ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 778/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 778/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal reclamanții

C.D., B.M., C.P.E., B.E., O.A., R.C., B.D.R., T.V., H.A., K.G., R.C.M., D.M. și

S.L. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să

dispună anularea Circularei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 emisă de Ministrul

Justiției și Libertăților Cetățenești.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în speță, pârâtul

a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor

salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc

și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția

reclamanților, actul administrativ aflat în discuție este nelegal, întrucât

dispune pentru o perioadă anterioară emiterii sale și face trimitere la un

cadrul normativ inaplicabil în situația dată, respectiv la O.U.G. nr. 71/2009.

La data de 9 iulie

2009, reclamanții au solicitat suspendarea executării Circularei nr. 76.602 din

3 iulie 2009.

Pârâtul a formulat

întâmpinare în cauză în care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pe

motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Pe fondul cauzei,

pârâtul a solicitat respingerea acțiunii reclamanților, cu motivarea că

obligația plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică nu este

prevăzută în Legea nr. 567/2004, în O.G. nr. 8/2007, în Legea nr. 554/2004 și

nici în Ordinul M.J.L.C. nr. 1165/2009.

Curtea de Apel Cluj,

secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 490

din 21 octombrie 2009, a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată

de pârât, a admis acțiunea reclamanților și a anulat adresa din 3 iulie 2009

emisă de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut că excepția inadmisibilității

acțiunii este nefondată, întrucât adresa în discuție reprezintă un act

administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică,

cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților, în

sensul diminuării drepturilor salariale ale acestora.

Pe fondul cauzei,

curtea a apreciat că autoritatea pârâtă nu poate invoca lipsa de fonduri sau de

alte resurse pentru a justifica neplata integrală a drepturilor salariale,

deoarece executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile reprezintă o

obligație legală a statului.

În plus, prima instanță

a arătat faptul că adresa aflată în discuție contravine principiilor de drept

privind plata drepturilor salariale, practicii Curții Europene a Drepturilor

Omului, dispozițiilor O.U.G. nr. 75/2008, precum și principiului

neretroactivității legii.

În opinia curții,

este neconformă cu principiile de drept și măsura cuprinsă în actul contestat

privind suspendarea nelimitată a ordinelor prin care se recunoaște plata

sporului de 50%, câtă vreme suspendarea executării unui act administrativ poate

produce efecte pe o perioadă determinată.

De asemenea, curtea a

arătat faptul că dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009 nu sunt aplicabile în speța de

față, întrucât se referă la plățile restante la sumele aferente titlurilor

executorii.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca

inadmisibilă, în principal, și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în

subsidiar.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

1) Adresa contestată

nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Ca atare, această

adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de

contencios administrativ.

2) Adresa în discuție

nu dispune asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în

realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care

dețineau hotărâri judecătorești prin care Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești era obligat la plata acestor drepturi „în continuare” sau „pentru

viitor”.

3) În speță, sunt

incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte

din salariul magistraților.

Astfel, O.U.G. nr.

27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G.

nr. 83/2000.

În plus, prin Decizia

nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut

următoarele: „în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din

Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din

organele autorității judecătorești, republicată, constată că judecătorii,

procurorii și magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de

specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv salariul de bază

brut lunar, și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea

nr. 334/2001”.

După pronunțarea

acestei decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile și au apreciat că

art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

Prin Decizia nr.

838/2009, Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură

constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul

României și Guvernul României, pe de altă parte.

Ca atare, după

pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica Decizia nr. 21 din 10

martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

4) În cauză nu a fost

încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a

intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a

drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10

iulie 2009.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

1) Așa cum s-a

reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea

adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În preambulul acestui

act administrativ au fost invocate: - prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu privire

la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri

financiar-contabile;

- dispozițiile

Primului-Ministru, transmise prin adresa din 6 mai 2009 privind încadrarea în

cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;

- adresa din 26 iunie

2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I

„Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate

surse suplimentare, iar condiționalitățile impuse de organismele financiare

internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor

de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de toți ordonatorii

de credite;

- faptul că fondurile

prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata

sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică

au fost epuizate;

- prevederile O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

2) Înalta Curte

apreciază că, în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în

sensul negării caracterului de act administrativ a adresei din 3 iulie 2009.

În mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod

eronat susține recurentul.

3) În prezent,

principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de

drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii

ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

Pe linia acestor

considerente teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara

noastră, a cărei jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să

guverneze activitatea administrației publice.

De altfel, în mod

constant, instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea

la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.

4) În concepția Legii

contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se

înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin

încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea

drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele dreptului de

apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele

drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.

Cu alte cuvinte, unde

începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

De asemenea, se poate

afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din

Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara

legii.

5) În speța de față,

este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor

O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.

În primul rând,

ordonanța în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la

plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de

drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Preambulul acestui

act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în

vigoare a ordonanței.

Așadar, este vorba

despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când

ordonanța a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3

din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente

titlurilor executorii aflate sunt incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008

privind stabilirea unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în

sistemul justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a

dispozițiilor ordinului Ministrului Justiției, al Ministrului Economiei și

Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr.

1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare a plății

sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a

O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2.

6) În plus, nu se

poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care

menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având

ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea

personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31

decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010 -

2012.

Un argument în acest

sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente

lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a

acestei ordonanțe.

7) Dacă s-ar accepta

punctul de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul

salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate

concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din

Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai

favorabile.

Pe acest aspect,

trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor

de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un

principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința

actelor administrative.

De asemenea, trebuie

subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor

acte.

În speța de față,

instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului anterior

individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.

8) Înalta Curte nu

poate reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a

actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru

înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod

corect a arătat și judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătorești

irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în care s-a

pronunțat în mod constant și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului.

9) Ca atare, în

raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu

exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce

determină nelegalitatea acestuia.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge

ca nefundat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva

Sentinței civile nr. 490 din 21 octombrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția de

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 februarie 2010.