993, after an inquiry had been commenced, the applicant was questioned by an inspector from the General Inspectorate for the Ministry of Justice. Subsequently, in February 1994, he was questioned by Principal State Counsel at the Court of Cassation. 11. In June 1994 he was summoned to appear before the disciplinary section of the National Council of the Judiciary. He was accused of having undermined the prestige of the judiciary by committing a serious breach of his duties, and thus being unworthy of the trust that must be had in a judge.

In his address, counsel for the applicant referred to a decision of the same section, given some ten years earlier, which drew a distinction between secret associations – of which judges were forbidden from being members – and discreet associations. Counsel for the applicant also noted that the guidelines of the National Council of the Judiciary, which stated that judicial office was incompatible with membership of the Freemasons, had been adopted during the summer of 1993, which was one year after the applicant had left the organisation of his own accord. At the end of the proceedings the disciplinary section found that the applicant had breached Article 18 of Royal Legislative Decree no. 511 of 31 May 1946 (“the 1946 decree”) and gave him a warning.

12. The applicant appealed on points of law to the Court of Cassation, which examined the case in plenary session on 13 June 1996. It dismissed the appeal in a judgment of 10 December 1996. 13. On 17 May 2000 the Fourth Committee of the National Council of the Judiciary indicated again (having already made a similar recommendation on an unknown date) that it was not in favour of the applicant’s promotion – for which the requisite conditions had been fulfilled since 17 October 1997 – in view of the disciplinary sanction that had been imposed on him. 14. The particular provisions of the Constitution referred to by the Government are the following: “All citizens shall have the duty to be loyal to the Republic and to comply with the Constitution and the laws.

Citizens to whom public offices are entrusted shall perform them with discipline and honour, and take an oath where it is required by law.” “Public officials shall be at the exclusive service of the nation. If they are members of Parliament they shall be promoted only by seniority. The right to become members of political parties may be limited by law in the case of members of the judiciary, professional members of the armed forces on active duty, police officials and officers, and diplomatic and consular representatives abroad.” “Reasons shall be stated for all judicial decisions. An appeal on points of law to the Court of Cassation for a breach of the law shall always be allowed against sentences and measures concerning personal freedom delivered by the ordinary or special courts.

The provision may be waived only in the case of sentences pronounced by military courts in time of war. Appeals to the Court of Cassation against decisions of the Consiglio di Stato and the Court of Audit shall be allowed only on grounds inherent to jurisdiction.” 15. Under Article 18 of Royal Legislative Decree no. 511 of 31 May 1946, any judge who “fails to fulfil his duties or behaves, in or outside the office, in a manner unworthy of the trust and consideration which he must enjoy” will incur a disciplinary sanction.

16. Being called upon to judge the constitutionality of Article 18 of the 1946 decree with regard to Article 25 § 2 of the Constitution, the Constitutional Court ruled that, in disciplinary proceedings against judges, the principle of lawfulness applied as a fundamental requirement of the rule of law and was a necessary consequence of the role conferred on the judiciary by the Constitution (judgment no. 100 of 8 June 1981, § 4). However, with regard to the fact that Article 18 did not specify the types of conduct which might be regarded as unlawful, the Constitutional Court pointed out that it was not possible to give examples of every type of conduct which might undermine the values guaranteed by that provision: trust and consideration which a judge must enjoy and the prestige of the judiciary.

Indeed, according to the Constitutional Court, those values constituted principles of professional conduct which could not be included in “pre-prepared guidelines because it [was] not possible to identify and classify every example of inappropriate conduct which might provoke a negative reaction in society” (ibid., § 5). The court subsequently reiterated that the earlier laws governing the same subject matter had included a provision of general scope alongside the provisions penalising specific conduct, that the proposals for reform in this field had always been worded in general terms and that the same was true for other professional categories. It concluded that “the provisions in this area [could] not but be of general scope because a specific directive would have the effect of legitimising conduct which had not been foreseen, but nonetheless attracted society’s opprobrium”.

It added that those considerations justified the wide scope of the rule and the wide margin of appreciation conferred on a body which, acting within the guarantees inherent in any judicial procedure, was – by virtue of its composition – particularly well-qualified to judge whether the conduct considered in each case did or did not undermine the protected values (ibid., § 5). The Constitutional Court stated, lastly, that this interpretation accorded with its case-law on the subject of lawfulness (ibid., § 6). 17. Law no. 17 of 25 January 1982 on the implementing provisions of Article 18 (right of association) of the Constitution concerning secret associations and the dissolution of the association called P2 provides that membership of a secret association is a criminal offence (section 2). With regard to civil servants, section 4 provides that disciplinary proceedings must also be brought against them before a special committee constituted according to very precise rules.

However, in respect of judges of the judicial, administrative and military courts, jurisdiction remains vested in the respective disciplinary bodies. 18. On 22 March 1990 the National Council of the Judiciary, which had convened following a message from the Head of State – who is its president – to discuss the incompatibility between the exercise of judicial functions and membership of the Freemasons, passed guidelines. The minutes (discussion and text of the guidelines) of that meeting were published in the Official Bulletin (Verbali consiliari, pp. 89-129) and sent to the presidents of the Republic, Senate and Chamber of Deputies. According to those guidelines, “judges’ membership of associations imposing a particularly strong hierarchical and mutual bond through the establishment, by solemn oaths, of bonds such as those required by Masonic lodges, raises delicate problems as regards observance of the values enshrined in the Italian Constitution”.

The National Council of the Judiciary added that it was “evidently [within its] powers to ensure compliance with the fundamental principle of Article 101 of the Constitution, according to which ‘judges are beholden only to the law’ ”. In its words, “this scrutiny include[d] ... thorough care to ensure that, in the exercise of his functions, every judge respect[ed] – and appear[ed] to respect – the principle of being beholden to the law alone”. The National Council of the Judiciary subsequently referred to a judgment of 7 May 1981 of the Constitutional Court in which the court had undertaken a balancing exercise between judges’ freedom of thought and their obligation to be impartial and independent.

It added: “it has to be stressed that among the types of conduct of a judge to be taken into consideration for the requirement of the exercise of the administrative activity peculiar to the Council, there is also, beyond the limit laid down by Law no. 17 of 1982, the acceptance of constraints which (a) are superimposed on the obligation of loyalty to the Constitution and of impartial and independent exercise of judicial activity and (b) undermine the confidence of citizens in the judiciary by causing it to lose its credibility”. Lastly, the National Council of the Judiciary considered it “necessary to suggest to the Minister of Pardons and Justice that it might be advisable to consider including among the restrictions on judges’ rights of association reference to all associations which – for their organisation and ends – impose particularly strong bonds of hierarchy and solidarity on their members”.

19. On 14 July 1993 the National Council of the Judiciary passed further guidelines stating that the exercise of judicial functions was incompatible with membership of the Freemasons.