Islamische Religionsgemeinschaft E.V. împotriva Germaniei

Reclamantul, Islamische Religionsgemeinschaft e.V., este o asociere religioasă care se află în Berlin. A fost reprezentată în fața Curții de către dl H. Reckschmidt și J.M. Schödler, ambele ale Barului de Berlin. Asociația reclamantă a fost formată în Republica Democrată Germană (RDM) în februarie 1990 de către cetățenii credinței musulmane. La 1 martie 1990 a obținut aprobarea statului ca asociere religiosă cu personalitatea juridică (rechtsfähig). La 25 mai 1990 Presidium al Comitetului Executiv (Präsidium des Partivorstands) al Partidului Socialism Democrat (Partei des Demokratischen Sozialismus – PDS) a decis să facă o donație (Spende) de 75.000.000 de marcaje GDR asociației solicitante, în urma unei cereri în acest sens de la asociere.

La 31 mai 1990, președintele asociației solicitante a primit un cec pentru această sumă. La 6 iunie 1990, el a înmânat cecul la banca asociației solicitante, care a creditat suma la contul său în aceeași zi. Într-o scrisoare din 17 aprilie 1991, Comisia independentă pentru investigarea activelor părților și organizațiilor de masă în RDA (Unabhänggige Kommission zur Prüfung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen in der DDR) a declarat că donația în cauză constituie un bun care se referă la art. 20a alineatul (2) din Legea din 21 februarie 1990 privind părțile și alte asociații politice, cunoscut, de asemenea, sub numele de Actul partidurilor politice (Gesetz über Parteien und andere politische Vereinigungen (Parteendgesetz), astfel cum este modificat de Legea Partidurilor politice (Amendament) din 31 mai 1990 (Gesetz Änderung des Parteengesetzes) (a se vedea „Lege internă și practică internă relevantă” de mai jos).

Prin urmare, activele au fost supuse administrării Agenției Trust (Treihandanstalt). Comisia a considerat, de asemenea, că această eliminare ilegală de către PDS a activelor sale fără acordul Agenției Trust, în încălcarea articolului 20b alineatul (1) din Legea Partidelor Politice, a constituit, de fapt, o tranzacție fictivă (Scheingeschäft) destinată să permită președintelui asociației solicitante, care a avut legături strânse cu PDS, să păstreze posesia sumei în cauză.

În decizia din 14 ianuarie 1992, Oficiul Federal pentru Sarcini Speciale privind Reunificarea Germaniei (Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben – „Oficiul Federal”) a decis că suma de bani – convertită în 37.500.000 de mărci germane (DEM), împreună cu dobânzile acumulate – în contul bancar al asociației solicitante constituie un bun supus administrării Agenției de Asigurare și nu poate fi eliminată fără consimțământul agenției, în temeiul articolului 20b alineatul (1) din Legea privind partidele politice. Oficiul Federal a considerat că suma în cauză făcea parte din activele PDS, care au fost plasate sub administrarea Agenției de Asigurare începând cu 1 iunie 1990, în conformitate cu art. 20 alineatul (2) din Legea privind partidele politice.

Având în vedere că contul bancar al asociației solicitante nu a fost creditat cu suma până la 1 iunie 1990, ar trebui să fi fost solicitată autorizație pentru modificarea activelor respective de la Agenția de Asigurare, în conformitate cu art. 20b alineatul (1) din Legea partidelor politice, dar acest lucru nu a fost cazul. La 5 februarie 1992, asociația solicitantă a depus o opoziție împotriva acestei decizii, argumentând, în special, că, în conformitate cu art. 76 § 1 din Codul Civil al RDA (Zivilgesetzbuch DDR), plata donației a intrat în vigoare atunci când cecul a fost predat la 31 mai 1990 și că, prin urmare, valoarea activelor sale a crescut la data respectivă. În hotărârea din 13 aprilie 1992, Oficiul Federal a respins obiecția.

Asociația solicitantă a solicitat ulterior Curtea Administrativă de la Berlin (Verwaltungsgericht) să pună deoparte deciziile Oficiului Federal, printre altele, că nu era o organizație legată de PDS, ci o asociere religiosă care avea dreptul la protecție în temeiul Legii de bază (Grundgesetz). În hotărârea din 9 mai 1994, Curtea de Administrație din Berlin a acordat cererea în întregime. Curtea de Administrație a susținut că condițiile de aplicare a articolului 20b din Legea Partidelor Politice nu au fost îndeplinite. Asociația solicitantă nu a fost nici o persoană juridică, nici o organizație legată de PDS, iar Agenția de Fiducie nu a fost responsabilă pentru administrarea activelor care au fost transferate în conformitate cu puterea terților de a elimina bunuri (Verfügungsgewalt), chiar dacă acordurile contractuale relevante au fost invalide (unwirksam).

În plus, nu s-a stabilit că asocierea solicitantă a fost formată pentru a urmări alte obiective decât cele prevăzute în articolele sale de asociere. Oficiul Federal a recurs împotriva acestei hotărâri la Curtea Administrativă de Apel din Berlin (Oberverwaltungsgericht). În hotărârea din 22 noiembrie 1996, Curtea Administrativă de Apel din Berlin a respins recursul și a susținut hotărârea Curții Administrative din Berlin. Curtea Administrativă de Apel a susținut că hotărârea Oficiului Federal nu avea nicio bază în drept, deoarece asociația solicitantă nu era nici o persoană juridică, nici o organizație legată de PDS. Deși circumstanțele care înconjoară formarea sa și plata donației în cauză au rămas discutabile în anumite privințe, nu existau dovezi suficiente privind orice legătură între asociația solicitantă și PDS.

Curtea Administrativă de Apel a adăugat că, în conformitate cu art. 76 § 2 din Codul Civil al RDA, competența de a elimina suma în cauză nu a devenit eficace până când banii au fost creditați la contul bancar al asociației solicitante. Cu certitudine, atunci când Legea partidelor politice a intrat în vigoare la 1 iunie 1990, banii au fost încă parte din activele PDS. Cu toate acestea, acest lucru nu a justificat acțiunile Oficiului Federal, deoarece a fost necesară inițierea unei proceduri civile în cazul în care dorește să solicite daune de la terți. Nu a putut lua măsuri administrative în temeiul competențelor sale ca autoritate publică, cu excepția tipurilor de persoane juridice enumerate la art. 20b din Legea Partidelor Politice.

În urma unei hotărâri din 10 decembrie 1998, Curtea Federală de Administrație a interzis apelul către Curtea Federală de Administrație (Bundesverwaltungsgericht) și a respins hotărârea Curții de Apel din cauza contravenției legislației federale (Bundesrecht). Curtea Administrativă Federală a susținut că Oficiul Federal a avut dreptul să considere că, în temeiul articolului 20b alineatul (2) din Legea Partidelor Politice, donația plătită în contul bancar al asociației solicitante a fost plasată sub administrarea Agenției de Asigurare. Acesta a considerat, în primul rând, că suma de bani în cauză a fost într-adevăr parte din activele PDS la data-cheie a 7 octombrie 1989 și că, în al doilea rând, administrarea de către Agenția de Asigurare în temeiul articolului 20b alineatul (2) din Legea privind partidele politice ar putea extinde către terți decât cele menționate în această dispoziție.

În ceea ce privește primul punct, Curtea Federală de Administrație s-a referit la decizia sa din 7 noiembrie 1997 și a reiterat că o modificare a activelor nu a intrat în vigoare la data la care ceculul a fost predat, ci numai la data la care suma care figurează pe cecul a fost creditată la contul bancar relevant. În cazul instantaneu, acest lucru nu a avut loc până la 6 iunie 1990 – cu alte cuvinte, după 1 iunie 1990, data în care a intrat în vigoare Legea Partidelor Politice (Amendament), plasând suma în cauză sub administrarea Agenției de Asigurare. Curtea administrativă federală a susținut ulterior că faptul că, ca urmare a transferului, dreptul PDS la plată din partea băncii sale a fost transformat într-un drept de plată asociației solicitante de la propria bănci nu înseamnă că banii în cauză nu mai fac parte din activele PDS; în plus, banii au fost plătiți într-un cont care conținea deja active aparținând asociației solicitante.

În această privință, el a subliniat că scopul articolului 20b alineatul (2) din Legea partidelor politice era, așa cum era deținut anterior, de a asigura activele politice ale partidelor achiziționate în încălcarea statului de drept (rechtsstaatswidrig), cu scopul de a le returna fostilor lor proprietari sau de a le folosi în interesul public. Prin urmare, secțiunea 20b alineatul (2) din Legea privind partidele politice ar trebui interpretată în conformitate cu criteriile economice (wirtschaftliche Kriterien) și, în consecință, administrarea activelor sau a fondurilor deținute în numerar într-un cont bancar nu a încetat să fie eficace ca urmare a tranzacțiilor de drept privat obișnuit, dar a continuat atâta timp cât suma în cauză este încă suficient de identificabilă ca proprietatea părții în cauză, așa cum ar fi fost cazul în acest caz.

În ceea ce privește al doilea punct, Curtea Federală de Administrație a considerat că competența de administrare a Oficiului Federal nu implică administrarea ca fiduciar în sens obișnuit, ci are dreptul de a exercita competențele sale suverane pentru administrarea și dispunerea de active (hoheitliche Verwaltungs- und Verfügungsbefugnisse) față de terți prin intermediul unei măsuri administrative declaratorii (feststellender Verwaltungsakt). În temeiul articolului 20b alineatul (2) din Legea privind partidele politice, activitățile Agenției Trust nu au fost concepute pentru a proteja interesul cel mai bun al partidului politic sau al organizației conexe. Dimpotrivă, sarcina sa a fost de a asigura, odată ce activele în cauză au fost garantate, că acestea au fost returnate foștilor lor proprietari prin intermediul unei reparații (Wiedergutmachung) sau, dacă aceasta s-a dovedit imposibil, că acestea au fost utilizate în interesul public.

Numai atunci când activele au fost achiziționate în conformitate cu statul de drept au fost returnate părții sau organizațiile conexe. În consecință, competențele suverane conferite Oficiului Federal au inclus dreptul de a utiliza aceste competențe împotriva terților prin intermediul unei măsuri administrative. Asociația reclamantă a depus ulterior un recurs constituțional la Curtea Constituțională Federală (Bundesverfassungsgericht). Într-o hotărâre din 21 aprilie 1999, Curtea Constituțională Federală, în calitate de comitet de trei judecători, a refuzat să distreze recursul.

Actul partidelor politice (Amendament) din 31 mai 1990 (Gesetz zur Änderung des Parteengesetzes), care a modificat Legea RDA din 21 februarie 1990 privind partidele și alte asociații politice, cunoscută și sub numele de Legea partidelor politice (Gesetz über Parteien und andere politische Vereinigungen (Parteengesetz), a intrat în vigoare la 1 iunie 1990. Secțiunea 20a alineatul (1) din Lege prevede că prim-ministrul (Ministrulpräsident) trebuie să numească o comisie independentă pentru elaborarea unui raport privind activele (Vermögenswerte) ale tuturor partidelor politice și organizațiilor conexe ale RDA, persoanelor juridice și organizațiilor de masă, atât în interiorul și în afara teritoriului RDA.

Prin secțiunea 20a alineatul (2), toate partidele politice și organizațiile aferente, persoanele juridice și organizațiile de masă trebuie, printre altele, să furnizeze comisionului o declarație a tuturor activelor lor la 7 octombrie 1989 și a oricăror modificări ulterioare. Secțiunea 20b alineatul (1) prevede că, de îndată ce intra în vigoare a Actului, nicio modificare a activelor acestor entități nu poate fi efectuată fără consimțământul președintelui comisionului independent.

Secțiunea 20b alineatul (2) prevede: „Pentru a se asigura activele partidelor politice sau ale organizațiilor conexe, persoanelor juridice și organizațiilor de masă, toate activele aparținând partidelor politice și organizațiilor conexe, persoanelor juridice și organizațiilor de masă, sau care au înlocuit ulterior aceste active, se află sub administrarea unui fiduciar.” („Zur Sicherung von Vermögenswerten von Parteien oder ihnen verbunden Organizationen, juristischen Personen und Massenorganisationen wird das Vermögen der Parteien und der ihnen verbunden Organizationen, juristischen Personen und Massenorganisationen, das am 7. Oktober 1989 cel mai bun anden oder fie o die Stelle dieses Vermögens getreten ist, unter treuhänderische Verwaltung gesttellt.”)

The applicant, Islamische Religionsgemeinschaft e.V., is a religious association based in Berlin. It was represented before the Court by Mr H. Reckschmidt and Mr J.M. Schödler, both of the Berlin Bar. The applicant association was formed in the German Democratic Republic (GDR) in February 1990 by citizens of the Muslim faith. On 1 March 1990 it obtained State approval as a religious association with legal personality (rechtsfähig). On 25 May 1990 the Presidium of the Executive Committee (Präsidium des Parteivorstands) of the Party of Democratic Socialism (Partei des demokratischen Sozialismus – PDS) decided to make a donation (Spende) of 75,000,000 GDR marks to the applicant association, following a request to that effect from the association.

On 31 May 1990 the president of the applicant association received a cheque for that amount. On 6 June 1990 he handed the cheque to the applicant association’s bank, which credited the sum to its account on the same day. In a letter of 17 April 1991 the Independent Commission for the Investigation of the Assets of Parties and Mass Organisations in the GDR (Unabhängige Kommission zur Prüfung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen in der DDR) stated that the donation in question constituted an asset covered by section 20a(2) of the Law of 21 February 1990 on parties and other political associations, also known as the Political Parties Act (Gesetz über Parteien und andere politische Vereinigungen (Parteiengesetz)), as amended by the Political Parties (Amendment) Act of 31 May 1990 (Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes) (see “Relevant domestic law and practice” below).

The asset was therefore subject to the administration of the Trust Agency (Treuhandanstalt). The commission also considered that this unlawful disposal by the PDS of its assets without the Trust Agency’s consent, in breach of section 20b(1) of the Political Parties Act, had in fact amounted to a fictitious transaction (Scheingeschäft) designed to enable the applicant association’s president, who had close links with the PDS, to retain possession of the sum in question.

In a decision of 14 January 1992 the Federal Office for Special Tasks relating to German Reunification (Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben – “the Federal Office”) ruled that the sum of money – converted into 37,500,000 German marks (DEM), together with the accrued interest – in the applicant association’s bank account constituted an asset subject to the administration of the Trust Agency and could not be disposed of without the Agency’s consent, by virtue of section 20b(1) of the Political Parties Act. The Federal Office considered that the sum in question had been part of the PDS’s assets, which had been placed under the administration of the Trust Agency from 1 June 1990 onwards, pursuant to section 20(2) of the Political Parties Act.

As the applicant association’s bank account had not been credited with the sum until after 1 June 1990, authorisation for that change in assets should have been sought from the Trust Agency, in accordance with section 20b(1) of the Political Parties Act, but that had not been the case. On 5 February 1992 the applicant association lodged an objection against that decision, arguing, in particular, that, in accordance with Article 76 § 1 of the GDR Civil Code (Zivilgesetzbuch DDR), payment of the donation had taken effect when the cheque had been handed over on 31 May 1990 and that the value of its assets had therefore increased on that date. In a decision of 13 April 1992 the Federal Office dismissed the objection.

The applicant association subsequently applied to the Berlin Administrative Court (Verwaltungsgericht) to have the Federal Office’s decisions set aside on the ground, inter alia, that it was not an organisation related to the PDS but a religious association entitled to protection under the Basic Law (Grundgesetz). In a judgment of 9 May 1994 the Berlin Administrative Court granted the application in its entirety. The Administrative Court held that the conditions for applying section 20b of the Political Parties Act were not satisfied. The applicant association was neither a juristic person nor an organisation related to the PDS, and the Trust Agency was not responsible for the administration of assets which had been transferred in accordance with the power of third parties to dispose of property (Verfügungsgewalt), even if the relevant contractual agreements had been invalid (unwirksam).

In addition, it had not been established that the applicant association had been formed to pursue any aims other than those set out in its articles of association. The Federal Office appealed against that judgment to the Berlin Administrative Court of Appeal (Oberverwaltungsgericht). In a judgment of 22 November 1996 the Berlin Administrative Court of Appeal dismissed the appeal and upheld the Berlin Administrative Court’s judgment. The Administrative Court of Appeal held that the Federal Office’s decision had had no basis in law as the applicant association was neither a juristic person nor an organisation related to the PDS. Even though the circumstances surrounding its formation and the payment of the donation in issue remained questionable in certain respects, there was insufficient evidence of any link between the applicant association and the PDS.

The Administrative Court of Appeal added that, in accordance with Article 76 § 2 of the GDR Civil Code, the power to dispose of the sum in question had not become effective until the money had been credited to the applicant association’s bank account. Admittedly, when the Political Parties Act had come into force on 1 June 1990, the money had still been part of the PDS’s assets. However, that did not justify the Federal Office’s actions, since it was required to institute civil proceedings if it wished to seek damages from third parties. It was unable to take any administrative measures by virtue of its powers as a public authority save in respect of the types of juristic person listed in section 20b of the Political Parties Act.

The Federal Office subsequently appealed on points of law to the Federal Administrative Court (Bundesverwaltungsgericht). In a judgment of 10 December 1998 the Federal Administrative Court allowed the Federal Office’s appeal and set aside the judgment of the Administrative Court of Appeal on the ground that it had contravened federal law (Bundesrecht). The Federal Administrative Court held that the Federal Office had been entitled to consider that, pursuant to section 20b(2) of the Political Parties Act, the donation paid into the applicant association’s bank account was placed under the administration of the Trust Agency. It considered, firstly, that the sum of money in question had indeed been part of the PDS’s assets on the key date of 7 October 1989 and that, secondly, administration by the Trust Agency under section 20b(2) of the Political Parties Act could extend to third parties other than those specifically referred to in that provision.

With regard to the first point, the Federal Administrative Court referred to its own decision of 7 November 1997 and reiterated that a change in assets did not take effect on the date on which the cheque was handed over but only on the date on which the sum appearing on the cheque was credited to the relevant bank account. In the instant case, that had not occurred until 6 June 1990 – in other words, after 1 June 1990, the date on which the Political Parties (Amendment) Act had come into force, placing the sum in issue under the administration of the Trust Agency.

The Federal Administrative Court subsequently held that the fact that, as a result of the transfer, the PDS’s right to payment from its bank had been transformed into a right enjoyed by the applicant association to payment from its own bank did not mean that that the money in question was no longer part of the PDS’s assets; furthermore, the money had been paid into an account that already contained assets belonging to the applicant association. In that connection, it pointed out that the purpose of section 20b(2) of the Political Parties Act was, as it had previously held, to secure political-party assets acquired in breach of the rule of law (rechtsstaatswidrig), with a view to returning them to their former owners or using them in the public interest.

Section 20b(2) of the Political Parties Act should therefore be construed according to economic criteria (wirtschaftliche Kriterien) and, accordingly, the Trust Agency’s administration of cash assets or money held in a bank account did not cease to be effective as a result of ordinary private-law transactions but continued as long as the sum in question was still sufficiently identifiable as the property of the party concerned, as had been the case in this instance. With regard to the second point, the Federal Administrative Court considered that the Federal Office’s power of administration did not entail administration as a trustee in the ordinary sense but entitled it to exercise its sovereign powers to administer and dispose of assets (hoheitliche Verwaltungs- und Verfügungsbefugnisse) vis-à-vis third parties by means of a declaratory administrative measure (feststellender Verwaltungsakt).

Under section 20b(2) of the Political Parties Act, the Trust Agency’s activities were not designed to protect the best interests of the political party or related organisation. On the contrary, its task was to ensure, once the assets in question had been secured, that they were returned to their former owners by way of reparation (Wiedergutmachung) or, if that proved impossible, that they were used in the public interest. Only where the assets had been acquired in accordance with the rule of law were they to be returned to the party or related organisation. The sovereign powers conferred on the Federal Office accordingly included the right to use those powers against third parties by means of an administrative measure.

The applicant association subsequently lodged a constitutional appeal with the Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht). In a decision of 21 April 1999 the Federal Constitutional Court, sitting as a panel of three judges, refused to entertain the appeal. The Political Parties (Amendment) Act of 31 May 1990 (Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes), which amended the GDR’s Law of 21 February 1990 on parties and other political associations, also known as the Political Parties Act (Gesetz über Parteien und andere politische Vereinigungen (Parteiengesetz)), came into force on 1 June 1990. Section 20a(1) of the Act provides that the Prime Minister (Ministerpräsident) is to appoint an independent commission to draw up a report on the assets (Vermögenswerte) of all the GDR’s political parties and related organisations, juristic persons and mass organisations, both within and outside the territory of the GDR.

By section 20a(2), all political parties and related organisations, juristic persons and mass organisations must, inter alia, provide the commission with a statement of all their assets as at 7 October 1989 and of any subsequent changes. Section 20b(1) provides that as soon as the Act comes into force, no changes in the assets of such entities may be effected without the consent of the chairman of the independent commission.

Section 20b(2) provides: “In order to secure the assets of political parties or related organisations, juristic persons and mass organisations, all assets which belonged to political parties and related organisations, juristic persons and mass organisations on 7 October 1989, or which have subsequently replaced those assets, shall be placed under the administration of a trustee.” (“Zur Sicherung von Vermögenswerten von Parteien oder ihnen verbundenen Organisationen, juristischen Personen und Massenorganisationen wird das Vermögen der Parteien und der ihnen verbundenen Organisationen, juristischen Personen und Massenorganisationen, das am 7. Oktober 1989 bestanden oder seither an die Stelle dieses Vermögens getreten ist, unter treuhänderische Verwaltung gestellt.”)