ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2656/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2656/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată

înregistrată la data de 17 iulie 2009 pe rolul Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta B.M. a solicitat, în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești

(reorganizat la data pronunțării prezentei decizii, ca Ministerul Justiției, în

baza prevederilor O.U.G. nr. 115/2009), suspendarea executării actului emis sub

nr. 76602 din 03 iulie 2009, susținând, în esență, că actul atacat, prin care

s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 și pentru viitor

să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, ceea ce contravine art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, este

de natură să înfrângă dispoziții cuprinse în hotărâri judecătorești definitive

și irevocabile și cu încălcarea principiului neretroactivității legii.

Reclamanta a susținut, în ceea ce privește prevenirea producerii unei pagube

iminente, că prin actul atacat se aduce atinge atingere drepturilor sale

patrimoniale.

Prin sentința civilă nr. 21 din 5

ianuarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a hotărât următoarele:

- a respins excepția

inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât, reținând că actul atacat este un

act administrativ, întrucât produce efecte juridice atâta timp cât în baza sa

s-a procedat la plata unei indemnizații diminuate, iar dacă actul ar fi fost lipsit

de efecte juridice, reclamanta ar fi încasat indemnizațiile împreună cu sporul

de 50% în baza unor acte administrative anterioare emise de pârât;

- a respins excepția lipsei de

interes, invocată de pârât;

- a admis acțiunea reclamantei și a

dispus suspendarea executării actului nr. 76602 din 03 iulie 2009 emis de pârât

până la pronunțarea instanței de fond, reținând că sunt îndeplinite condițiile

prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv: (1) existența unui caz

bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din aceeași lege, ca

element obiectiv, întrucât la o analiză sumară se constată că actul pare a

intra în contradicție cu hotărâri judecătorești executorii și a contraveni

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, după cum se pare că nu

îi sunt aplicabile dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, care se referă la plata

unor drepturi restante, iar nu la plata unor drepturi viitoare; (2) necesitatea

prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași

lege, ca element subiectiv, întrucât actul produce lunar consecințe

patrimoniale negative asupra reclamantei prin diminuarea drepturilor salariale ce

i se cuvin.

Împotriva sentinței civile

pronunțate de Curtea de apel București a declarat recurs pârâtul Ministerul

Justiției, criticând-o pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurentul-pârât susține că instanța

în mod greșit nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a îndeplini

procedura prealabilă obligatorie de urmat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004,

anterior sesizării instanței, ca o condiție a exercitării dreptului la acțiune.

Recurentul-pârât critică hotărârea

pronunțată de Curtea de apel și sub aspectul faptului că instanța de fond în

mod greșit a reținut că actul contestat este un act administrativ.

Sub acest aspect, recurentul susține

că adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în

sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de

credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma

unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra

achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și

Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.

Adresa reprezintă o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009,

iar nu o manifestare unilaterală de voință, nesusceptibilă de a da naștere, a

modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși.

Jurisprudența Înaltei Curți de

Casație și Justiție este în sensul că modul de comunicare a interpretării unui

text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o corespondență

administrativă (Decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005), iar evaluarea este o

operațiune tehnico-materială de încunoștințare și nu un act administrativ

(Decizia nr. 3026 din 23 septembrie 2008).

Recurentul-pârât susține că în mod

greșit instanța de fond a reținut îndeplinirea condiției referitoare la

prevenirea producerii unei pagube iminente.

Sub acest aspect, recurentul-pârât

susține, în esență, că nu este

vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite

reclamantei, care urmează a fi plătite

potrivit eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, astfel că nu se poate afirma că există pericolul

producerii unor daune grave în patrimoniul

reclamantei.

Mai susține recurentul-pârât că

sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu mai există întrucât Legea

50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000, iar cele statuate prin Decizia

nr. XXI din 10 martie 2008 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și

Justiție nu mai pot fi aplicate ulterior pronunțării Deciziei nr. 838/2009 a

Curții Constituționale.

Recurentul-pârât

critică soluția instanței de fond

și sub aspectul faptului că s-a reținut îndeplinirea condiției referitoare la

existența unui caz bine justificat, susținând, în esență, că actul în

considerarea căruia a fost emis actul contestat este un act normativ în vigoare

ce se bucură de prezumția de legalitate.

Mai susține recurentul-pârât că în

mod greșit instanța de fond a reținut că actul contestat are caracter

retroactiv. Se susține că adresa nr. 76.602 din 03 iulie 2009 nu conține

dispoziții retroactive și trebuie să fie analizată

în strictă

legătură cu efectele O.U.G. nr. 71/2009, care a

intrat in vigoare la 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor

salariale corespunzătoare lunii iunie 2009 a devenit exigibilă la data de 10

iulie 2009, în conformitate cu prevederile legale în vigoare [art. 53 alin. (1)

din Legea nr. 500/2002 și anexa nr. 1 la Ordinul ministrului finanțelor publice

nr. 86/2005 pentru reglementarea datei plății salariilor la

instituțiile publice în care este stabilită data

de 10 pentru Ministerul Justiției], deci ulterior datei intrării in vigoare a O.U.G.

nr.

71/2009.

Analizând recursul prin prisma

motivului invocat de recurentul-pârât și prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele

considerente:

4.1. În ceea ce privește susținerile

referitoare la neîndeplinirea de către reclamantă a procedurii prealabile

prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de recurs reține că

acestea nu pot fi primite.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

dispune în sensul că „

după

sesizarea, în condițiile art.7, a autorității publice care a emis actul sau a

autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței

competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral

până la pronunțarea instanței de fond”.

Or, se constată că reclamanta, cu

respectarea dispozițiilor respective, a sesizat autoritatea emitentă la data de

14 iulie 2009 (filele 15-19 la dosarul de fond), deci anterior introducerii

cererii la instanță la data de 17 iulie 2009, cu solicitarea de revocare a

actului administrativ contestat.

4.2. În ceea ce privește susținerile

recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ în

sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele:

Prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009,

pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul

urmând a se păstra și pe viitor”.

Actul administrativ sus menționat,

intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c)

din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Astfel, actul a fost emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii

și modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i privește pe

reclamanți.

Actul nu reprezintă o simplă operațiune de

încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, ci stabilește

expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiție.

Adresa ar fi reprezentat o simplă operațiune de

încunoștințare numai în ipoteza în care nu ar fi conținut dispoziții

referitoare la plata salariilor.

Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și

Justiție relevată de recurent nu este aplicabilă prezentei cauze, deoarece

actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondență administrativă”

sau „operațiune tehnico-materială de încunoștințare”, de unde rezultă că

susținerile recurentului sunt nefondate.

Instanța de fond, verificând îndeplinirea

condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 s-a referit la cazul

bine justificat, reprezentat de încălcarea unor prevederi interne și

internaționale și de interpretarea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009 la domeniul

de reglementare al acesteia.

Cele învederate de instanța de fond sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ a cărui suspendare s-a cerut.

4.3. În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât

referitoare la fondul cauzei reprezentat de verificarea îndeplinirii

condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține

următoarele:

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității, întrucât atâta timp

cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Este adevărat că actul administrativ se bucură

de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă)

ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este el însuși titlu executoriu.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor

administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de

contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am arătat deja, o condiție impusă de

legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz

bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004,

modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de

fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine

justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice

aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea

judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu

temeinic de nelegalitate.

În sistemul juridic românesc, acest principiu

este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel,

primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă

parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai

presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea

înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până

în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei

organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și

lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte apreciază că este

îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport de următoarele argumente.

În primul rând, așa cum a reținut și prima

instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Raportat la conținutul acestei măsuri, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că

securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Interdicția retroactivității actelor administrative

nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea

acestor acte.

În plus, în cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

O altă aparență de nelegalitate o constituie

încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora

drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau

suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea

judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text

normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică,

în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și

această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale.

Acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

4.4. Considerațiile recurentului legate de

Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de

Casație și Justiție și de Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale urmează

a fi analizate numai în cadrul procesului de anulare a actului administrativ în

litigiu.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312

alin. (1) teza a doua C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

urmează a se respinge ca nefondat recursul declarat de Ministerul Justiției.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței

civile nr. 21 din 5 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 mai 2010.