ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1363/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1363/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare

în judecată înregistrată la data de 09 iulie 2009 pe rolul Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții P.M.E., C.T., M.A.M.,

Ș.D., V.M., D.D., S.E., A.A.L., M.C., P.E., B.C.I., A.D.I., B.F., G.E., Ș.A., G.L.,

E.P., G.C., O.M., N.E., C.N., D.L., D.L.E., A.F., R.L., C.M., Z.V., D.M., S.G.,

P.G., U.M., G.M., M.S., D.E., T.M., A.R., R.C.G., D.DC., A.E., N.L., E.S, V.A.,

C.R., S.D., C.G., T.I. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești (reorganizat la data pronunțării prezentei decizii,

ca Ministerul Justiției, în baza prevederilor O.U.G. nr. 115/2009), suspendarea

executării actului emis sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, susținând, în esență, că

actul atacat, prin care s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 și pentru viitor să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, ceea ce contravine art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, este de natură să înfrângă dispoziții cuprinse în hotărâri judecătorești

definitive și irevocabile și cu încălcarea principiului neretroactivității legii.

de fond

Prin sentința nr. 3487

din 27 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a hotărât următoarele:

- a respins excepția inadmisibilității

acțiunii, invocată de pârât, reținând că actul atacat este un act administrativ,

întrucât produce efecte juridice atâta timp cât în baza sa s-a procedat la plata

unei indemnizații diminuate, iar dacă actul ar fi fost lipsit de efecte juridice,

reclamanta ar fi încasat indemnizațiile împreună cu sporul de 50% în baza unor acte

administrative anterioare emise de pârât;

- a admis acțiunea reclamanților

și a dispus suspendarea executării actului nr. 76602 din 03 iulie 2009 emis de pârât

până la pronunțarea instanței de fond, reținând că sunt îndeplinite condițiile prevăzute

de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv: (1) existența unui caz bine justificat,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din aceeași lege, ca element obiectiv, întrucât

la o analiză sumară se constată că actul pare a intra în contradicție cu hotărâri

judecătorești executorii și a contraveni dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, după cum se pare că nu îi sunt aplicabile dispozițiile O.U.G. nr.

71/2009, care se referă la plata unor drepturi restante, iar nu la plata unor drepturi

viitoare; (2) necesitatea prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2

alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca element subiectiv, întrucât actul produce

lunar consecințe patrimoniale negative asupra reclamantei prin diminuarea drepturilor

salariale ce i se cuvin.

Împotriva sentinței civile

pronunțate de Curtea de apel București a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției,

criticând-o pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurentul-pârât susține

că instanța în mod greșit nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a

îndeplinit procedura prealabilă obligatorie de urmat conform art. 7 din Legea

nr. 554/2004, anterior sesizării instanței, ca o condiție a exercitării dreptului

la acțiune.

Recurentul-pârât critică

hotărârea pronunțată de Curtea de apel și sub aspectul faptului că instanța de fond

în mod greșit a reținut că actul contestat este un act administrativ.

Sub acest aspect, recurentul

susține că adresa din 3 iulie 2009 nu constituie un act administrativ în sensul

Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în

sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având

în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale

pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr. 18/2009 privind bugetul de

stat pe anul 2009.

Adresa reprezintă o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată

ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009, iar

nu o manifestare unilaterală de voință, nesusceptibilă de a da naștere, a modifica

sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși.

Jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție este în sensul că modul de comunicare a interpretării

unui text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o corespondență administrativă

(decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005), iar evaluarea este o operațiune tehnico-materială

de încunoștințare și nu un act administrativ (decizia nr. 3026 din 23

septembrie 2008).

Recurentul-pârât susține

că în mod greșit instanța de fond a reținut îndeplinirea condiției referitoare la

prevenirea producerii unei pagube iminente.

Sub acest aspect, recurentul-pârât

susține, în esență, că

nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamantei, care

urmează a fi plătite potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, astfel

că nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul

reclamantei.

Mai susține recurentul-pârât

că sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu mai există întrucât Legea

nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000 iar cele statuate prin decizia

nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție

nu mai pot fi aplicate ulterior pronunțării Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale.

Recurentul-pârât

critică soluția instanței

de fond și sub aspectul faptului că s-a reținut îndeplinirea condiției referitoare

la existența unui caz bine justificat, susținând, în esență, că actul în considerarea

căruia a fost emis actul contestat este un act normativ în vigoare ce se bucură

de prezumția de legalitate.

Mai susține recurentul-pârât

că în mod greșit instanța de fond a reținut că actul contestat are caracter retroactiv.

Se susține că adresa din 3 iulie 2009 nu conține dispoziții retroactive și trebuie

să fie analizată în strictă legătură cu efectele O.U.G. nr. 71/2009, care a intrat

în vigoare la 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale corespunzătoare

lunii iunie 2009 a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009, în conformitate cu

prevederile legale în vigoare (art. 53 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 și anexa

nr. 1 la Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 86/2005 pentru reglementarea

datei plății salariilor la instituțiile publice în care este stabilită data de 10

pentru Ministerul Justiției), deci ulterior datei intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009.

de recurs

Analizând recursul prin

prisma motivului invocat de recurentul-pârât și prevăzut de art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:

4.1. În ceea ce privește

susținerile referitoare la neîndeplinirea de către reclamantă a procedurii prealabile

prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de recurs reține că acestea

nu pot fi primite.

Art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că „

după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Or, se constată că reclamanta,

cu respectarea dispozițiilor respective, a sesizat autoritatea emitentă la data

de 14 iulie 2009, deci anterior introducerii cererii la instanță la data de 17

iulie 2009, cu solicitarea de revocare a actului administrativ contestat.

4.2. În ceea ce privește

susținerile recurentului-pârât în sensul că actul contestat nu este un act administrativ

în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține următoarele:

Prin adresa din 3

iulie 2009, pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând

a se păstra și pe viitor”.

Actul administrativ sus

menționat, intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.

Astfel, actul a fost emis

de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret

a legii și modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i privește

pe reclamanți.

Actul nu reprezintă o

simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

ci stabilește expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiție.

Adresa ar fi reprezentat

o simplă operațiune de încunoștințare numai în ipoteza în care nu ar fi conținut

dispoziții referitoare la plata salariilor.

Jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție relevată de recurent nu este aplicabilă prezentei cauze,

deoarece actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondență administrativă”

sau „operațiune tehnico-materială de încunoștințare”, de unde rezultă că susținerile

recurentului sunt nefondate.

Instanța de fond, verificând

îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 s-a referit

la cazul bine justificat, reprezentat de încălcarea unor prevederi interne și internaționale

și de interpretarea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009 la domeniul de reglementare

al acesteia.

Cele învederate de instanța

de fond sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ a cărui suspendare s-a cerut.

4.3. În ceea ce privește

susținerile recurentului-pârât referitoare la fondul cauzei reprezentat de verificarea

îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte

reține următoarele:

Suspendarea executării

actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului

legalității, întrucât atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află

într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este

echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Este adevărat că actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează

pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe

prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea

emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este el însuși titlu executoriu.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am arătat deja,

o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței

unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta

Curte apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport de

următoarele argumente.

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Raportat la conținutul

acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul

a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale

sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine

a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată

de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Interdicția retroactivității

actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează

însăși legalitatea acestor acte.

În plus, în cauza de față,

Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire

la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere

de lege.

O altă aparență de nelegalitate

o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi

diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar

salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă

se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței

de control judiciar și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale.

Acest prejudiciu material

este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu

dintre magistrați și stat.

4.4. Considerațiile recurentului

legate de decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți

de Casație și Justiție și de Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale urmează

a fi analizate numai în cadrul procesului de anulare a actului administrativ în

litigiu.

Pentru considerentele

arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a doua C. proc. civ. și art. 20

alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează a se respinge ca nefondat recursul declarat

de Ministerul Justiției.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de pârâtul Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 3487 din 27 octombrie 2009

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 10 martie 2010.