ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2553/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârât. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în speță, pârâtul a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

În concepția reclamanților, actul administrativ aflat în discuție este nelegal, întrucât dispune pentru o perioadă anterioară emiterii sale și face trimitere la un cadrul normativ inaplicabil în situația dată, respectiv la O.U.G. nr. 71/2009. Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii, în principal ca inadmisibilă, pe motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act administrativ, ci o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, și în subsudiar, ca neîntemeiată, cu motivarea că în cauză nu este vorba de o încălcare a vreunui drept, respectiv de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanților, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G.

nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci eșalonat potrivit O.U.G. nr. 71/2009. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4154 din 25 noiembrie 2009, a admis acțiunea reclamanților și a anulat adresa din 3 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a respins susținerea pârâtului în sensul că acțiunea ar fi inadmisibilă, întrucât adresa în discuție reprezintă un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților, în sensul diminuării drepturilor salariale ale acestora.

Pe fondul cauzei, Curtea a apreciat faptul că dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009 nu sunt aplicabile în speța de față, întrucât se referă la plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii. În plus, prima instanță a arătat că potrivit art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile salariale ale magistraților nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condițiile și în cazurile acestei legi. În opinia Curții, prin adresa contestată drepturile salariale, respectiv sporul de 50% de risc și suprasolicitare neuropsihică, au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se aduce un prejudiciu reclamanților care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității lor.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (actualmente Ministerul Justiției) care a solicitat admiterea recursului și respingerea acțiunii. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: Adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios administrativ. Cererea de suspendare este lipsită de interes, în condițiile în care începând cu data de 12 noiembrie 2009, data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, sporul de 50% de risc și suprasolicitare neuropsihică va fi acordat în temeiul noului act normativ, în cuantumul prevăzut de acesta, astfel că suspendarea adresei nu poate avea niciun efect asupra reclamanților. Pe fond, susține că la momentul emiterii adresei, sporul de 50% de risc și suprasolicitare neuropsihică nu exista reglementat în niciun act normativ în vigoare, el fiind acordat exclusiv în temeiul unor hotărâri judecătorești, astfel că prevederile O.U.G.

nr. 71/2009 care are ca obiect stabilirea unei eșalonări pentru plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, fără a se face nicio disctincție între drepturile salariale acordate pentru perioadele anterioare, pe de-o parte și drepturile acordate pentru viitor sau în continuare sunt pe deplin aplicabile. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. 1. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. În preambulul acestui act administrativ au fost invocate: - prevederile O.U.G.

nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri financiar-contabile; - dispozițiile Primului-Ministru, transmise prin adresa din 6 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009; - adresa din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile impuse de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate de Guvernul României trebuie respectate de toți ordonatorii de credite; - faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate; - prevederile O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii. Înalta Curte apreciază că, în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei din 3 iulie 2009. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod eronat susține recurentul. În prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara noastră, a cărei jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să guverneze activitatea administrației publice. De altfel, în mod constant, instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept. În concepția Legii contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele dreptului de apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege. Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației. De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii. În speța de față, este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare. În primul rând, ordonanța în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanței. Așadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009. De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sunt incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției, al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare a plății sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G.

nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2. În plus, nu se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012. Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe. Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative. De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În speța de față, instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat. Înalta Curte nu poate reține critica recurentului în sensul că cererea de suspendare este lipsită de interes, în condițiile în care începând cu data de 12 noiembrie 2009, data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, sporul de 50% de risc și suprasolicitare neuropsihică va fi acordat în temeiul noului act normativ, în cuantumul prevăzut de acesta, întrucât este lipsită de relevanță, întrucât legalitatea actelor administrativ contestate se verifică la momentul emiterii lor și nu poate fi validată de reglementări emise sau adoptate la un moment ulterior.

Ca atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 4154 din 25 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 mai 2010.