ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 559/2012

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată sub nr. 118/121/2011 pe rolul Tribunalului Galați, reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București a solicitat ca prin hotărâre judecătorească să se dispună restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în Italia al pârâtului M.M. pentru o perioadă de cel mult 3 ani. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că pârâtul a fost expulzat din Italia la data de 18 octombrie 2010 în baza Decretului Prefectului Provinciei Treviso, Italia, măsura fiind luată datorită comportamentului de care a dat dovadă pârâtul pe perioada șederii în Italia, gradul scăzut de integrare a acestuia în perimetrul statului italian și activitatea infracțională pe care a avut-o în Italia și prin care a adus atingere ordinii și siguranței publice.

A mai arătat că expulzarea unui cetățean român se dispune atunci când s-a încălcat ordinea juridică interioară a respectivului stat, făcându-se dovada faptului că acesta nu a respectat condițiile de ședere în străinătate în momentul verificărilor efectuate de către autoritățile competente. A mai susținut că, în prezent, în materia liberei circulații a persoanelor având cetățenia română, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula potrivit căreia, dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat - art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul C.E.E. art. 4 din Directiva 2004/38/CE. De asemenea, a arătat că excepțiile de la această regulă se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, respectiv art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare, respectiv art. 27 din Directiva 200/38/C.E.

A mai arătat că, potrivit art. 25 din Constituție, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege. Totodată, conform art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură de protecția statului român, dar, în același timp, trebuie să-și îndeplinească obligațiile ce le revin. Printre aceste obligații legiuitorul a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005 - art. 5 lit. a) și b), și pe aceea de a respecta legislația României și a statului în care se află, precum și scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia sau prin documentele internaționale încheiate cu România.

A mai susținut că, având în vedere exigențele legislației Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și că prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere, a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale U.E. ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc fără forme legale. De asemenea, dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte, astfel, din dreptul intern. A mai apreciat că, în raport cu aceste circumstanțe, prin acțiunea formulată se respectă norma edictată de legiuitorul național, în apărarea unui interes general al statului român și în baza unei obligații asumate de țara noastră prin acorduri internaționale, și nu încalcă alte dispoziții comunitare în materie.

De asemenea, potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2) al aceluiași articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. A mai învederat că dispozițiile art. 28 din același act normativ prevăd faptul că, înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori precum durata șederii individului, respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă și legăturile sale cu țara de origine.

Fiind în culpă, pârâtul ar urma să suporte consecințele faptelor sale, măsura restrictivă pe care instanța o poate dispune asupra exercitării dreptului la liberă circulație, neputând aduce atingere existenței acestui drept. În drept reclamanta și-a întemeiat cererea pe dispozițiile art. 5, 38, 39 din Legea nr. 248/2005. În dovedirea cererii reclamanta a depus la dosar, în copii, talonul de returnare din data de 18 octombrie 2010, copia Decretului Prefectului Provinciei Treviso, Italia, și declarația pârâtului din aceeași dată. Pârâtul M.M., deși legal citat, nu s-a prezentat în instanță, nu a formulat întâmpinare și nu a administrat probe. Prin sentința civilă nr. 123 din 24 ianuarie 2011 a Tribunalului Galați, acțiunea reclamantei a fost respinsă ca nefondată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că, potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 modificată, se poate dispune restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate cu privire la cetățeanul român a cărui prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat. Ulterior datei aderării României la Uniunea Europeană, măsura restrângerii temporare a exercitării dreptului unui cetățean român la libera circulație în statele membre ale Uniunii Europene poate fi dispusă în baza legislației naționale care o reglementează, dar în concordanță cu legislația comunitară.

Potrivit art. 2 alin. (2) și (3) din Protocolul nr. 4 la Convenție, orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, exercitarea acestor drepturi neputând face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranța publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora. De asemenea, cerințele restrictive în care poate fi dispusă restrângerea dreptului unei persoane la libera circulație, consacrat și de art. 25 din Constituția României, sunt enunțate și prin dispozițiile art. 53 din Constituție.

Potrivit dispoziției constituționale menționate, exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav" [alin. 1], iar restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, măsura trebuind să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății [alin. (2)]. Instanța de fond a reținut, astfel, că măsura de returnare cetățeanului român dispusă de autoritățile statului italian nu este suficientă prin ea însăși pentru ca instanța română să interzică dreptul de circulație al cetățeanului său pe teritoriul statului din care a fost returnat, necesitatea restrângerii dreptului la libera circulație urmând a se aprecia de către instanța națională prin raportare la situația concretă a cetățeanului în cauză.

Din declarația dată de pârât la data de 18 octombrie 2010, în punctul de trecere a frontierei, instanța de fond a reținut că acesta a ieșit din țară la data de 10 septembrie 2010 și că, în Italia, deși avea interdicție de a mai intra, a locuit cu chirie și a lucrat fără forme legale în construcții până în data de 15 octombrie 2010, când a fost reținut de poliția italiană, iar ulterior a fost expulzat conform Decretului Prefectului Provinciei Treviso.

Instanța a apreciat, însă, că împrejurarea că pârâtul a fost reținut pe teritoriul Italiei pentru că lucra ilegal și pentru că avea interdicție de a mai intra în Italia nu poate constitui motivul suficient pentru îngrădirea libertății de circulație, câtă vreme, în cauză, nu s-au făcut dovezi în sensul că pârâtul, prin conduita sa, constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății care să justifice aplicarea măsurii drastice a limitării exercitării dreptului acestuia la libera circulație. Mai mult decât atât, în condițiile în care însuși Statul Italian i-a mai interzis pârâtului de a mai intra pe teritoriul său, Tribunalul a reținut că instituirea unei astfel de interdicții și de către Statul Român nu ar mai avea nici o eficiență.

În raport de aceste aspecte instanța de fond a apreciat că prin limitarea exercitării dreptului pârâtului la libera circulație, astfel cum solicită reclamanta, s-ar ajunge la nesocotirea principiului proporționalității în adoptarea măsurii restrictive. Pe de altă parte, Tribunalul a apreciat că motivația reclamantei, în sensul că se tinde la stoparea migrației ilegale, nu poate reprezenta un argument viabil pentru restrângerea dreptului pârâtului la liberă circulație, întrucât îmbracă forma unei măsuri de prevenție generală, ceea ce nu este admisibil în afara aprecierii conduitei personale a celui al cărui drept este supus limitării. Împotriva sentinței civile nr. 123 din 24 ianuarie 2011 a Tribunalului Galați a declarat apel reclamanta criticând-o pe motive de nelegalitate și netemeinicie.

În esență, aceasta a susținut că în speță s-a făcut dovada faptului că pârâtul a fost returnat din Italia ca urmare a comportamentului antisocial al acestuia, conduita sa reprezentând o amenințare a valorilor fundamentale protejate în statul gazdă - siguranța publică, drepturile și libertățile cetățenilor. Reclamanta a mai susținut că prezența pârâtului pe teritoriul statului italian reprezintă o amenințare reală, perpetuă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății astfel încât a solicitat admiterea apelului și schimbarea hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii așa cum a fost formulată. Prin decizia civilă nr. 43/ A din 9 martie 2011 Curtea de Apel Galați a respins ca nefondat apelul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București, împotriva sentinței civile nr. 123 din 24 ianuarie 2011 pronunțată de Tribunalul Galați.

În motivarea deciziei s-a reținut că, potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 modificată, se poate dispune restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate cu privire la cetățeanul român a cărui prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat. Măsura restrângerii temporare a exercitării dreptului unui cetățean român la libera circulație în statele membre ale Uniunii Europene poate fi dispusă în baza legislației naționale care o reglementează, dar în concordanță cu legislația comunitară.

Potrivit art. 2 alin. (2) și (3) din Protocolul nr. 4 la Convenție, orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, exercitarea acestor drepturi neputând face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranță publică, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor și libertăților altora.

Pe de altă parte, potrivit art. 53 din Constituția României, exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav", iar restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică, măsura trebuind să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății.

În raport de dispozițiile legale mai sus citate, Curtea a constatat că simpla împrejurare că față de pârât s-a dispus de către autoritățile statului italian returnarea pe teritoriul României nu este suficientă prin ea însăși pentru ca dreptul de circulație al cetățeanului român, pe teritoriul statului din care a fost returnat, să fie îngrădit.

Faptul că pârâtul a fost reținut pe teritoriul Italiei și returnat în România pentru că a încălcat interdicția de a intra pe teritoriul Italiei, raportat la împrejurarea că în această perioadă pârâtul a locuit cu chirie și a lucrat, este adevărat, fără forme legale în construcții până în data de 15 octombrie 2010, când a fost reținut de poliția italiană nu poate constitui motivul suficient pentru îngrădirea libertății de circulație, câtă vreme în cauză nu s-au făcut dovezi în sensul că pârâtul, prin conduita sa, constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății care să justifice aplicarea măsurii drastice a limitării exercitării dreptului acestuia la libera circulație.

În caz contrar, prin limitarea exercitării dreptului pârâtului la libera circulație, astfel cum a solicitat reclamanta, s-ar ajunge la nesocotirea principiului proporționalității în adoptarea măsurii restrictive. Împotriva acestei decizii, în termen legal, a declarat recurs M.A.I. - D.E.P.A.B.D., criticând-o ca nelegală, fără a indica în drept cauzele de nelegalitate. În dezvoltarea motivelor de recurs s-a invocat că sesizarea instanței s-a făcut în temeiul disp. art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 raportat la disp. art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 iar în cauză s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru limitarea exercitării dreptului la libera circulație.

S-a susținut că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei, conform Decretului Prefectului Provinciei Treviso, întrucât a avut un comportament antisocial, grad scăzut de integrare și săvârșirea de infracțiuni, aducând atingere ordinii și siguranței publice a statului italian. S-a arătat că în cauză sunt îndeplinite cerințele impuse de art. 27 și 28 din Directiva nr. 2004/38/CE iar măsura solicitată respectă principiul proporționalității și are în vedere conduita pârâtului. Recursul nu este fondat pentru următoarele considerente: Prin H.G.

nr. 1347/2007 s-a stabilit pentru Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date obligația înaintării către instanță a dosarului de îndepărtare, demers care trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, potrivit cărora restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pe o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat. Măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație se dispune de către instanță, în raport de prevederile acestui text, care trebuie interpretate prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate.

Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării. Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest Tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării ce au generat drepturi și obligații, iar, față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare.

De aceea, legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară, iar dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European si a Consiliului, din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele Protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene. Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie se dispune numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

În alin. (2), textul prevede că măsura trebuie sa respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita celui în cauză. Condamnările penale anterioare gradul scăzut de integrare, munca fără drept, nu poate justifica, în fine, luarea unor asemenea măsuri. Și art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale. Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, fără a se face dovada motivelor privind ordinea publică, siguranța națională sau societatea publică.

Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară. În cauză, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE. Măsura restrângerii dreptului la liberă circulație doar pentru faptul că prezența intimatului-pârât pe teritoriul Italiei ar constitui o amenințare la adresa siguranței publice a acelui stat, nu ar respecta principiul proporționalității și nu s-ar baza pe comportamentul acestuia. Împrejurarea că autoritățile statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea pârâtului cetățean român nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța română de a interzice, la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său.

Dispozițiile art. 2 lit. a) din H.G. nr. 1347/2007 prevăd doar dreptul Ministerului Administrației și Internelor de a sesiza instanța în vederea restrângerii dreptului la liberă circulație, în condițiile prevăzute de lege, și nu o obligație a instanței de a se pronunța în sensul celor solicitate, fără a cenzura starea de fapt și îndeplinirea condițiilor privind afectarea odinii și siguranței publice. Având în vedere aceste considerente, urmează ca în baza disp. art. 312 C. proc. civ., a se respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul M.A.I. - direcția pentru evidența persoanelor și administrarea bazelor de date împotriva deciziei nr. 43/ A din 09 martie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 februarie 2012.