ASSOCIATION GONG v. CROATIA

SEGUNDA SECȚIUNE DECIZIE Cerere nr. 27790/18 GONG DE ASSOCIARE împotriva Croației Curtea Europeană a Drepturilor Omului (A doua secțiune), care a stat la 11 iulie 2023 în calitate de comitet compus din: Pauliine Koskelo , Președintele Lorraine Schembri Orland, Davor Derenčinović , judecători și Dorothee von Arnim, grefierul adjunct al secțiunii, având în vedere cererea (nu). 27790/18) împotriva Republicii Croația depusă în fața Curții în temeiul articolului 34 din Convenția pentru protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale („Convenția”) la 7 iunie 2018 de o organizație neguvernamentală înregistrată în temeiul dreptului croat, Asociația Gong („ONG solicitantă”), reprezentată de dna N. Labavić, avocată care practică în Zagreb; hotărârea de a anunța plângerile privind accesul la informații și echitatea procedurilor guvernului croat („Guvernul”), reprezentată de agentul lor, dna Š. Stažnik, și de a declara inadmisibilă restul cererii; observațiile părților; după deliberare, hotărăște după cum urmează: Cererea se referă la refuzul autorităților naționale de a furniza ONG-ului reclamant o copie a unui acord încheiat între Guvernul și o firmă de drept privat străină care a fost clasificată ca „confidentială”. La 27 iulie 2011, Guvernul a încheiat un acord cu o firmă de drept privat din Statele Unite ale Americii (“ SUA”). Prin acest acord, firma de avocatură s-a angajat să furnizeze servicii juridice Croației în legătură cu procedurile de apel pe calea a doi generali ai armatei croate în fața Tribunalului Penal Internațional pentru fosta Iugoslavie („ICTY”). Hotărârea a fost clasificat de guvern ca „confidential”. La 5 august 2011, firma de avocatură a raportat acordul către Departamentul de Justiție al SUA, astfel cum prevede Legea de înregistrare a Agenților Externi al SUA. Hotărârea, adică, oferta firmei de avocatură semnată de ministrul croat al Justiției, care specifică serviciul juridic, persoanele responsabile de furnizarea acestuia, durata acordului, taxele pe lună, dispoziții în caz de litigiu și care conțin o trimitere la condițiile standard de angajament ale firmei, a fost publicată ulterior pe site-ul web al Departamentului de Justiție al SUA. La 16 noiembrie 2012, camera de apel ICTY a achitat generalii armatei croate. În aceeași zi, Ministerul Croației de Justiție a publicat pe site-ul său informații despre costul apărării generalilor armatei croate în cadrul întregului proces înaintea ICTY, care a fost finanțat din bugetul de stat. La 1 iulie 2013, ONG-ul reclamant a solicitat să obțină de la Guvern o copie a acordului încheiat cu firma de drept privat din SUA (a se vedea punctul 2 de mai sus). Înainte de a lua o decizie, Guvernul a solicitat avizul Biroului Consiliului Național de Securitate și al organismului guvernamental responsabil pentru coordonarea politicii interne. Ambele autorități au concluzionat că motivele pentru care acest acord a fost declarat confidențial încă prevalențat și că divulgarea acestuia ar putea provoca prejudicii valorilor protejate în temeiul articolului 6 din Legea privind securitatea datelor din Croația, în special interesele vitale ale Croației – relațiile internaționale. La 29 august 2013, Guvernul a refuzat să furnizeze ONG-ului reclamant copia solicitată a acordului. Într-un apel adresat comisarului pentru informații, ONG-ul reclamant a prezentat, printre altele , această comunicare a acordului a fost necesară pentru a asigura transparența și controlul public al tranzacțiilor și cheltuielilor de resurse publice ale guvernului. Acesta a remarcat că acordul impugat și documentele suplimentare ale firmei de avocatură au fost deja publicate pe site-ul web al Departamentului de Justiție al SUA și a susținut că, prin urmare, nu a existat niciun motiv pentru guvernul să refuze accesul la aceasta. La 10 aprilie 2014, comisarul pentru informație a inspectat acordul și a susținut că acesta ar trebui divulgat, subliniind importanța transparenței și dreptul publicului de a cunoaște prețul pe care guvernul a convenit să-l plătească pentru serviciile firmei de avocatură. Comisarul a remarcat faptul că procedurile de recurs înainte de încheierea ICTY și că oferta firmată de către ministrul de justiție croat era deja disponibilă public. Într-o acțiune administrativă împotriva deciziei comisarului, guvernul a susținut, printre altele , faptul că informațiile privind suma taxelor lunare Croația s-a angajat să plătească firmei de avocatură erau deja disponibile public (a se vedea punctul 3 de mai sus). La 5 noiembrie 2014, Curtea Înaltă Administrativă a anulat decizia comisarului. Acesta a convenit cu Guvernul că, în circumstanțe, clasificarea continuă a acordului a fost justificată. La 21 noiembrie 2017, Curtea Constituțională a constatat refuzul accesului la acord legal și proporțional cu obiectivul legitim urmărit. 11. Înainte de Curte, ONG-ul reclamant s-a plâns, în temeiul articolului 10 din Convenție, că refuzul guvernului de a divulga acordul a constituit o încălcare a dreptului său de acces la informații de interes public și că instanțele interne nu au verificat corect refuzul în funcție de criteriile Convenției. 12. De asemenea, în temeiul articolului 6 din Convenție, s-a plâns că nu a avut o audiere echitabilă în faptul că instanța internă nu a efectuat o evaluare corectă a cauzei și a abordat în mod corespunzător principalele argumente factuale și juridice. Pentru a stabili dacă art. 10 este aplicabil în acest caz, Curtea trebuie să stabilească dacă primirea unei copie a acordului solicitat a fost instrumental pentru exercitarea dreptului său la libertate de expresie, în special libertatea de a „recepe și de a transmite informații” și dacă negarea acestuia a constituit o interferență cu acest drept. În acest sens, Curtea trebuie să evalueze situația în funcție de circumstanțele specifice ale cauzei și având în vedere testul cumulativ de patrucriterii prevăzut în Magyar Helsinki Bizottság c. Ungaria ([GC], nr. 18030/11, §§49-170, 8 noiembrie 2016): (a) scopul cererii de informații; (b) natura informațiilor solicitate; (c) rolul reclamantului și (d) dacă informațiile au fost pregătite și disponibile (a se vedea, de asemenea, Saure c. Germania (dec.), nr. 6106/16, § 34, 19 octombrie 2021). 14. Curtea remarcă, în primul rând, că ONG-ul reclamant, o asociere care promovează participarea cetățenilor la procesele politice, transparența instituțională și inițiativele anticorupție, a solicitat accesul la informațiile deținute de stat pentru a informa publicul în capacitatea sa de „vigilatori publici” (de exemplu, Társaság a Szabadságjogokert c. Ungaria , nr. 37374/05, § 27, 14 aprilie 2009). Curtea observă, de asemenea, că informațiile solicitate, adică o copie a acordului dintre Guvernul și firma de drept privat din SUA, au fost pregătite și disponibile. 15. În ceea ce privește criteriul „natura informațiilor solicitate”, Curtea reiterează că informațiile la care este solicitat accesul trebuie să îndeplinească un public. În conformitate cu definiția sa generală, există o necesitate de divulgare în cazul în care divulgarea oferă transparență în ceea ce privește desfășurarea afacerilor publice și aspectele de interes pentru societatea în ansamblu și, prin urmare, permite participarea publicului la guvernanța publică. Ceea ce ar putea constitui un subiect de interes public va depinde, în plus, de circumstanțele fiecărui caz (a se vedea Magyar Helsinki Bizottság , citat mai sus §§ 161-62 . 16. În această privință, Curtea constată că informațiile referitoare la încheierea unui contract cu o firmă de drept privat din SUA pentru asistență juridică în cadrul procedurii de apel împotriva a doi generali ai armatei croate înainte de ICTY au fost evident de interes pentru societatea croată în ansamblul său, nu mai puțin din cauza faptului că rezultatul acestor proceduri a fost o chestiune de mare importanță pentru Croația și pentru afacerile sale. În plus, divulgarea taxelor Croația s-a angajat să plătească firmei de avocatură în schimbul serviciilor juridice a furnizat fără îndoială transparență în ceea ce privește desfășurarea afacerilor publice și cheltuielile resurselor publice. 17. Cu toate acestea, este neconfirmat că informațiile în cauză au fost de la început disponibile publicului în general și cunoscute de ONG-ul solicitant. Oferta firmei de avocatură semnată de către Ministerul Croației de Justiție care specifică serviciul solicitat, condițiile în care va fi furnizată, iar taxele lunare au rămas publicate pe site-ul web al Departamentului SUA de Justiție și, prin urmare, în domeniul public (a se vedea punctul 3 de mai sus). Nu există nimic de a indica că o dezbatere publică în această privință – faptul că guvernul a încheiat un contract cu o firmă de drept privat din SUA pentru a furniza servicii juridice în legătură cu procedurile de apel împotriva generalilor armatei croate înainte de ICTY și suma taxelor lunare pe care le-au angajat să le plătească în schimb – nu a fost posibilă pe baza informațiilor care erau deja disponibile public, fără a divulga acordul real (compare Georgian Your Avocats’ Association c. Georgia (dec.), nr. 2703/12, §§ 33, 19 ianuarie 2021 și Mikiashvili și alții c. Georgia (dec.), nos. 18865/11 și 51865/11, §§ 53-56, 19 ianuarie 2021). 18. argumentul ONG-ului reclamant că, fără o copie a acordului, specificarea și domeniul de aplicare complet al serviciilor contractate au rămas necunoscute – în afară de a fi făcute pentru prima dată numai în cadrul procedurii dinainte de Curte – nu a fost suficient pentru ca Curtea să perceapă exact cum, având în vedere informațiile deja disponibile în public, nu a fost făcută în mod corespunzător divulgarea acordului a împiedicat dezbaterea publică de mai sus. 19. În ceea ce privește argumentul ONG-ului reclamant că, fără o copie a acordului, informațiile referitoare la suma totală a banilor plătite din bugetul de stat către firma de avocatură bazată în SUA au rămas necunoscute, Curtea constată că astfel de informații nu au fost, în niciun caz, conținute în acord, ceea ce prevede cuantumul taxelor lunare și modul de calcul al costurilor suplimentare în conformitate cu termenele generale de angajament ale firmei. Dacă ONG-ul reclamant ar fi dorit să obțină informații despre suma totală plătită din bugetul de stat firmului de avocatură pe baza acordului în cauză, ar fi putut formula cererea acestuia către Guvern astfel. 20. În ceea ce privește preocuparea ONG-ului reclamant că respingerea acestui caz ar duce la alte restricții privind accesul la informații pentru cetățenii croați, Curtea reiterează că fiecare caz înainte de a fi hotărât în funcție de circumstanțele sale specifice (a se vedea Magyar Helsinki Bizottság , citat mai sus § 157). 21. Prin urmare, testul cumulativ de patru criterii stabilit în Magyar Helsinki Bizottság Prin urmare, această parte a cererii trebuie respinsă ca ratione materiae incompatibil cu dispozițiile Convenției în temeiul articolului 35 §§ §§ § a și 4 din Convenție. Alte presupuse încălcări ale Convenției 23. În temeiul articolului 6 § 1 din Convenție, ONG-ul reclamant s-a plâns, de asemenea, că instanța internă nu a efectuat o evaluare corectă a cauzei și adresează în mod corespunzător principalele argumente factuale și juridice. 24. Curtea nu constată nicio apariție de arbitrare în hotărârile instanțelor interne, care furnizează motive suficiente pentru concluziile lor. 25. Rezultă că plângerea ONG-ului reclamant în temeiul articolului 6 § 1 din Convenție este evident nefondată și trebuie respinsă în conformitate cu art. 35 §§ §§ 3 a și 4 din Convenție. Din aceste motive, Curtea, în unanimitate, declară cererea inadmisibilă. Efectuată în engleză și notificată în scris la 14 septembrie 2023. Dorothee von Arnim Pauliine Koskelo grefier adjunct Președintele

SECOND SECTION

DECISION

Application no. 27790/18

ASSOCIATION GONG

against Croatia

The European Court of Human Rights (Second Section), sitting on 11 July 2023 as a Committee composed of:

Pauliine Koskelo

, President

,

Lorraine Schembri Orland,

Davor Derenčinović

, judges

,

and Dorothee von Arnim,

Deputy

Section Registrar,

Having regard to:

the application (no.

27790/18) against the Republic of Croatia lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) on 7 June 2018 by a non-governmental organisation registered under Croatian law, Association Gong (“the applicant NGO”), who was represented by Ms N. Labavić, a lawyer practising in Zagreb;

the decision to give notice of the complaints concerning access to information and fairness of proceedings to the Croatian Government (“the Government”), represented by their Agent, Ms Š. Stažnik, and to declare inadmissible the remainder of the application;

the parties’ observations;

Having deliberated, decides as follows:

SUBJECT MATTER OF THE CASE

1.

The application concerns the domestic authorities’ refusal to provide the applicant NGO with a copy of an agreement concluded between the Government and a foreign private law firm which was classified as “confidential”.

2

.

On 27 July 2011 the Government concluded an agreement with a private law firm based in the United States of America (“the US”). By that agreement, the law firm undertook to provide legal services to Croatia in connection with the appellate proceedings pending against two Croatian Army generals before the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (“the ICTY”). The agreement was classified by the Government as “confidential”.

3

.

On 5 August 2011 the law firm reported the agreement to the US Department of Justice, as required by the US Foreign Agents Registration Act. The agreement, that is, the law firm’s offer signed by the Croatian Minister of Justice, specifying the legal service, persons in charge of providing it, duration of the agreement, fees per month, provisions in the event of dispute, and containing a reference to the firm’s standard terms of engagement, was thereafter published on the US Department of Justice’s website.

4.

On 16 November 2012 the ICTY Appeals Chamber acquitted the Croatian Army generals. On the same day the Croatian Ministry of Justice published on its website information about the cost of the Croatian Army generals’ defence in the entire proceedings before the ICTY which had been financed from the State budget.

5.

On 1 July 2013 the applicant NGO sought to obtain from the Government a copy of the agreement concluded with the US-based private law firm (see paragraph 2 above).

6

.

Prior to taking a decision, the Government requested the opinion of the Office of the National Security Council and of the Government’s body in charge of coordinating internal politics. Both authorities concluded that the reasons for which that agreement had been declared confidential still prevailed and that its disclosure could cause harm to the values protected under section 6 of the Croatian Data Secrecy Act, notably Croatia’s vital interests – international relations. On 29 August 2013 the Government refused to provide the applicant NGO with the requested copy of the agreement.

7

.

In an appeal to the Commissioner for Information, the applicant NGO submitted,

inter alia

, that disclosing the agreement was necessary for ensuring transparency and public scrutiny of the Government’s dealings and spending of public resources. It noted that the impugned agreement and the law firm’s additional documents had already been published on the US Department of Justice’s website and contended that there had therefore been no reason for the Government to deny access to it.

8.

On 10 April 2014 the Commissioner for Information inspected the agreement and held that it should be disclosed, emphasising the importance of transparency and the right of the public to know the price the Government had agreed to pay for the law firm’s services. The Commissioner noted that the appeal proceedings before the ICTY had ended and that the law firm’s offer signed by the Croatian Minster of Justice had already been publicly available.

9.

In an administrative action against the Commissioner’s decision the Government contended,

inter alia

, that the information about the amount of monthly fees Croatia undertook to pay to the law firm had already been publicly available (see paragraph 3 above). On 5 November 2014 the High Administrative Court quashed the Commissioner’s decision. It agreed with the Government that in the circumstances the continued classification of the agreement was justified.

10

.

On 21 November 2017 the Constitutional Court found the denial of access to the agreement lawful and proportionate to the legitimate aim pursued.

11.

Before the Court the applicant NGO complained, under Article 10 of the Convention, that the Government’s refusal to disclose the agreement had amounted to a breach of its right to access information of public interest and that the domestic courts had failed to properly scrutinise the refusal in light of the Convention criteria.

12.

It also complained, under Article 6 of the Convention, that it had not had a fair hearing in that the domestic courts had failed to make a proper assessment of the case and duly address the main factual and legal arguments.

THE COURT’S ASSESSMENT

Alleged violation of Article 10 of the Convention

13

.

In order to establish whether Article 10 is applicable in the present case, the Court must determine whether receiving a copy of the requested agreement was instrumental for the applicant NGO’s exercise of its right to freedom of expression, in particular the freedom “to receive and impart information” and whether its denial constituted an interference with that right. In so doing, the Court must assess the situation in the light of the particular circumstances of the case and having regard to the cumulative four-criteria test laid down in

Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary

([GC], no. 18030/11, §§ 149‑170, 8 November 2016): (a) the purpose of the information request; (b) the nature of the information sought; (c) the role of the applicant and (d)

whether the information was ready and available (see also

Saure v.

Germany

(dec.), no. 6106/16, § 34, 19 October 2021).

14.

The Court notes, firstly, that the applicant NGO, an association promoting citizen participation in political processes, institutional transparency and anti-corruption initiatives, solicited access to State-held information in order to inform the public in its capacity of “public watchdog” (compare, for instance,

Társaság a Szabadságjogokért v.

Hungary

, no.

37374/05, § 27, 14 April 2009). The Court also notes that the information sought, that is, a copy of the agreement between the Government and the US

‑

based private law firm, was ready and available.

15.

As to the criterion of the “nature of the information sought”, the Court reiterates that the information to which access is sought must meet a public

‑

interest test. According to its general definition, a need for disclosure exists where disclosure provides transparency on the conduct of public affairs and on matters of interest for society as a whole and thereby allows participation in public governance by the general public. What might constitute a subject of public interest will moreover depend on the circumstances of each case (see

Magyar Helsinki Bizottság

, cited above, §§

161-62).

16.

In that connection the Court notes that information about the Government concluding a contract with a US-based private law firm for legal assistance in the appellate proceedings against two Croatian Army generals before the ICTY was obviously of interest for the Croatian society as a whole, not least because the outcome of those proceedings was a matter of great significance for Croatia and its affairs. In addition, the disclosure of fees Croatia undertook to pay to the law firm in exchange for legal services undoubtedly provided transparency on the conduct of public affairs and spending of public resources.

17.

However, it is uncontested that the information in question was from the outset available to the general public and known to the applicant NGO. The law firm’s offer signed by the Croatian Minster of Justice specifying the service requested, conditions under which it would be provided, and monthly fees remained published on the US Department of Justice’s website and thus within the public domain (see paragraph 3 above). There is nothing to indicate that a public debate on the matter – the fact that the Government concluded a contract with a US-based private law firm to provide legal services in connection with the appellate proceedings against Croatian Army generals before the ICTY and the amount of monthly fees they undertook to pay in return – was not possible based on the information which was already publicly available, without disclosing the actual agreement (compare

Georgian Young Lawyers’ Association v. Georgia

(dec.), no.

2703/12, §§

32

‑

33, 19 January 2021

and

Mikiashvili and Others v.

Georgia

(dec.), nos.

18865/11 and 51865/11, §§

53-56, 19 January 2021).

18.

The applicant NGO’s argument that, without a copy of the agreement, the specification and full scope of the contracted services remained unknown – apart from being made for the first time only in the proceedings before the Court – has not been sufficiently made out for the Court to perceive how exactly, having regard to the information already publicly available, the non

‑

disclosure of the agreement hindered the above public debate.

19.

As to the applicant NGO’s argument that, without a copy of the agreement, the information regarding the total amount of money paid from the State budget to the US-based law firm remained unknown, the Court notes that such an information in any event was not contained in the agreement, which stipulates the amount of monthly fees and the manner of calculating additional costs pursuant to the firm’s general terms of engagement. If the applicant NGO wished to obtain information about the total amount paid from the State budget to the law firm on the basis of the agreement in question, it could have formulated its request to the Government in such a way.

20.

As to the applicant NGO’s concern that dismissing this case would lead to further restrictions on access to information for Croatian citizens, the Court reiterates that each case before it is decided in the light of its particular circumstances (see

Magyar Helsinki Bizottság

, cited above, § 157).

21.

Accordingly, the cumulative four-criteria test laid down in

Magyar Helsinki Bizottság

(see paragraph 13 above) not being met, it follows that Article 10 of the Convention is not applicable in the present case.

22.

This part of the application must therefore be rejected as incompatible

ratione materiae

with the provisions of the Convention pursuant to Article

35 §§

3

(a) and 4 of the Convention.

Other alleged violations of the Convention

23.

The applicant NGO also complained under Article 6 § 1 of the Convention that the domestic courts had failed to make a proper assessment of the case and duly address the main factual and legal arguments.

24.

The Court finds no appearance of arbitrariness in the decisions of the domestic courts, which provided sufficient reasons for their findings.

25.

It follows that the applicant NGO’s complaint under Article 6 § 1 of the Convention is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.

For these reasons, the Court, unanimously,

Declares

the application inadmissible.

Done in English and notified in writing on 14 September 2023.

Dorothee von Arnim

Pauliine Koskelo

Deputy Registrar

President