ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2925/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, reclamantul S.P.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul G.R., anularea O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, în principal art. 1 și 2 din acest act normativ, invocând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 și art. 2 din O.U.G. nr. 71/2009 raportat la art. 115 alin. (4), art. 53, art. 20 coroborat cu art. 44 alin. (1) și (2), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1) și (2), art. 21 alin. (3), art. 1 alin. (4) și art. 47 alin. (1) din Constituția României, precum și art. 6 din C.A.D.O.L.F., art. 1 din Primul Protocol adițional al acestei Convenții.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin art. 1 și art. 2 din O.U.G. nr. 71/2009, s-a stabilit că: „(1) Plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salariale stabilite în favoarea personalulului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare care începe astfel: - în anul 2010 se plătește 34 % din valoarea titlului executoriu; - în anul 2011 se plătește 33 % din valoarea titlului executoriu; - în anul 2012 se plătește 33 % din valoarea titlului executoriu. În cursul termenului prevăzut la alin. (1) orice cerere de executare silită se suspendă de drept.

(2) Sumele prevăzute la alin. (1) plătite în temeiul prezentei ordonanțe de urgență, se actualizează cu indicele prețurilor de consum comunicat de I.N.S. (3) În înțelesul prezentei ordonanțe de urgență, prin sectorul bugetar se înțelege autoritățile și instituțiile publice a căror finanțare se asigură astfel: a) integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; b) din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugete locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; c) integral din venituri proprii”. Art. 2 – „Prin ordin al ordonatorilor principali de credite va fi stabilită procedura de efectuare a plății titlurilor executorii, cu respectarea termenelor prevăzute la art. 1”.

Se mai arată de reclamant că salariații, membri ai sindicatului, au titluri executorii (Sentința civilă nr. 228 din 12 martie 2007 pronunțată de Tribunalul Timiș în dosarul nr. 156/30/CA/2007, irevocabilă urmare a Deciziei nr. 464/ R din 30 mai 2007 a Curții de Apel Timișoara), reprezentând drepturi salariale restante. Prin efectul dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009, punerea în executare nu poate fi realizată astfel, consideră reclamantul că membrii săi sunt prejudiciați în drepturi. Mai precizează reclamantul că eșalonarea, pe o perioadă de 3 (trei) ani, adică între 2010 - 2012 a sumelor prevăzute în titluri executorii (hotărâri judecătorești) și având ca obiect drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, încalcă atât o serie întreagă de dispoziții cuprinse în Constituția României, cât și dispozițiile dreptului comun, anume art. 156 C. muncii.

Pe de altă parte, reclamantul consideră că ordonanța de urgență în discuție este neconstituțională, în raport cu dispozițiile art. 115 alin. (4) teza I din Constituția României, potrivit cărora: „Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora”. Consideră că adoptarea O.U.G. nr. 71/2009, respectiv eșalonarea plăților sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea drepturilor salariale personalului din sectorul bugetar, nu a fost determinată de „necesitatea unei situații extraordinare a cărei reglementare nu putea fi amânată”, astfel că adoptarea ordonanței contravine prevederilor art. 115 alin. (4), teza I. Niciunul dintre elementele invocate de Guvern în preambulul O.U.G.

nr. 71/2009 (respectiv „influența substanțială asupra bugetului de stat pe anul 2009”, „necesitatea instituirii unor reglementări speciale, cu aplicabilitate limitată în timp”, „imposibilitatea menținerii echilibrelor bugetare”) nu se circumscriu sintagmei „situație extraordinară”, sintagmă care, de altfel nu are o definiție concretă în dreptul român și la care să se raporteze legiuitorul guvernamental. Nu se poate invoca de către Guvern, nici imposibilitatea amânării vreunei reglementări în materia executării hotărârilor judecătorești vizând drepturi salariale, câtă vreme reglementarea există în această materie, prin art. 165 C. muncii și art. 37 din O.G. nr. 6/2007, raportate la art. 371 alin. (2) C. proc.

civ. Prin întâmpinarea depusă de G.R. la data de 20 noiembrie 2009, a fost invocată excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei calității procesuale active. La data de 20 noiembrie 2009, Ministerul Finanțelor Publice a depus cerere de intervenție în interesul G.R., emitentul actului normativ (O.U.G. nr. 71/2009) a cărui anulare s-a solicitat și, totodată, cu privire la care a fost invocată excepția de neconstituționalitate de către reclamantul S.P.A. Timișoara. Față de petitul cererii de chemare în judecată, intervenientul a invocat excepția inadmisibilității acțiunii. Prin Sentința nr. 384 din 23 noiembrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice în favoarea G.R., a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul G.R., a admis excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul G.R.

și a respins acțiunea formulată de reclamantul S.P.A. În ceea ce privește admisibilitatea în principiu a cererii de intervenție accesorie formulată de Ministerul Finanțelor Publice în favoarea G.R., instanța a apreciat că raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Ministerul Finanțelor Publice are interesul și posibilitatea de a justifica emiterea acestui act normativ, a cărui legalitate este contestată în prezenta cauză. Referitor la excepția calității procesuale active a reclamantului, invocată de G.R., instanța a constatat că această excepție a fost motivată prin aceea că reclamantul S.P.A. ar fi promovat prezenta acțiune în nume propriu iar nu în numele membrilor de sindicat.

Conform art. 28 din Legea sindicatelor nr. 54/2003, instanța a reținut că, într-adevăr, legea permite sindicatelor, deci și reclamantului, să promoveze acțiuni în justiție în numele membrilor de sindicat, iar în speță, instanța a constatat că acțiunea a fost formulată în numele membrilor de sindicat. Referitor la excepția inadmisibilității invocată de pârâtul G.R., instanța a reținut că reclamantul S.P.A. a solicitat în prezenta cauză anularea O.U.G. nr. 71/2009, invocând și excepția de neconstituționalitate a acestui act normativ.

Instanța a observat că art. 9 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, reglementează că obiectul unei astfel de acțiuni, îndreptate împotriva ordonanțelor emise de G.R., poate consta din: - acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului; - anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Astfel, instanța a tras concluzia că art. 9 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu permite ca o astfel de acțiune să aibă ca obiect anularea a însăși ordonanței de urgență contestate, ci numai a actelor emise în baza acesteia, acordarea de despăgubiri și obligarea unor autorități administrative la emiterea unor acte ulterioare sau la anumite prestații.

Împotriva Sentinței nr. 384 din 23 noiembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul S.P.A., care a invocat ca temei legal dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., căruia i-a subsumat următoarele critici: - dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 permit instanței de contencios administrativ să cerceteze pe fond un act administrativ cu caracter normativ, așa cum este O.U.G.

nr. 71/2009; - instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu interzic instanței de contencios administrativ să dispună anularea unei ordonanțe de urgență, pentru că altfel o acțiune pentru acordarea de despăgubiri ar fi lipsită de o finalitate efectivă; - prin respingerea acțiunii, ca inadmisibilă, instanța de fond a împiedicat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a ordonanței de urgență a cărei anulare s-a cerut prin capătul principal al acțiunii. G.R. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului susținând, în esență, că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică. Recursul este nefondat.

În cauză, este necontestat că obiectul acțiunii îl formează cererea formulată de sindicatul recurent pentru „anularea actului administrativ normativ O.U.G. nr. 71/2000 (M. Of., nr. 416/18.06.2009), în principal art. 1 și 2 din acest act administrativ”. Din interpretarea și coroborarea dispozițiilor art. 1 și 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că o acțiune în anulare, formulată în fața unei instanțe de contencios administrativ, poate avea ca obiect anularea sau modificarea unui act administrativ, cu caracter individual sau normativ. Or, în doctrina de specialitate și în jurisprudența constantă a secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut și argumentat că ordonanțele de urgență, precum și cele date în temeiul unei legi de abilitare, sunt acte juridice de natură legislativă, adoptate de G.R.

prin delegare, în temeiul dispozițiilor art. 115 din Constituție. Deci, cu alte cuvinte, deși autoritatea emitentă a acestor acte juridice, G.R., constituie unul dintre capii puterii executiv-administrative, ordonanțele și ordonanțele de urgență nu au natura juridică a unor acte administrative, ci sunt acte juridice legislative, adoptate ca urmare a exercitării prin delegare a prerogativei legislative de către G.R., în conformitate cu dispozițiile art. 115 din Constituție. Astfel fiind, instanța de fond a reținut în mod judicios că o acțiune, care are ca obiect anularea unei ordonanțe sau a unor dispoziții dintr-o ordonanță, este inadmisibilă în fața unei instanțe de contencios administrativ care, potrivit dispozițiilor generale ale Legii nr. 554/2004 are competența să verifice legalitatea doar a actelor administrative, nu și a actelor legislative.

În ceea ce privește susținerea recurentului, că instanța de fond ar fi avut posibilitatea să dispună anularea ordonanței de urgență în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, deoarece singura limitare constă în aceea că obiectul principal al acțiunii să nu fie constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță, instanța de recurs reține că această susținere este urmarea unei interpretări nesistematice a dispozițiilor legale invocate.

Astfel, din coroborarea alin. (1) cu alin. (5) din art. 9 al Legii nr. 554/2004, rezultă că, chiar dacă acest articol al legii poartă denumirea marginală „Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului”, obiectul acțiunii poate consta exclusiv din cereri pentru: - acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe; - anularea actelor administrative emise în baza acestora; - obligarea unei autorități la emiterea unui act administrativ; - obligarea unei autorități la realizarea unei operațiuni administrative. Deci, textul art. 9 din Legea nr. 554/2004, interpretat în mod sistematic, nu oferă niciun temei susținerii formulate de recurent ci, dimpotrivă, confirmă concluzia că acțiunea în contencios administrativ nu poate avea ca obiect o cerere de anulare totală sau parțială a unei ordonanțe adoptate de Guvern în temeiul art. 115 din Constituție.

Astfel fiind, criticile și susținerile formulate de recurent, subsumate temeiului prevăzut la art. 304 1 C. proc. civ., sunt neîntemeiate, urmând ca recursul să fie respins ca atacare, soluția instanței de fond fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de S.P.A. Timișoara împotriva sentinței nr. 384 din 23 noiembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 iunie 2010.