ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1717/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1717/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin

acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești,

secția comercială și de contencios administrativ și fiscal,

reclamanții A.I.L., B.L., C.G.V., ș.a., au solicitat în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției anularea adresei nr. 76.602

din 3 iulie 2009 emisă de Ministrul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

În

motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că, prin actul

administrativ contestat în speță, pârâtul a dispus, cu începere de la

data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie

2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a

drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În

concepția reclamanților, actul administrativ aflat în discuție

este nelegal, întrucât dispune pentru o perioadă anterioară emiterii

sale și face trimitere la un cadru normativ inaplicabil în situația

dată, respectiv la O.U.G. nr. 71/2009.

Pârâtul

a formulat întâmpinare în cauză în care a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii pe motiv că adresa în cauză

nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă operațiune de

încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Pe

fondul cauzei, se solicită respingerea acțiunii ca neîntemeiată,

deoarece prin adresa în litigiu, nu se încalcă un drept, ci se

vizează executarea unei hotărâri judecătorești care se va

realiza prin plata eșalonată a debitelor și nu lunar.

Curtea

de Apel Pitești, secția comercială și de contencios

administrativ și fiscal, prin sentința nr. 168/F-C din 16 octombrie

2009, a respins excepția inadmisibilității acțiunii

invocată de pârât, a admis acțiunea reclamanților și a

anulat adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești (în

prezent Ministerul Justiției).

Pentru

a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a

reținut că excepția inadmisibilitătii acțiunii este

nefondată, întrucât adresa în discuție reprezintă un act

administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere

publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale

reclamanților, în sensul diminuării drepturilor salariale ale

acestora.

Pe

fondul cauzei, curtea a apreciat că autoritatea pârâtă nu poate

invoca lipsa de fonduri sau de alte resurse pentru a justifica neplata

integrală a drepturilor salariale, deoarece executarea unei hotărâri

judecătorești irevocabile reprezintă o obligație

legală a statului.

În

plus, prima instanță a arătat faptul că adresa aflată

în discuție contravine principiilor de drept privind plata drepturilor

salariale, practicii Curții Europene a Drepturilor Omului,

dispozițiilor O.U.G. nr. 75/2008, precum și principiului

neretroactivității legii.

În

opinia curții, este neconformă cu principiile de drept și

măsura cuprinsă în actul contestat privind suspendarea

nelimitată a ordinelor prin care se recunoaște plata sporului de 50%,

câtă vreme suspendarea executării unui act administrativ poate

produce efecte pe o perioadă determinată.

De

asemenea, curtea a arătat faptul că dispozițiile O.U.G. nr.

71/2009 nu sunt aplicabile în speța de față, întrucât se

referă la plățile restante la sumele aferente titlurilor

executorii.

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești care a solicitat

admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în

principal, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în

subsidiar.

În

motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale

sentinței:

1)

Adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr.

554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de

credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată

sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a

O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Ca

atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de

legalitate la instanța de contencios administrativ.

Adresa

în discuție nu dispune asupra unei părți a salariului aflat în

plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor care se plătea

exclusiv persoanelor care dețineau hotărâri judecătorești

prin care M.J.L.C. era obligat la plata acestor drepturi „în continuare"

sau „pentru viitor".

2) Î

n speță, sunt

incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte

din salariul magistraților.

Astfel, O.U.G. nr. 27/2006 nu

cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată

prin O.G. nr. 83/2000.

Î

n plus, prin decizia nr. 21 din

10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a

reținut următoarele: „în interpretarea și aplicarea unitară

a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și

alte drepturi ale personalului din organele autorității

judecătorești, republicată, constată că

judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum

și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația

brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și

după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr.

334/2001".

După pronunțarea acestei

decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile

și au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

Prin decizia nr. 838/2009, Curtea

Constituțională a constatat existenta unui conflict de natură

constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o

parte, și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă

parte.

Ca atare, după

pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica decizia nr.

21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și

Justiție.

4)

În cauză nu a fost încălcat principiul

neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în

vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a

drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de

10 iulie 2009.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că

recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele

impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea

casării sau modificării hotărârii: prima instanță a

reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator

administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.

1)

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse

judecății îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din 3 iulie

2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin

acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include

și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. In

plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata

unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de

drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În

preambulul acestui act administrativ au fost invocate:

-

prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul

2009 și reglementarea unor măsuri financiar-contabile;

-

dispozițiile Primului-ministru, transmise prin adresa nr. 51948 din 6 mai

2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;

-

adresa nr. 292.443 din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanțelor Publice

prin care Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la

Titlul I „Cheltuieli de personal" nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi

identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile impuse

de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor

bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României

trebuie respectate de toți ordonatorii de credite;

-

faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009

nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate;

-

prevederile O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii.

2)

Înalta Curte apreciază că, în speța de față, nu poate

fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009.

În mod

evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se

modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente

între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie

2009.

În

plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost

luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009,

dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar,

nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni

administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum în mod eronat susține recurentul.

3) Î

n prezent, principiul legalității

a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta

constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei

(cetățeanul și statul).

În

sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5)

și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text

constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.

Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În

cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea

caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul

anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă

beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și

executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte

cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un

raport de subordonare.

Pe

linia acestor considerente teoretice se înscrie și practica Curții

Constituționale din țara noastră, a cărei

jurisprudență apără principiul legalității, care

trebuie să guverneze activitatea administrației publice.

De

altfel, în mod constant, instanța constituțională a reafirmat

că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor

juridice într-un stat de drept.

4)

În concepția Legii contenciosului

administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege

exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin

încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin

încălcarea drepturilor și libertăților

cetățenilor.

Limitele

dreptului de apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai

de limitele drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție

și de lege.

Cu alte

cuvinte, unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de

apreciere al administrației.

De

asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16

alin. (2) din Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de

apreciere în afara legii.

5)

În speța de față, este

nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor

O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.

În

primul rând, ordonanța în discuție, după cum se arată chiar

în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri

executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din

sectorul bugetar.

Preambulul

acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior

intrării în vigoare a ordonanței.

Așadar,

este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009,

când ordonanța a fost publicată în M.Of. nr. 416/2009.

De

asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că

plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sunt

incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea unor

măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul

justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și

a dispozițiilor ordinului Ministrului Justiției, al Ministrului

Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior

al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea

de eșalonare a plății sumelor prevăzute în titlurile

executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se

execută cu respectarea prevederilor art. 1 și art. 2.

6)

În plus, nu se poate pune

problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care

menționează faptul că plata sumelor prevăzute în

hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi

de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul

bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va

realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.

Un

argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata

drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă

anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe.

7)

Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorității publice

recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuție a fost

acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea ideii

de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15

alin. (2) din Constituție consacră principiul neretroactivitătii

legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu

excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Pe

acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune

neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul

emiterii actului.

În

jurisprudența instanțelor de contencios administrativ,

neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept,

ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative.

De

asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor

acte.

În

speța de față, instanța de contencios administrativ constată

că este în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

Această situație conduce la încălcarea principiului anterior

individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.

8)

Înalta Curte nu poate reține critica recurentului în sensul că

autoritatea publică emitentă a acrului administrativ contestat a avut

în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui

spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat și

judecătorul fondului, executarea unei hotărâri

judecătorești irevocabile constituie o obligație legală a

statului, sens în care s-a pronunțat în mod constant și

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

9) Ca

atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că

recurentul a acționat cu exces de putere la momentul emiterii actului

administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia.

Pe cale

de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a

C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004,

modificată, va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN

NUMELE LEGII

D

E C I D E

Respinge recursul declarat de

Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 168/F-C din 16 octombrie

2009 a Curții de Apel Pitești, secția comercială și de

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 25 martie 2010.