ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1591/2010

Investirea primei instanțe. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. 1298/42/2008, reclamanta Camera Medicilor Prahova, prin împuternicit dr. B.M., a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Sănătății Publice, Autoritatea de Sănătate Publică Prahova, Primarul municipiului Ploiești, Consiliul local al municipiului Ploiești și Administrația Centrului de Diagnostic și Tratament, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunța: - să oblige pe pârâtul N.E.G. să publice în Monitorul Oficial al României situația topografică a Centrului de Diagnostic și Tratament; - să oblige Primăria municipiului Ploiești, Primarul municipiului A.L.V., Consiliul local și consilierii locali să pună în practică acordarea spațiilor medicale și a spațiilor comune, serviciilor medicale, astfel cum au fost înaintate la Primăria Ploiești, Autoritatea de Sănătate Publică Prahova și Ministerul Sănătății Publice; - să oblige Autoritatea de Sănătate Publică să înregistreze în registrul cabinetelor medicale noile cabinete ale medicilor Centrului de Diagnostic și Tratament; - să oblige Administrația Centrului de Diagnostic și Tratament să emită urgent documentele necesare îndeplinirii Ordinului MS nr. 316 din 30 martie 2006; - să se dispună obligarea la plata de daune morale a ministrului N.E.G.. a directorului executiv al ASP T.G., a directorului adjunct P.C. și a șefului de serviciu RUNOS C.E., în favoarea medicilor - membri ai Camerei Medicilor Prahova, care au contract de muncă pe durată nedeterminată cu Centrul de Diagnostic și Tratament; - să i se acorde cheltuieli de judecată. Ulterior, la solicitarea instanței, reclamanta și-a precizat acțiunea, arătând că daunele morale la care a cerut să fie obligați N.E.G., T.G., P.C. și C.E., înțelege să le pretindă în cuantum de 10 lei pentru fiecare medic membru al Camerei Medicilor Prahova care are, contract individual de muncă pe durată nedeterminată cu Centrul de Diagnostic și Tratament (CDT) . În motivarea acțiunii, reclamanta a susținut că medicii, membri ai Camerei medicilor, au agreat forma de reorganizare sub denumirea de cabinete medicale grupate, forma care a fost remisă de conducerea administrativă a CDT conform Ordinului nr. 316/2006 de reorganizare a CDT în cabinete medicale grupate. S-a mai susținut că s-a solicitat o reexpertizare a situației topografice a CDT, care s-a efectuat în mai multe etape de către Comisia de patrimoniu a Consiliului local, iar îndeplinirea condițiilor ordinului a fost împiedicată cu rea credință de către Primăria Ploiești, Consiliul local și consilierii locali, care nu au fost de acord ca Primăria să repartizeze spațiile destinate medicinii și efectuării serviciilor medicale. Reclamanta a mai arătat că îndeplinirea condițiilor Ordinului nr. 316/2006 nu a fost posibilă din cauza autorităților care au considerat că "'împroprietăresc medicii" de la CDT și nu au înregistrat cabinetele medicale individuale astfel încât acestea să poată trece la Cabinete medicale grupate.

Apărările formulate în cauză: 1. Prin întâmpinarea formulată de Ministerul Sănătății Publice au fost invocate: excepția de litispendență (pentru existența pe rolul aceleiași instanțe a dosarului nr. 1337/42/2008); excepția lipsei calității procesuale active a Camerei Medicilor (considerând că reclamanta acționează în numele unui număr restrâns de medici): excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății (ordinul atacat fiind emis de N.E.G. în calitate de ministru al sănătății publice, ca persoană fizică); excepția lipsei de obiect al cererii (cererea nu se circumscrie dispozițiilor Legii nr. 554/2004); excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și excepția inadmisibilității primului capăt de cerere al acțiunii introductive (situația topografică nefăcând parte din categoria actelor a căror publicare este în sarcina Monitorului Oficial al României). Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 2. Prin întâmpinarea formulată de pârâta Administrația Centrului de Diagnostic și Tratament, a fost invocată excepția de conexitate și s-a solicitat conexarea cauzei la cauza ce face obiectul dosarului nr. 1337/42/2009 - cele două având același obiect, iar pe fondul cauzei a solicitat admiterea acțiunii și respingerea cererii de obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată, având în vedere poziția pe care o are în proces.

Prin întâmpinarea formulată de pârâta C.E. (introdusă în cauză la termenul din 2 aprilie 2009, ca urmare a solicitării reclamantei de obligare a acesteia la plata de daune morale) s-a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată, iar în cazul în care aceasta ar fi admisă, să se respingă în ceea ce o privește, cererea reclamantei de acordare a daunelor morale în valoare de 10 lei pentru fiecare medic membru al Camerei medicilor Prahova care are contract individual de muncă pe durată nedeterminată cu Centrul de Diagnostic și Tratament.

Prin întâmpinarea formulată de pârâta Direcția de Sănătate Publică (fosta Autoritate de Sănătate Publică) au fost invocate excepțiile de litispendență, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei (nefiind făcută dovada mandatului expres) excepția lipsei de obiect pentru neîndeplinirea condițiilor prevăzute de Legea nr. 554/2004 și inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată. Pe fondul cauzei s-a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin întâmpinarea formulată de pârâtul N.E.G. (introdus în cauză la termenul din 2 aprilie 2009, ca urmare a solicitării reclamantei de obligare a acestuia la plata de daune morale) a fost invocată excepția lipsei calității sale procesuale pasive.

Prin întâmpinarea formulată de pârâtul G.T. (introdus în cauză la termenul din 2 aprilie 2009, ca urmare a solicitării reclamantei de obligare a acestuia la plata de daune morale) a fost invocată excepția de litispendență, lipsa de obiect a cererii (pentru neîndeplinirea condițiilor prevăzute de Legea nr. 554/2004), excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei și excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile. Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 3. Soluția primei instanțe Instanța, la termenul din 12 februarie 2009 a admis excepția de conexitate și a dispus conexarea la dosarul cauzei a dosarului nr. 1337/42/2008, al aceleiași instanțe, la termenul din data de 5 martie 2009 a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, precum și excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerului Sănătății Publice și a lipsei calității procesuale active a reclamantei și a admis excepția inadmisibilității primului capăt de cerere, iar la termenul din 2 aprilie 2009 a dispus introducerea în cauză a persoanelor fizice la care s-a făcut referire în cererea precizatoare și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Primăriei municipiului Ploiești, calitate procesuală având Primarul și Consiliul local. Prin sentința nr. 116 din 11 iunie 2009, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului N.E.G. și a respins acțiunea în ceea ce-l privește pe acesta, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă; a respins excepția de litispendență invocată de pârâtul G.Ț., precum și excepțiile inadmisibilității acțiunii, lipsei calității de reprezentant și a lipsei de obiect; a respins acțiunile conexe, precizate, formulate de reclamantă precum și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată. 4. Considerentele reținute de prima instanță în motivarea soluției sale În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul N.E.G., instanța a constatat că acest pârât a emis Ordinul nr. 316/2006 în calitate de ministru al sănătății publice și nu în calitate de persoană fizică particulară. S-a avut în vedere astfel, faptul că în îndeplinirea obiectivelor stabilite de lege în sarcina Ministerului Sănătății, ministrul Sănătății emite ordine, răspunzător pentru ordin fiind așadar ministerul prin reprezentant, iar nu persoana fizică ce a deținut funcția de ministru. Excepția de litispendență, invocată de pârâtul G.T., a fost respinsă ca nefondată, față de faptul că la data de 12 februarie 2009 instanța dispusese deja conexarea dosarului nr. 1337/42/2009 la dosarul cauzei. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, instanța a constatat că la dosarul cauzei (fila 173) se află adresa 91 din 17 aprilie 2008 prin care reclamanta s-a adresat Ministerului Sănătății Publice, aducându-i la cunoștință neaplicarea Ordinului nr. 316/2006, instanța apreciind astfel că procedura prealabilă prevăzută drept condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, a fost dusă la îndeplinire de reclamantă. Excepția lipsei calității de reprezentant a dr. M.B. pentru Camera Medicilor Prahova a fost respinsă de instanță, ca neîntemeiată, față de adresa cu nr. 117 din 05 iunie 2009 în care se precizează că această persoană este senator al Camerei Medicilor Prahova, reprezentant permanent în Senatul CFMR și membru al Consiliului de conducere al Camerei Medicilor Prahova. Excepția lipsei de obiect invocată de pârâții Ministerul Sănătății Publice, Direcția de Sănătate Publică și T.G., și motivată în esență pe faptul că obligarea pârâtei Direcția de Sănătate Publică la înregistrarea cabinetelor medicale nu se încadrează în dispozițiile Legii nr. 554/2004, a fost respinsă de instanță ca neîntemeiată, reținându-se că procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, poate fi folosită de orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, or în speță, reclamanta în calitate de reprezentantă a medicilor se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de Ordinul nr. 316/2006, urmând ca instanța să stabilească dacă această vătămare a fost produsă din vina persoanelor chemate în judecată de reclamantă. Asupra fondului cauzei, instanța a reținut, în esență, că imobilul compus din teren și construcție, în care își desfășoară activitatea Centrul de Diagnostic și Tratament Ploiești a trecut din domeniul privat al statului în domeniul public al municipiului Ploiești, prin H.G. nr. 886/2002 și că, ulterior, potrivit dispozițiilor HCL Ploiești nr. 135/2004 acest imobil a fost trecut în administrarea Centrului de Diagnostic și Tratament, cu recomandarea ca acesta să procedeze la închirierea către medici a spațiilor în care aceștia își desfășoară activitatea. A mai reținut instanța, că din adresa Centrului de Diagnostic și Tratament nr. 1661 din 12 august 2008, reiese faptul că medicii cu drept de liberă practică și ceilalți specialiști care desfășoară activități conexe actului medical ce își desfășoară activitatea în spațiile din cadrul Centrului, nu doresc să le fie închiriate spațiile, ci vor să le fie vândute, însă potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2008, vânzarea se poate face numai pentru spațiile din proprietatea privată a statului sau a unităților administrativ teritoriale, nu și pentru spațiile din domeniul public al statului sau unităților administrativ teritoriale. În considerarea caracterului inalienabil al dreptului de proprietate publică, garantat de dispozițiile art. 136 alin. (4) din Constituția României și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, instanța a apreciat că nu poate fi reținută vina persoanelor chemate în judecată de reclamantă, pentru neaducerea la îndeplinire a Ordinului nr. 316/2006, acestea neavând cum să încheie acte de vânzare pentru spații din domeniul public și nici cum să înregistreze cabinetele medicale individuale fără contracte de închiriere aferente spațiilor folosite. Constatând, așadar, netemeinicia acțiunilor conexe, instanța a respins, pe cale de consecință, ca neîntemeiată și cererea precizatoare a reclamantei, referitoare la acordarea de daune morale, reținând că pârâții nu au vătămat niciun interes legitim al reclamantei și nici nu au lezat-o pe aceasta, în vreun drept recunoscut de lege. Cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de pârâtul N., prin apărător, a fost respinsă ca nedovedită. 5. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe, în termen legal, a formulat recurs reclamanta Camera Medicilor Prahova, invocând motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurenta nu și-a sistematizat criticile în motive de recurs, memoriul de recurs constituind, de fapt, o reluare integrală a motivelor cererii de chemare în judecată. Sintetizând aspectele învederate de recurentă, prin prisma considerentelor sentinței atacate, Înalta Curte reține că aceasta combate modul în care Curtea de apel a interpretat probele administrate și dispozițiile legale aplicabile, în special prevederile art. 1 și art. 2 din Ordinul ministrului sănătății nr. 316 din 30 martie 2006. Mai arată că Ministerul Sănătății nu a întreprins demersurile necesare pentru rectificarea poziției din anexa nr. 221 a H.G. nr. 866/2002 care privește imobilul în care își desfășoară activitatea Centrul de Diagnostic și Tratament. În plus, nici intimata Direcția de Sănătate Publică a Județului Prahova nu înregistrează cabinetele medicale individuale în registrul aferent, considerând că dovezile de spații prezentate de medici, eliberate în baza contractului de administrare, nu îndeplinesc cerințele legii. Concluzionând, recurenta afirmă că toți intimații sunt în culpă întrucât au întârziat mai mult de trei ani aducerea la îndeplinire a Ordinului ministrului sănătății nr. 316/2006, motiv pentru care consideră întemeiată și cererea de acordare a daunelor morale. 6. Apărările formulate de intimați În cauză au formulat întâmpinări intimații Direcția de Sănătate Publică Prahova, Ministerul Sănătății, C.E. și T.G. 6.1. Întâmpinarea Direcției de Sănătate Publică Prahova Intimata solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând că refuzul său de a înregistra cabinetele medicale ale medicilor care își desfășoară activitatea în Centrul de Diagnostic și Tratament Cina Ploiești, este justificat prin neîndeplinirea de către solicitanți a condiției impuse prin art. 20 lit. f) din Ordinul ministrului sănătății nr. 153/2003. În esență, susține că nu există temei legal pentru a se considera că actul denumit „contract de administrare” reprezintă dovada de spațiu pentru cabinete. Mai afirmă că medicii din centru au refuzat închirierea spațiilor respective, comunicându-și poziția adoptată prin adresele nr. 880 din 18 aprilie 2008 și nr. 1661 din 12 august 2008. 6.2. Întâmpinarea Ministerului Sănătății Intimatul și-a structurat apărările formulate în două componente, vizând, pe de o parte, soluționarea recursului pe cale de excepție dar realizând, pe de altă parte, și o analiză a considerentelor sentinței atacate. Intimatul arată că recurenta nu și-a evidențiat motivele de recurs prin raportare la sentința atacată, solicitând Înaltei Curți să constate că recursul este nemotivat. Pe fondul cauzei, arată că soluția Curții de apel este legală, întrucât atribuțiile ministerului privesc numai emiterea actului de reorganizare: Ordinul nr. 316/2006, în concordanță cu Ordinul nr. 933/2003, nu și reorganizarea în sine. Această din urmă activitate trebuie desfășurată de medicii care funcționează în spațiul respectiv. 6.3. Întâmpinarea formulată de C.E. Această intimată, în calitate de șef birou resurse umane, normare, organizare, salarizare în cadrul Direcției de Sănătate Publică Prahova consideră că nu i se poate reține nicio culpă în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, ea fiind persoana care a solicitat Ministrului Sănătății Publice reorganizarea Centrului de Diagnostic și Tratament Ploiești, în cabinete medicale grupate. Mai arată că biroul în care își desfășoară activitatea nu are nicio atribuție legată de înregistrarea cabinetelor medicale. 6.4. Întâmpinarea formulată de T.G. Intimatul solicită constatarea nulității recursului declarat, în temeiul art. 306 C. proc. civ., reiterând excepția invocată de intimatul Ministerul Sănătății, cu aceeași motivare. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând cu prioritate condițiile învestirii sale, în baza art. 137 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte consideră că nu este cazul să constate nulitatea recursului Camerei Medicilor Prahova pentru nemotivare, conform dispozițiilor art. 306 din același cod. Este real, după cum s-a arătat în partea introductivă a pct. I.5 din decizie, că recursul de față nu este structurat în motive de recurs și nu conține critici punctuale la adresa sentinței atacate. Totuși, Înalta Curte a putut decela din memoriul de recurs criticile expuse la același pct. I.5, așa încât calea de atac va fi soluționată pe fondul ei. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Examinând sentința atacată prin prisma recursului declarat, a apărărilor cuprinse în întâmpinări, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală, așa încât va fi menținută. În esență, recurenta-reclamantă Camera Medicilor Prahova a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ refuzul intimatei-pârâte Direcția de Sănătate Publică Prahova de a înregistra în Registrul Unic al Cabinetelor Medicale, cabinetele medicale ale medicilor care își desfășoară activitatea în Centrul de Diagnostic și Tratament Ploiești. Centrul de Diagnostic si Tratament Ploiești a fost înființat în baza Ordinului ministrului sănătății nr. 90 din 20 decembrie 1999, începând cu data de 01 ianuarie 2000 având ca obiect de activitate tratamentul în ambulatoriu al bolnavilor din municipiul Ploiești, cât și din Județul Prahova. Prin H.G. nr. 886/2002 privind trecerea unor imobile din domeniul privat al statului și din administrarea Ministerului Sănătății și Familiei în domeniul public al municipiilor, orașelor și comunelor și în administra rea consiliilor locale respective, imobilul compus din construcție și teren aferent în care își desfășoară activitatea Centrul de Diagnostic ș i Tratament Ploiești, a trecut din domeniul privat al statului și administrarea Ministerului Sănătății și Familiei, în domeniul public al municipiului Ploiești. În baza Hotărârii Consiliului Local Ploiești nr. 135 /2004 privind transm iterea bunurilor (clădiri și terenuri) ce aparțin domeniului public al municipiului Ploiești în care își desfășoară activitatea unitățile sanitare de interes local î n administrarea acestora, imobilul în care funcționa Centrul de Diagnostic și Tratament a fost trecut în administrarea acestuia. Ulterior, prin Ordinul ministrului sănătății nr. 316 din 30 martie 2006 privind reorganizarea unei unități sanitare din județul Prahova a fost apr obată reorganizarea Centrului de Diagnostic și Tratament în cabinete medicale grupate cu respectarea prevederilor Ordinului ministrului sănătății nr. 933/2003. Pentru punerea în aplicare a acestui din urmă ordin, invocat de recurentă în susținerea demersurilor sale administrative, era necesară înregistrarea cabinetelor medicale în Registrul unic al cabinetelor medicale, dar această operațiune nu a fost posibilă pentru că medicii reprezentați de recurentă nu au prezentat documentația prevăzută la art. 20 din Normele metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea cabinetelor medicale aprobate prin Ordinul ministrului sănătății și familiei nr. 153/2003. În concret, nu s-a depus documentul prevăzut la lit. f) a art. 20 din Norme, text introdus prin Ordinul nr. 560/2003, al aceluiași ministru potrivit cu care: „Certificatul de înregistrare se eliberează în baza următoarelor documente: … f) dovada îndeplinirii condițiilor minime de spațiu și circuite funcționale în concordanță cu serviciile medicale furnizate pe specialități”. Cum imobilul în care își desfășoară activitatea Centrul de Diagnostic și Tratament Ploiești aparține domeniului public al municipiului Ploiești, el nu poate fi înstrăinat către medici sub nicio formă, opunându-se dispozițiile legale corect indicate de judecătorul fondului, respectiv art. 136 alin. (4) din Constituție și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Așa fiind, reținând că din pricina opoziției exprimate de medici nu au putut fi încheiate contracte de închiriere, iar autoritatea publică locală nu este de acord să încheie contracte de folosință gratuită (comodat), rezultă că în cauză recurenta nu a probat că este în posesia unei dovezi de spațiu, și, deci, refuzul exprimat de intimata-pârâtă Direcția de Sănătate Publică Prahova, apare ca justificat. Documentele prezentate de medici cu titlu de „dovadă de spațiu” (filele 93-111, dosar fond) nu pot avea o atare semnificație întrucât reprezintă de fapt o adeverință-tip („se adeverește prin prezenta că …”) eliberată în baza contractului de administrare nr. 15936 din 28 decembrie 2006 încheiat între Municipiul Ploiești și Centrul de Diagnostic și Tratament, care indică spațiile ocupate de fiecare medic solicitant, multe dintre acestea fiind folosite în comun de mai multe persoane, fără a întruni cerințele art. 20 lit. f) din Norme, precitat. Potrivit definiției legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluționa o cerere reprezintă „exprimarea explicită , cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile” În cauză nu s-a demonstrat că autoritățile publice chemate în judecată au acționat cu exces de putere, ci, dimpotrivă, că recurenta-reclamantă, prin modul în care a gestionat interesele medicilor pe care îi reprezintă nu a ales căile administrative și procedurale cele mai adecvate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate Pentru toate considerentele expuse la pct. II.1 din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin.(1) din Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de față ca nefondat.