ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1865/2012

Excepția lipsei capacității procesuale active a reclamantei Camera Medicilor Prahova, invocată de pârâta Ministerul Sănătății, nu poate fi primită, în raport de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și juridice, conform cărora „capacitatea de folosință este capacitatea de a avea drepturi și obligații”; ca atare, capacitatea procesuală de folosință apare ca fiind aptitudinea unei persoane de a avea drepturi și de a-și asuma obligații pe plan procesual. Persoana care are capacitate de folosință în sens material, are și capacitate procesuală în legătură cu drepturile și obligațiile sale. Persoanele juridice supuse înregistrării dobândesc capacitatea de folosință la acest moment. Capacitatea de folosință a persoanei juridice este guvernată de principiul specializării consacrat de art. 34 din Decretul nr. 31/1954. Potrivit textului, persoana juridică nu poate avea decât acele drepturi care corespund scopului ei, stabilit prin lege, actul de înființare sau statut. Or, față de dispozițiile sentinței nr. 174/1995 a Judecătoriei Ploiești și de conținutul adresei nr. 77 din 01 octombrie 2008, reclamanta Camera Medicilor Prahova are capacitate procesuală activă.

Excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei Camera Medicilor Prahova, invocată de pârâții Ministerul Sănătății, C.A.S.a Națională de Asigurări de Sănătate și C.A.S. Prahova, nu poate fi primită, în raport de dispozițiile art. 28 alin. (2) din Legea sindicatelor nr. 54/2003, care prevăd faptul că, în exercitarea atribuțiilor, organizațiile sindicale au dreptul de a formula acțiune în justiție în numele membrilor lor, fără a avea mandat.

Excepția lipsei de interes a reclamantei Camerei Medicilor Prahova nu poate fi primită, în raport de dispozițiile art. 28 alin. (2) din Legea sindicatelor nr. 54/2003.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernului României este fondată, întrucât ordinul a cărei anulare se solicită în cauză nu a fost emis de această autoritate publică centrală.

Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerului Sănătății și a C.N.A.S., față de capetele de cerere 1 și 3 din acțiunea precizată, este fondată, deoarece aceste autorități publice nu au în sfera de competență decontarea prescripțiilor medicale, iar capătul de cerere privind acordarea daunelor morale este subsecvent capătului de cerere principal.

Excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, față de capătul doi de cerere privind anularea Ordinului comun al Ministrului Sănătății Publice nr. 1315 din 25 iulie 2007 și C.N.A.S. nr. 544 din 23 iulie 2007, este fondată, deoarece reclamanții nu au formulat recurs administrativ prin care să solicite revocarea acestui act administrativ.

Excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, față de capetele de cerere 1 și 3 din acțiunea precizată, nu poate fi primită, întrucât aceasta este impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, numai în cazul actului administrativ unilateral tipic, iar nu în cazul refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri ori al tăcerii autorității publice.

Cererile privind obligarea pârâților să-i plătească reclamantului B.M. sumele achitate de acesta pentru prescripțiile medicale pentru personalul contractual din cadrul Ministerului Sănătății Publice, în valoare de 640 lei, actualizate și să-i acorde daune morale sunt nefondate. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 24 din O.U.G. nr. 115/2004, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 23/2007, personalul contractual din sistemul sanitar, în condițiile plății contribuției de asigurări sociale de sănătate, beneficiază de servicii medicale, tratament și medicație, în regim gratuit, numai la recomandarea medicului de specialitate, suportate din bugetul C.A.S.ei Naționale de Asigurări de Sănătate și de la bugetul de stat, după caz, potrivit normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătății publice și Președintelui C.A.S.ei naționale de Asigurări de Sănătate. Ordinul nr. 886/218/2007 al Ministerului Sănătății Publice și C.N.A.S., modificat, arată, în art. 8, că serviciile medicale, tratamentele și medicația se referă la asistența medicală stomatologică, asistența medicală de recuperare - reabilitare a sănătății în sanatoriile balneare și medicamentele cu și fără contribuție personală în tratamentul ambulatoriu, acordate conform contractului-cadru privind condițiile acordării asistenței medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate și normelor metodologice de aplicare a acestuia. Conform normelor metodologice menționate mai sus, angajații depun facturile cu suma ce reprezintă contravaloarea contribuției personale din costul medicamentelor, la unitatea sanitară angajatoare care, pe baza acestora, întocmește un borderou centralizator ce se depune la C.A.S. aflată în relație contractuală cu furnizorul de medicamente. După ce se verifică dacă medicamentele eliberate se regăsesc în documentele justificative depuse de furnizorii de servicii farmaceutice și au fost eliberate în condițiile contractului-cadru, C.A.S. acordă avizul favorabil virării către unitatea sanitară angajatoare a contravalorii sumelor ce reprezintă contribuția personală plătită de angajați, cuprinse în borderourile centralizatoare, aceasta urmând a le plăti angajaților. Centrul de Diagnostic și Tratament Ploiești a depus la C.A.S. Prahova borderourile centralizatoare, anexând documentele justificative, prezentate de reclamantul B.M.V. (filele 92-96). În urma verificărilor efectuate, suma solicitată nu a putut fi validată și decontată deoarece, fie s-a achitat doar o parte (contribuție personală) din contravaloarea medicamentelor eliberate, cealaltă parte, până la costul integral al acestora, fiind decontată de către C.A.S. Prahova direct farmaciei, fie numărul medicamentelor eliberate este mai mare decât cel stabilit în contractul-cadru pentru anul 2008. C.A.S. Prahova comunică această situație Centrului de Diagnostic și Tratament Ploiești prin adresa nr. 36852 din 24 decembrie 2008 (fila 91). Pe de altă parte, acordarea daunelor morale nu se justifică întrucât nu se poate reține faptul că reclamantul a fost vătămat într-un drept al său. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanții Camera Medicilor Prahova și B.M., care au solicitat modificarea sa, în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost precizată. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. Civ., recurenții au aratat că prima instanță a încălcat prevederile art. 261 alin. (1) C. proc. Civ., întrucât hotărârea judecătorească atacată nu este motivată în mod corespunzător. În concret, recurenții au susținut faptul că instanța nu a făcut o cercetare atentă a pricinii, ci doar s-a limitat să preia punctul de vedere al intimaților, exprimat în întâmpinările formulate în cauză. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. Civ., recurenții au precizat faptul că sentința contestată este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurenți următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: 1) Pârâtul Guvernul României are calitate procesuală pasivă chiar dacă nu este emitentul ordinului contestat în cauză, întrucât are în subordine Ministerul Sănătății și C.A.S. a Națională de Asigurări de Sănătate. 2.) Pârâții Ministerul Sănătății și C.A.S. a Națională de Asigurări de Sănătate au calitate procesuală pasivă pe capetele 1 și 3 din acțiunea precizată, deoarece sunt ordonatori primari de credite. 3. În speță nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât în discuție este un ordin comun emis de două autorități publice centrale. 4) Debitul intimatei C.A.S. Prahova către recurentul B.M. este de 164,37 lei și nu cât a reținut prima instanță. În cauză a fost solicitată proba cu expertiză contabilă, însă aceasta nu a fost încuviințată. Temeinicia pretenției a fost probată cu bonurile fiscale achitate. 5) Daunele morale în sumă de 1 leu au fost solicitate în baza normelor care reglementează răspunderea civilă delictuală. Intimații au formulat întâmpinări în cauză în care au solicitat respingerea recursului ca nefundat. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele: I. În speță este nefondat motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din C.E.D.O. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare. Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât C.E.D.O. nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real „ascultate”, adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din C.E.D.O. implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. Respectarea acestei cerințe a motivării actului jurisdicțional aflat în calea extraordinară de atac a recursului s-a analizat în raport de motivele prezentate în acțiunea dedusă judecății și de argumentele aduse în apărare de partea adversă. În speța de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât curtea de apel a analizat toate excepțiile invocate în cauză de către pârâți, precum și legalitatea și temeinicia pretențiilor formulate de reclamanți, prin prima materialului probator administrat în cauză, dar și cu luarea în considerare a susținerilor făcute de părți. II. În cauză este nefondat motivul de recurs stabilit de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru argumentele care vor fi expuse în continuare. 1) Obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă anularea Ordinului Comun al Ministrului Sănătății nr. 7315 din 25 iulie 2007 și al Președintelui C.N.A.S. nr. 544 din 23 iulie 2007 privind modificarea și completarea Ordinului M.S.P. și al Președintelui C.N.A.S. nr. 886/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor art. 24 alin. (1) din O.U.G. nr. 115/2004 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului contractual din unitățile sanitare publice din sectorul sanitar. Calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat în raportul juridic dedus judecății. Cu alte cuvinte, pârâtul trebuie să fie partea obligată la o anumită conduită în raport cu dreptul reclamantului. De asemenea, reclamantul va trebui să justifice atât calitatea sa procesuală activă, cât și calitatea procesuală pasivă a pârâtului, altfel spus, dreptul său de a introduce cererea de chemare în judecată împotriva acestuia, deoarece raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul juridic dedus judecății În speța de față, autoritățile emitente ale actului administrativ a cărui anulare se solicită este Ministerul Sănătății și C.A.S.a Națională de Asigurări de Sănătate. Ca atare, Guvernul României nu poate avea calitate procesuală pasivă în cauza de față. 2) Soluția pronunțată de prima instanță cu privire la calitatea procesuală pasivă a pârâților Ministerul Sănătății și C.A.S. a Națională de Asigurări de Sănătate pe capetele 1 și 3 din acțiunea precizată, având ca obiect plata sumei pretinse de reclamanți și a daunelor morale, este corectă. Conform art. 266 din Legea nr. 95/2006, C.A.S. a Națională de Asigurări de Sănătate este instituție publică autonomă, de interes național, cu personalitate juridică, având ca obiect principal de activitate asigurarea funcționării unitare și coordonate a sistemului de asigurări sociale de sănătate din România. Potrivit art. 267 din Legea nr. 95/2006, C.A.S. ele de asigurări de sănătate sunt instituții publice, cu personalitate juridică și bugete proprii. Aceste prevederi se coroborează cu cele ale art. 20 alin. (4) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz. Ca atare, cele două autorități pârâte anterior indicate nu au atribuții de a aproba decontarea prescripțiilor medicale. 3) Soluția pronunțată de prima instanță cu privire la excepția lipsei procedurii administrative prealabile este legală. În argumentarea acestui punct de vedere se va pleca de la câteva considerații de ordin teoretic care vor fi expuse în cele ce urmează. În mod tradițional, recursul prealabil a fost reglementat în legislația românească, el reprezentând o condiție obligatorie pentru promovarea acțiunii în contencios administrativ. Art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, stabilește ca regulă necesitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile, statuând asupra termenelor în care aceasta trebuie îndeplinită în funcție de tipul actului administrativ aflat în discuție. Această reglementare este pe deplin justificată, întrucât instituie o cale mai rapidă de restabilire a legalității, având ca scop atât protecția autorității publice emitente care, prin repararea eventualelor erori săvârșite cu ocazia emiterii actului, poate evita chemarea sa în judecată în calitate de pârât, suportarea unor cheltuieli suplimentare, cât și pe cea a particularului care are posibilitatea de a obține revocarea actului printr-o procedură administrativă mai simplă și scutită de taxă de timbru. Astfel, în alin. (1) al articolului comentat se prevede că persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Desigur, această ipoteză normativă are în vedere situația beneficiarului actului administrativ, întrucât textul legal anterior citat se referă la comunicarea actului, obligație ce incumbă autorității administrative care stabilește drepturi și obligații pentru o anumită persoană. Pe cale de consecință, aceasta din urmă trebuie să ia cunoștință de conținutul actului. Conform art. 1 1 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. În raport de acestă dispoziție legală anterior citată, plângerea prealabilă era obligatorie și putea fi oricând înainte de introducerea acțiunii în contencios administrativ de față, având ca obiect anularea ordinului aflat în discuție. Înalta Curte nu poate primi susținerea recurenților în sensul că norma anterior indicată nu ar fi aplicabilă, întrucât este vorba despre un act administrativ emis de două autorități publice centrale, în condițiile în care legiuitorul nu a făcut o asemenea distincție. 4) Recurenții nu au probat existența unui prejudiciu moral pentru a putea solicita daune. În plus, din înscrisurile existente la dosar rezultă faptul că pârâta C.A.S. Prahova nu datorează suma de 164,37 lei recurenților, pentru argumentele prezentate în detaliu de către prima instanță. În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.