ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1363/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 09 iulie 2009 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții P.M.E., C.T., M.A.M., Ș.D., V.M., D.D., S.E., A.A.L., M.C., P.E., B.C.I., A.D.I., B.F., G.E., Ș.A., G.L., E.P., G.C., O.M., N.E., C.N., D.L., D.L.E., A.F., R.L., C.M., Z.V., D.M., S.G., P.G., U.M., G.M., M.S., D.E., T.M., A.R., R.C.G., D.DC., A.E., N.L., E.S, V.A., C.R., S.D., C.G., T.I. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (reorganizat la data pronunțării prezentei decizii, ca Ministerul Justiției, în baza prevederilor O.U.G.

nr. 115/2009), suspendarea executării actului emis sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, susținând, în esență, că actul atacat, prin care s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 și pentru viitor să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, ceea ce contravine art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, este de natură să înfrângă dispoziții cuprinse în hotărâri judecătorești definitive și irevocabile și cu încălcarea principiului neretroactivității legii.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 3487 din 27 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a hotărât următoarele: - a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât, reținând că actul atacat este un act administrativ, întrucât produce efecte juridice atâta timp cât în baza sa s-a procedat la plata unei indemnizații diminuate, iar dacă actul ar fi fost lipsit de efecte juridice, reclamanta ar fi încasat indemnizațiile împreună cu sporul de 50% în baza unor acte administrative anterioare emise de pârât; - a admis acțiunea reclamanților și a dispus suspendarea executării actului nr. 76602 din 03 iulie 2009 emis de pârât până la pronunțarea instanței de fond, reținând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv: (1) existența unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din aceeași lege, ca element obiectiv, întrucât la o analiză sumară se constată că actul pare a intra în contradicție cu hotărâri judecătorești executorii și a contraveni dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, după cum se pare că nu îi sunt aplicabile dispozițiile O.U.G.

nr. 71/2009, care se referă la plata unor drepturi restante, iar nu la plata unor drepturi viitoare; (2) necesitatea prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca element subiectiv, întrucât actul produce lunar consecințe patrimoniale negative asupra reclamantei prin diminuarea drepturilor salariale ce i se cuvin. 3. Cererea de recurs Împotriva sentinței civile pronunțate de Curtea de apel București a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, criticând-o pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurentul-pârât susține că instanța în mod greșit nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a îndeplinit procedura prealabilă obligatorie de urmat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței, ca o condiție a exercitării dreptului la acțiune.

Recurentul-pârât critică hotărârea pronunțată de Curtea de apel și sub aspectul faptului că instanța de fond în mod greșit a reținut că actul contestat este un act administrativ. Sub acest aspect, recurentul susține că adresa din 3 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009. Adresa reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G.

nr. 71/2009, iar nu o manifestare unilaterală de voință, nesusceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul că modul de comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o corespondență administrativă (decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005), iar evaluarea este o operațiune tehnico-materială de încunoștințare și nu un act administrativ (decizia nr. 3026 din 23 septembrie 2008). Recurentul-pârât susține că în mod greșit instanța de fond a reținut îndeplinirea condiției referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente. Sub acest aspect, recurentul-pârât susține, în esență, că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamantei, care urmează a fi plătite potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009, astfel că nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamantei. Mai susține recurentul-pârât că sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu mai există întrucât Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000 iar cele statuate prin decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție nu mai pot fi aplicate ulterior pronunțării Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale. Recurentul-pârât critică soluția instanței de fond și sub aspectul faptului că s-a reținut îndeplinirea condiției referitoare la existența unui caz bine justificat, susținând, în esență, că actul în considerarea căruia a fost emis actul contestat este un act normativ în vigoare ce se bucură de prezumția de legalitate.

Mai susține recurentul-pârât că în mod greșit instanța de fond a reținut că actul contestat are caracter retroactiv. Se susține că adresa din 3 iulie 2009 nu conține dispoziții retroactive și trebuie să fie analizată în strictă legătură cu efectele O.U.G. nr. 71/2009, care a intrat în vigoare la 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale corespunzătoare lunii iunie 2009 a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009, în conformitate cu prevederile legale în vigoare (art. 53 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 și anexa nr. 1 la Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 86/2005 pentru reglementarea datei plății salariilor la instituțiile publice în care este stabilită data de 10 pentru Ministerul Justiției), deci ulterior datei intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009. 4. Hotărârea instanței de recurs Analizând recursul prin prisma motivului invocat de recurentul-pârât și prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente: 4.1. În ceea ce privește susținerile referitoare la neîndeplinirea de către reclamantă a procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de recurs reține că acestea nu pot fi primite. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că „ după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Or, se constată că reclamanta, cu respectarea dispozițiilor respective, a sesizat autoritatea emitentă la data de 14 iulie 2009, deci anterior introducerii cererii la instanță la data de 17 iulie 2009, cu solicitarea de revocare a actului administrativ contestat. 4.2. În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele: Prin adresa din 3 iulie 2009, pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pe viitor”.

Actul administrativ sus menționat, intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată. Astfel, actul a fost emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i privește pe reclamanți. Actul nu reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, ci stabilește expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiție. Adresa ar fi reprezentat o simplă operațiune de încunoștințare numai în ipoteza în care nu ar fi conținut dispoziții referitoare la plata salariilor.

Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție relevată de recurent nu este aplicabilă prezentei cauze, deoarece actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondență administrativă” sau „operațiune tehnico-materială de încunoștințare”, de unde rezultă că susținerile recurentului sunt nefondate. Instanța de fond, verificând îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 s-a referit la cazul bine justificat, reprezentat de încălcarea unor prevederi interne și internaționale și de interpretarea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009 la domeniul de reglementare al acesteia. Cele învederate de instanța de fond sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut.

4.3. În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât referitoare la fondul cauzei reprezentat de verificarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele: Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am arătat deja, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport de următoarele argumente. În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Raportat la conținutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În plus, în cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. O altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale. Acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

4.4. Considerațiile recurentului legate de decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și de Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale urmează a fi analizate numai în cadrul procesului de anulare a actului administrativ în litigiu. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a doua C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează a se respinge ca nefondat recursul declarat de Ministerul Justiției.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 3487 din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 10 martie 2010.