GEFFRE v. FRANCE [Extracts]

Reclamantul [Dl. C. Geffre] este un național francez, născut în 1932 și locuiește în La Rochelle (departamentul Charente-Maritime). El a fost reprezentat în fața Curții de către dna E. Rabesandratana, din Barul Rochefort. Guvernul contestat a fost reprezentat de agentul lor, dl R. Abraham. Faptele cazului, astfel cum au prezentat părțile, pot fi rezumate după cum urmează. În 1974, reclamantul a achiziționat parcele de teren supuse interzicerii clădirii în districtul administrativ (comune) La-Flotte-en-Ré pe Île de Ré (Charente-Maritime). Prin un ordin ministerial emis la 23 octombrie 1979, întregul Île de Ré a fost inclus în lista monumentelor și locurilor de interes ale căror conservare sau conservare era în interesul public din punct de vedere artistic, istoric, științific, legendar sau scenografic, în conformitate cu art. 4 din Legea din 2 mai 1930 privind conservarea monumentelor naturale și a locurilor de interes, astfel cum a fost modificat. Ordinea a fost publicată în două ziare distribuite în districtele administrative în cauză: Le Phare de Ré (la 26 decembrie 1979) și în ziua de zi Sud-Ouest (la 2 ianuarie 1980). Comanda a fost afișată și în primărie La-Flotte-en-Ré la 14 decembrie 1979 și publicată în Recueil des actions administrative du département de la Charente-Maritime (n. 2 din 15 ianuarie 1980). Una dintre consecințele includerii în listă a fost de a da articolul R443-9 din Codul de planificare urbană aplicabil întregii insule. Această dispoziție a făcut ilegală tabărarea sau parcarea unei caravane altele decât pe camping-urile autorizate sau de a crea camping-uri pe locuri de interes enumerate, cu excepția cazului în care a fost acordată o scutire în temeiul subpunctului 2 din articol. La 3 iulie 1996, ofițerul de poliție rurală din La-Flotte-en-Ré a raportat reclamantul pentru autovehicule ilegale de parcare. Reclamantul a fost convocat pentru a răspunde la acuzațiile din Tribunalul Penal La Rochelle. El a susținut că procedurile sunt ilegale, deoarece el nu a primit notificarea individuală a ordinului de includere și ingerința în dreptul său de proprietate este disproporționată. Într-o hotărâre din 7 august 1997, Curtea penală a respins afirmația reclamantului că procedura era ilegală, susținând că nu exista nicio cerință de notificare individuală în temeiul articolului 4 din Legea din 2 mai 1930 și a articolelor 2 și 7 din decretul din 13 iunie 1969. De asemenea, s-a constatat că restricția pusă la dispoziția reclamantului pentru utilizarea terenului a apărut dintr-un confort public care a fost creat în interesul general și care, în consecință, nu a contravenit art. 1 din Protocolul nr. Reclamantul a fost ordonat să plătească o amendă de 3.000 de franci francezi (FRF) și să reintegreze terenurile în termen de o lună, pedeapsa suplimentară de 50 FRF pentru întârzierea fiecărei zile. Curtea penală a ordonat publicarea hotărârii. Reclamantul a susținut, în primul rând, că acuzația sa este ilegală, deoarece nu a primit notificarea individuală a deciziei de desemnare a terenului, chiar dacă această notificare este necesară înainte ca procedura penală să poată fi introdusă în conformitate cu o circulară explicativă care a fost eliberată la 19 noiembrie 1969. El a adăugat că nu există dovezi în dosarul că procedura de notificare prevăzută în legea din 1967 a fost respectată. În ceea ce privește fondul, el solicită Curții de Apel să pronunțe cu privire la legalitatea deciziei administrative. El se bazează în continuare pe art. 1 din Protocolul nr. 1, susținând că el nu ar fi putut comis o infracțiune, deoarece nu i-a fost acordată o compensare adecvată pentru efectul negativ pe care le-a avut liniștirea publică asupra drepturilor sale împuternicite și asupra situației anterioare desemnării. El s-a plâns, în sfârșit, că nevoia de a-i da notificarea individuală a ordinului de colectare l-a împiedicat să aibă acces eficient la o instanță. Într-o hotărâre din 13 februarie 1998, Curtea de Apel Poitiers a declarat obiecția preliminară a reclamantului potrivit căreia ordonanța de includere ar fi trebuit să fie declarată ilicită, astfel cum a fost făcută pentru prima dată la apel, în timp ce ar fi trebuit să fie făcută înainte de orice apărare în ceea ce privește fondul. Acesta a remarcat faptul că reclamantul nu a refuzat să fie conștient de existența ordinului de colectare sau a susținut în mod serios că procedura de notificare nu a fost respectată, deoarece nu se poate baza în mod corespunzător pe o circulară nelegatorie în fața formulației neechilibrate a articolului 2 din decretul din 13 iunie 1969. În consecință, aceasta a respins motivul său de a nu fi fost notificat de ordonanță și a susținut că autoritățile aveau dreptul să efectueze cu anunțul general. Curtea de Apel a observat că crearea unei acoperiri publice în interesul public nu a fost contrară convenției, ci ar putea implica un drept de compensare pe care nu le conferă instanțelor penale de cuantificare; reclamantul nu a fost privat de acces eficace la o instanță, deoarece reclamantul a fost notificat în mod corespunzător de ordine și ar fi putut solicita autorităților să reexamineze decizia sau recursul. Prin urmare, acesta a susținut integral hotărârea impușită. Reclamantul a recurs asupra punctelor de drept împotriva hotărârii Curții de Apel. El s-a plâns printre alte chestiuni că ar fi trebuit să li se notifice individual ordinul de colectare, deoarece, deși art. 2 din decretul din 13 iunie 1969 a permis să fie notificat prin anunț general mai degrabă decât individual dacă mai mult de o sută de tereni au fost afectați de listarea unui loc de interes, acesta a solicitat, de asemenea, ordine de colectare care conțin indicații speciale pentru a modifica statul sau utilizarea terenurilor să fie notificate proprietarului proprietarului proprietarului și însoțite de un anunț oficial. Reclamantul a susținut că a instalat caravanele pe teren înainte de decizia de desemnare – care a făcut ilegală parcarea caravanelor pe Île de Ré – a fost emisă și nu a primit nici o notificare individuală sau nici o notificare oficială. Prin urmare, în prezentarea sa, prin bazarea în mod nedrept în decizia sa asupra faptului că el nu a refuzat să fie personal conștient de ordonanța de desemnare, Curtea de Apel a încălcat art. 1 din Protocolul nr. Curtea de Casație (Divizia Penală) a respins recursul reclamantului asupra punctelor de drept într-o hotărâre din 23 martie 1999, printre altele, din următoarele motive: „În constatarea acuzatului vinovat de infracțiune, Curtea de Apel a constatat că ordinul din 23 octombrie 1979 nu constituie o hotărâre de desemnare în sensul legislației introduse în Legea menționată, în special art. 8, ci doar o ordonanță în temeiul articolului 4 din această Lege pentru includerea terenurilor în lista siturilor de frumusețe naturală în departament. În consecință, întrucât – după cum au constatat judecătorii de mai jos – ordinul a afectat mai mult de o sută de proprietari de terenuri, autoritățile au dreptul să utilizeze – și este un motiv comun că acestea au utilizat – procedura de anunț general în loc de procedura de notificare individuală prevăzută de secțiunea respectivă. Curtea de Apel a adăugat că, având în vedere că Legea din 2 mai 1930 și legislația sa de punere în aplicare ulterioară nu impune o notificare oficială, această notificare nu este necesară decât atunci când o decizie de desemnare a fost contestată de proprietarii de terenuri ..., „autoritățile au dreptul să anunțe ordinea din 23 octombrie 1979 prin publicare generală”. în acest sens, Curtea de Apel a justificat decizia sa.” Secțiunea 4 din Legea prevede: „În fiecare departament se întocmește o listă a monumentelor naturale și a locurilor de interes ale căror conservare sau conservare este în interes public din punct de vedere artistic, istoric, științific, legendar sau scenografic. ... Decretul emis după consultarea Consiliului d'Etat stabilește procedura de notificare a cotei către proprietarii de proprietăți sau de publicare a acesteia. Publicarea poate înlocui notificarea numai în cazurile în care aceasta din urmă este imposibilă de către numărul mare de proprietari ai unuia și a același loc de interes sau de monument natural, sau dacă este imposibil pentru autoritățile să asigure identitatea sau adresa proprietarului. Pe terenurile din interiorul limitelor stabilite în ordine, includerea implică obligația celor afectați să nu efectueze alte lucrări decât cele referitoare la utilizarea cotidiană a agricolă în ceea ce privește terenurile rurale și să se păstreze în mod normal în ceea ce privește clădirile, fără a-și da autoritățile notificarea cu privire la intenția lor de patru luni.” Dispozițiile relevante ale decretului prevăzute: „Ordinele de listă sunt notificate de prefectul proprietarilor monumentelor naturale sau locurilor de interes. Cu toate acestea, atunci când numărul de proprietari afectați de lista unuia și același loc de interes sau monument natural este mai mare de o sută, procedura de notificare individuală poate fi înlocuită cu un anunț public general prevăzut la art. 3. Recursul trebuie, de asemenea, să fie avut în vedere anunțurile publice în cazul în care autoritățile nu pot să asigure identitatea sau adresa proprietarilor.” „Anunțurile publice prevăzute la art. 2 ... se efectuează în cazul prefectului, care dispune de ordinea de colectare publicată în două ziare, cel puțin unul dintre acestea fiind un ziar zilnic distribuit în districtele administrative în cauză. Prezentul anunț trebuie republicat cel târziu în ultima zi a lunii următoare publicării inițiale. Ordinea de colectare se publică mai departe în districtele administrative relevante, pentru o perioadă de cel puțin o lună, prin afișarea la primărie și în toate celelalte locuri folosite în mod obișnuit pentru publicarea anunțurilor ...” „Decizia de desemnare se publică în Gazettele Oficiale.” „În cazul în care o decizie de desemnare conține indicații speciale care ar modifica statul sau schimba utilizarea unui site, acesta trebuie notificat proprietarului proprietarului proprietarului proprietarului proprietarului. Prezenta notificare este însoțită de un anunț oficial în sensul că site-ul trebuie să fie introdus în conformitate cu instrucțiunile speciale în conformitate cu dispozițiile articolului 8 (punctul 3) din Legea din 2 mai 1930.” Dispozițiile relevante ale circularului citit după cum urmează: „O altă inovare introdusă prin Legea din 28 decembrie 1967 și decretul din 13 iunie 1969 este publică în general ca metodă de informare a proprietarilor de proprietăți că un loc de interes a fost enumerat. Există acum două posibile proceduri: – fie notificarea individuală, în conformitate cu acordurile existente în prezent în toate cazurile; fie – publicare generală (afișarea publică și publicarea în două ziare), la care stațiunile prefecte atunci când numărul de proprietari în cauză este mai mare de o sută – ca și locuri de interes care acoperă o zonă mai mare – sau atunci când unul sau mai mulți proprietari de proprietăți nu au fost identificați. Această publicație generală va simplifica formalitățile care au fost necesare până în prezent pentru includerea unui loc de interes pentru a avea efectul său deplin, și acest lucru va fi deosebit de apreciabil în cazul unor domenii foarte mari. Acesta va avea avantajul de a se asigura că publicul este bine informat înainte de punerea în aplicare a ordinului de colectare ...” Dispozițiile relevante ale Codului prevăd: „Nu va exista nici un drept de compensare pentru facilitățile create în temeiul prezentului Cod pentru accesul public, sănătatea publică, estetica sau alte scopuri și privind aspecte precum utilizarea terenului, înălțimea clădirilor, proporția de terenuri dezvoltate și nedezvoltate în fiecare proprietate, interzicerea clădirii în anumite domenii și pe anumite drumuri și distribuția clădirilor între diferite domenii. Cu toate acestea, compensarea se plătește în cazul în care astfel de facilități rezultă într-o încălcare a drepturilor conținute sau într-o modificare a condiției anterioare a terenurilor care cauzează daune directe, pecuniare și indiscutibile. În absența unui acord amizabil, această compensație trebuie evaluată de către instanța administrativă, care ține seama de creșterea valorii unei clădiri produse prin punerea în aplicare a unui plan de uz de teren care a fost făcut public, sau a unui plan local de dezvoltare aprobat sau a unui document echivalent.” „Este ilegal să tabărați sau să parcheze o altă caravană decât pe un camping autorizat, sau să creeze o tabără sau locație de rulotă: (1) pe malul maritim; (2) pe locurile de interes desemnate sau enumerate, în zonele definite la punctul 3 din secțiunea 1 din Legea privind monumentele istorice din 31 decembrie 1913, în zona înconjurătoare unui monument istoric desemnat, enumerat sau în procesul de desemnare, în zonele în care patrimoniul arhitectural sau urban este protejat și în zonele protejate stabilite în secțiunea 17 din Legea privind protecția monumentelor naturale și locurilor de interes din 2 mai 1930. Cu excepția locurilor de interes care au fost desemnate sau sunt în curs de desemnare, autoritatea competentă poate acorda scutire de la interdicție, după obținerea avizului ofițerului de protecție patrimonială al departamentului și, dacă este cazul, Comitetul său pentru locurile de interes. În ceea ce privește locurile de interes desemnate, derogările pot fi acordate de ministrul responsabil pentru locurile de interes sau, în cazul locurilor naturale, de ministrul responsabil pentru conservarea naturii și a mediului, după obținerea avizului Comitetului pentru locurile de interes al departamentului. ...”

The applicant [Mr C. Geffre] is a French national, who was born in 1932 and lives in La Rochelle (departement of Charente-Maritime). He was represented before the Court by Ms E. Rabesandratana, of the Rochefort Bar. The respondent Government were represented by their agent, Mr R. Abraham. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. In 1974 the applicant acquired parcels of land subject to a prohibition on building in the administrative district (commune) of La-Flotte-en-Ré on the Île de Ré (Charente-Maritime). The applicant used the land for caravanning. By a ministerial order issued on 23 October 1979, the whole of the Île de Ré was included in the list of monuments and places of interest whose conservation or preservation was in the public interest from the artistic, historic, scientific, legendary or scenic point of view, in accordance with section 4 of the Law of 2 May 1930 on the conservation of natural monuments and places of interest, as amended. The order was published in two newspapers distributed in the administrative districts concerned: Le Phare de Ré (on 26 December 1979) and the daily Sud-Ouest (on 2 January 1980). It was republished in the 2 January 1980 edition of the former and the 9 January 1980 edition of the latter. The order was also displayed in La-Flotte-en-Ré town hall on 14 December 1979 and published in the Recueil des actes administratifs du département de la Charente-Maritime (Collection of Administrative Decisions of the département of Charente-Maritime) (no. 2 of 15 January 1980). One of the consequences of listing was to render Article R443-9 of the Town Planning Code applicable to the entire island. That provision made it illegal to camp or to park a caravan other than on authorised campsites or to create campsites on listed places of interest unless an exemption had been granted under sub-paragraph 2 of the Article. On 3 July 1996 the rural police officer of La-Flotte-en-Ré reported the applicant for illegally parking caravans. The applicant was summoned to answer the charges in the La Rochelle Criminal Court. He argued that the proceedings were unlawful, as he had not received individual notification of the listing order and the interference with his right of property was disproportionate. In a judgment of 7 August 1997, the Criminal Court rejected the applicant's submission that the proceedings were unlawful, holding that there was no requirement for individual notification under section 4 of the Law of 2 May 1930 and Articles 2 and 7 of the decree of 13 June 1969. It further found that the restriction placed on the applicant's use of the land arose from a public easement that had been created in the general interest and which accordingly did not contravene Article 1 of Protocol No. 1. It found the applicant guilty of parking two caravans on his land, contrary to Articles L443-1, L480-4, L480-5, L480-7, R443-2 and R443-9 of the Town Planning Code. The applicant was ordered to pay a fine of 3,000 French francs (FRF) and to reinstate the land within one month, an additional penalty of FRF 50 being imposed for each day's delay. The Criminal Court ordered publication of the judgment. The applicant appealed against that decision and the public prosecutor lodged a cross appeal. The applicant argued, firstly, that his prosecution was unlawful, as he had not received individual notification of the decision to designate the land, even though such notification was necessary before criminal proceedings could be brought according to an explanatory circular that had been issued on 19 November 1969. He added that there was no evidence in the case file that the notification procedure set out in the law of 1967 had been followed. As to the merits, he asked the Court of Appeal to rule on the lawfulness of the administrative decision. He further relied on Article 1 of Protocol No. 1, arguing that he could not have committed an offence, as he had not been awarded proper compensation for the adverse effect the public easement had had on his vested rights and the situation prior to designation. He complained, lastly, that the failure to give him individual notification of the listing order had deprived him of effective access to a court. In a judgment of 13 February 1998, the Poitiers Court of Appeal declared the applicant's preliminary objection that the listing order should have been declared unlawful inadmissible, as it had been made for the first time on appeal whereas it should have been made prior to any defence on the merits. It noted that the applicant had not denied being aware of the listing order's existence or seriously contended that the notification procedure had not been followed, since he could not properly rely on a non-legally binding circular in the face of the unequivocal wording of Article 2 of the decree of 13 June 1969. Accordingly, it dismissed his plea that he had not been notified of the order and held that the authorities had been entitled to proceed by general announcement. The Court of Appeal observed that creating a public easement in the public interest was not contrary to the Convention, but could entail a right to compensation which it was not for the criminal courts to quantify; the applicant had not been deprived of effective access to a court, since the applicant had been given proper notice of the order and could either have asked the authorities to reconsider their decision or appealed. It therefore upheld the impugned judgment in its entirety. The applicant appealed on points of law against the Court of Appeal's judgment. He complained among other matters that he should have been given individual notification of the listing order, as, although Article 2 of the decree of 13 June 1969 allowed notice to be given by general announcement rather than individually if more than a hundred landowners were affected by the listing of a place of interest, it also required listing orders that contained special directions to alter the state or use of the land to be notified to the property owner and accompanied by a formal notice. The applicant alleged that he had installed the caravans on the land before the designation decision – which made it illegal to park caravans on the Île de Ré – was issued and had not received any individual notification or formal notice. In his submission, therefore, by wrongly relying in its decision on the fact that he had not denied being personally aware of the designation order, the Court of Appeal had violated Article 1 of Protocol No. 1. The Court of Cassation (Criminal Division) dismissed the applicant's appeal on points of law in a judgment of 23 March 1999, inter alia, on the following grounds: “In finding the accused guilty of the offence, the Court of Appeal found that the order of 23 October 1979 did not constitute a designation decision within the meaning of the legislation introduced by the aforementioned Law, and in particular section 8 thereof, but merely an order under section 4 of that Law for the land to be included in the list of sites of natural beauty in the département. Accordingly, since – as the courts below found – the order affected more than a hundred landowners, the authorities were entitled to use – and it is common ground that they did use – the general announcement procedure instead of the individual notification procedure prescribed by that section. The Court of Appeal added that, since the Law of 2 May 1930 and its subsequent implementing legislation did not require a formal notice to be given, such notice only being required when a designation decision was contested by the landowners ..., 'the authorities were entitled to give notice of the order of 23 October 1979 by general publication'. ... in so holding, the Court of Appeal justified its decision.” Section 4 of the Law provided: “In each département there shall be drawn up a list of the natural monuments and places of interest whose conservation or preservation is in the public interest from the artistic, historic, scientific, legendary or scenic point of view. ... Listing shall be effected by means of an order made by the Minister for Cultural Affairs. The decree issued after consultation of the Conseil d'Etat shall lay down the procedure for notifying the listing to the property owners or for publishing it. Publication may replace notification only in cases in which the latter is made impossible by the large number of owners of one and the same place of interest or natural monument, or if it is impossible for the authorities to ascertain the identity or address of the owner. On the land within the boundaries laid down in the order, listing shall entail an obligation on those affected not to undertake any works other than those relating to day-to-day agricultural use as regards rural land and to normal upkeep as regards buildings without having given the authorities four months' notice of their intention.” The relevant provisions of the decree provided: “Listing orders shall be notified by the prefect to the owners of natural monuments or places of interest. However, when the number of owners affected by the listing of one and the same place of interest or natural monument is greater than a hundred, the procedure of individual notification may be replaced by a general public announcement as provided for in Article 3. Recourse shall likewise be had to public announcements where the authorities are unable to ascertain the identity or address of the owners.” “The public announcements provided for in Article 2 ... shall be made at the instance of the prefect, who shall have the listing order published in two newspapers, at least one of which shall be a daily newspaper that is distributed in the administrative districts concerned. This notice must be republished at the latest on the last day of the month following the initial publication. The listing order shall further be published in the relevant administrative districts, for a period of not less than one month, by being displayed at the town hall and in all other places customarily used for posting up public notices ...” “The designation decision shall be published in the Official Gazette.” “Where a designation decision contains special directions that would alter the state or change the use of a site, it must be notified to the property owner. This notification shall be accompanied by a formal notice to the effect that the site must be brought into conformity with the special directions in accordance with the provisions of section 8 (paragraph 3) of the Law of 2 May 1930.” The relevant provisions of the circular read as follows: “Another innovation introduced by the Law of 28 December 1967 and the decree of 13 June 1969 is general publication as a method of informing property owners that a place of interest has been listed. There are now two possible procedures: – either individual notification, in accordance with the arrangements currently in force in all cases; or – general publication (public display and publication in two newspapers), to which the prefect resorts when the number of owners concerned is greater than a hundred – as with places of interest covering a larger area – or when one or more property owners have not been identified. This general publication will simplify the formalities that were necessary hitherto for the listing of a place of interest to have its full effect, and this will be particularly appreciable in the case of very large areas. It will have the advantage of ensuring that the public are well informed before the listing order is implemented ...” The relevant provisions of the Code provide: “There shall be no right to compensation for easements created pursuant to this Code for public access, public health, aesthetic or other purposes and concerning matters such as the use of the land, the height of buildings, the proportion of developed and undeveloped land in each property, prohibitions on building in certain areas and along certain roads and the distribution of buildings between different areas. However, compensation shall be payable if such easements result in a violation of vested rights or a change in the previous condition of the land that causes direct, pecuniary and indisputable damage. In the absence of an amicable agreement, such compensation shall be assessed by the administrative court, which shall take into account the increase in value of a building produced by the implementation of a landuse plan that has been made public, or of an approved local town-development plan or equivalent document.” “It shall be illegal to camp or to park a caravan other than on an authorised campsite, or to create a camp or caravan site: (1) on the seashore; (2) on designated or listed places of interest, within the areas defined in paragraph 3 of section 1 of the Historical Monuments Act of 31 December 1913, in the area surrounding a historical monument that is designated, listed or in the process of being designated, in areas in which architectural or urban heritage is protected and in the protected areas established by section 17 of the Law on the protection of natural monuments and places of interest of 2 May 1930. With the exception of places of interest that have been designated or are in the process of being designated, the competent authority may grant exemption from the prohibition, after obtaining the opinion of the département's heritage protection officer and, if applicable, its Committee on Places of Interest. As regards designated places of interest, exemptions may be granted by the minister responsible for places of interest or, in the case of natural sites, by the minister responsible for the conservation of nature and the environment, after obtaining the opinion of the département's Committee on Places of Interest. ...”