ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2925/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2925/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Timișoara, reclamantul S.P.A. a solicitat, în

contradictoriu cu pârâtul G.R., anularea O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar, în principal art. 1 și 2 din

acest act normativ, invocând excepția de neconstituționalitate a

dispozițiilor art. 1 și art. 2 din O.U.G. nr. 71/2009 raportat la art.

115 alin. (4), art. 53, art. 20 coroborat cu art. 44 alin. (1) și (2), art.

15 alin. (2), art. 16 alin. (1) și (2), art. 21 alin. (3), art. 1 alin. (4)

și art. 47 alin. (1) din Constituția României, precum și art. 6

din C.A.D.O.L.F., art. 1 din Primul Protocol adițional al acestei

Convenții.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că prin art. 1 și art. 2 din O.U.G. nr. 71/2009,

s-a stabilit că: „(1) Plata sumelor prevăzute prin hotărâri

judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură

salariale stabilite în favoarea personalulului din sectorul bugetar, devenite

executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o

procedură de executare care începe astfel:

- în anul 2010 se plătește

34 % din valoarea titlului executoriu;

- în anul 2011 se plătește

33 % din valoarea titlului executoriu;

- în anul 2012 se plătește

33 % din valoarea titlului executoriu.

În cursul termenului prevăzut

la alin. (1) orice cerere de executare silită se suspendă de drept.

(2) Sumele prevăzute la alin. (1)

plătite în temeiul prezentei ordonanțe de urgență, se

actualizează cu indicele prețurilor de consum comunicat de I.N.S.

(3) În înțelesul prezentei

ordonanțe de urgență, prin sectorul bugetar se înțelege

autoritățile și instituțiile publice a căror

finanțare se asigură astfel: a) integral din bugetul de stat,

bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor

speciale, după caz; b) din venituri proprii și subvenții

acordate de la bugetul de stat, bugete locale, bugetul asigurărilor

sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; c) integral din

venituri proprii”.

Art. 2 – „Prin ordin al

ordonatorilor principali de credite va fi stabilită procedura de efectuare

a plății titlurilor executorii, cu respectarea termenelor

prevăzute la art. 1”.

Se mai arată de reclamant

că salariații, membri ai sindicatului, au titluri executorii

(Sentința civilă nr. 228 din 12 martie 2007 pronunțată de

Tribunalul Timiș în dosarul nr. 156/30/CA/2007, irevocabilă urmare a

Deciziei nr. 464/ R din 30 mai 2007 a Curții de Apel Timișoara),

reprezentând drepturi salariale restante.

Prin efectul dispozițiilor

O.U.G. nr. 71/2009, punerea în executare nu poate fi realizată astfel,

consideră reclamantul că membrii săi sunt prejudiciați în

drepturi.

Mai precizează reclamantul

că eșalonarea, pe o perioadă de 3 (trei) ani, adică între

2010 - 2012 a sumelor prevăzute în titluri executorii (hotărâri

judecătorești) și având ca obiect drepturi de natură

salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar,

încalcă atât o serie întreagă de dispoziții cuprinse în

Constituția României, cât și dispozițiile dreptului comun, anume

art. 156 C. muncii.

Pe de altă parte, reclamantul

consideră că ordonanța de urgență în discuție

este neconstituțională, în raport cu dispozițiile art. 115 alin.

(4) teza I din Constituția României, potrivit cărora: „Guvernul poate

adopta ordonanțe de urgență numai în situații

extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, având

obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora”.

Consideră că adoptarea

O.U.G. nr. 71/2009, respectiv eșalonarea plăților sumelor

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea drepturilor

salariale personalului din sectorul bugetar, nu a fost determinată de

„necesitatea unei situații extraordinare a cărei reglementare nu putea

fi amânată”, astfel că adoptarea ordonanței contravine

prevederilor art. 115 alin. (4), teza I.

Niciunul dintre elementele invocate

de Guvern în preambulul O.U.G. nr. 71/2009 (respectiv „influența

substanțială asupra bugetului de stat pe anul 2009”, „necesitatea instituirii unor reglementări speciale, cu aplicabilitate limitată în

timp”, „imposibilitatea menținerii echilibrelor bugetare”) nu se

circumscriu sintagmei „situație extraordinară”, sintagmă care,

de altfel nu are o definiție concretă în dreptul român și la

care să se raporteze legiuitorul guvernamental.

Nu se poate invoca de către

Guvern, nici imposibilitatea amânării vreunei reglementări în materia

executării hotărârilor judecătorești vizând drepturi

salariale, câtă vreme reglementarea există în această materie,

prin art. 165 C. muncii și art. 37 din O.G. nr. 6/2007, raportate la art. 371

alin. (2) C. proc. civ.

Prin întâmpinarea depusă de G.R.

la data de 20 noiembrie 2009, a fost invocată excepția

inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei

calității procesuale active.

La data de 20 noiembrie 2009,

Ministerul Finanțelor Publice a depus cerere de intervenție în

interesul G.R., emitentul actului normativ (O.U.G. nr. 71/2009) a cărui

anulare s-a solicitat și, totodată, cu privire la care a fost

invocată excepția de neconstituționalitate de către

reclamantul S.P.A. Timișoara.

Față de petitul cererii de

chemare în judecată, intervenientul a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii.

Prin Sentința nr. 384 din 23

noiembrie 2009, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis în principiu cererea de intervenție

accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice

în favoarea G.R., a respins excepția lipsei calității procesuale

pasive invocată de pârâtul G.R., a admis excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul G.R. și

a respins acțiunea formulată de reclamantul S.P.A.

În ceea ce privește

admisibilitatea în principiu a cererii de intervenție accesorie

formulată de Ministerul Finanțelor Publice în favoarea G.R.,

instanța a apreciat că raportat la obiectul cererii de chemare în

judecată, Ministerul Finanțelor Publice are interesul și

posibilitatea de a justifica emiterea acestui act normativ, a cărui

legalitate este contestată în prezenta cauză.

Referitor la excepția

calității procesuale active a reclamantului, invocată de G.R.,

instanța a constatat că această excepție a fost

motivată prin aceea că reclamantul S.P.A. ar fi promovat prezenta

acțiune în nume propriu iar nu în numele membrilor de sindicat.

Conform art. 28 din Legea

sindicatelor nr. 54/2003, instanța a reținut că,

într-adevăr, legea permite sindicatelor, deci și reclamantului,

să promoveze acțiuni în justiție în numele membrilor de

sindicat, iar în speță, instanța a constatat că

acțiunea a fost formulată în numele membrilor de sindicat.

Referitor la excepția

inadmisibilității invocată de pârâtul G.R., instanța a

reținut că reclamantul S.P.A. a solicitat în prezenta cauză

anularea O.U.G. nr. 71/2009, invocând și excepția de

neconstituționalitate a acestui act normativ.

Instanța a observat că art.

9 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, reglementează că

obiectul unei astfel de acțiuni, îndreptate împotriva ordonanțelor

emise de G.R., poate consta din: - acordarea de despăgubiri pentru

prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului; - anularea actelor

administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea

unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la

realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Astfel, instanța a tras

concluzia că art. 9 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

nu permite ca o astfel de acțiune să aibă ca obiect anularea a

însăși ordonanței de urgență contestate, ci numai a

actelor emise în baza acesteia, acordarea de despăgubiri și obligarea

unor autorități administrative la emiterea unor acte ulterioare sau

la anumite prestații.

Împotriva Sentinței nr. 384 din

23 noiembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul S.P.A., care a

invocat ca temei legal dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.,

căruia i-a subsumat următoarele critici:

- dispozițiile art. 1 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 permit instanței de contencios administrativ

să cerceteze pe fond un act administrativ cu caracter normativ, așa

cum este O.U.G. nr. 71/2009;

- instanța de fond a

interpretat și aplicat greșit dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004,

nu interzic instanței de contencios administrativ să dispună

anularea unei ordonanțe de urgență, pentru că altfel o

acțiune pentru acordarea de despăgubiri ar fi lipsită de o

finalitate efectivă;

- prin respingerea acțiunii, ca

inadmisibilă, instanța de fond a împiedicat sesizarea Curții

Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a

ordonanței de urgență a cărei anulare s-a cerut prin

capătul principal al acțiunii.

G.R. a formulat întâmpinare prin

care a solicitat respingerea recursului susținând, în esență,

că hotărârea instanței de fond este legală și

temeinică.

Recursul este nefondat.

În cauză, este necontestat

că obiectul acțiunii îl formează cererea formulată de

sindicatul recurent pentru „anularea actului administrativ normativ O.U.G. nr. 71/2000

(M. Of., nr. 416/18.06.2009), în principal art. 1 și 2 din acest act

administrativ”.

Din interpretarea și

coroborarea dispozițiilor art. 1 și 8 din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările

ulterioare, rezultă că o acțiune în anulare, formulată în

fața unei instanțe de contencios administrativ, poate avea ca obiect

anularea sau modificarea unui act administrativ, cu caracter individual sau

normativ.

Or, în doctrina de specialitate

și în jurisprudența constantă a secției de contencios

administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, s-a reținut și argumentat că ordonanțele de

urgență, precum și cele date în temeiul unei legi de abilitare,

sunt acte juridice de natură legislativă, adoptate de G.R. prin

delegare, în temeiul dispozițiilor art. 115 din Constituție.

Deci, cu alte cuvinte, deși

autoritatea emitentă a acestor acte juridice, G.R., constituie unul dintre

capii puterii executiv-administrative, ordonanțele și

ordonanțele de urgență nu au natura juridică a unor acte

administrative, ci sunt acte juridice legislative, adoptate ca urmare a

exercitării prin delegare a prerogativei legislative de către G.R.,

în conformitate cu dispozițiile art. 115 din Constituție.

Astfel fiind, instanța de fond

a reținut în mod judicios că o acțiune, care are ca obiect

anularea unei ordonanțe sau a unor dispoziții dintr-o

ordonanță, este inadmisibilă în fața unei instanțe de

contencios administrativ care, potrivit dispozițiilor generale ale Legii nr.

554/2004 are competența să verifice legalitatea doar a actelor

administrative, nu și a actelor legislative.

În ceea ce privește

susținerea recurentului, că instanța de fond ar fi avut

posibilitatea să dispună anularea ordonanței de

urgență în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, deoarece

singura limitare constă în aceea că obiectul principal al

acțiunii să nu fie constatarea neconstituționalității

ordonanței sau a dispoziției din ordonanță, instanța

de recurs reține că această susținere este urmarea unei

interpretări nesistematice a dispozițiilor legale invocate.

Astfel, din coroborarea alin. (1) cu

alin. (5) din art. 9 al Legii nr. 554/2004, rezultă că, chiar

dacă acest articol al legii poartă denumirea marginală

„Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului”, obiectul acțiunii

poate consta exclusiv din cereri pentru:

- acordarea de despăgubiri

pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe;

- anularea actelor administrative

emise în baza acestora;

- obligarea unei

autorități la emiterea unui act administrativ;

- obligarea unei

autorități la realizarea unei operațiuni administrative.

Deci, textul art. 9 din Legea nr. 554/2004,

interpretat în mod sistematic, nu oferă niciun temei susținerii

formulate de recurent ci, dimpotrivă, confirmă concluzia că

acțiunea în contencios administrativ nu poate avea ca obiect o cerere de

anulare totală sau parțială a unei ordonanțe adoptate de

Guvern în temeiul art. 115 din Constituție.

Astfel fiind, criticile și

susținerile formulate de recurent, subsumate temeiului prevăzut la art.

304

1

C. proc. civ., sunt neîntemeiate, urmând ca recursul să

fie respins ca atacare, soluția instanței de fond fiind legală

și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.P.A.

Timișoara împotriva sentinței nr. 384 din 23 noiembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 3 iunie 2010.