ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5293/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată sub nr. 8343/2/2008 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul M.I., cetățean moldovean, a chemat în judecată pe pârâtul M.A.E. - pentru Ambasada României din Republica Moldova, solicitând obligarea acestuia la primirea cererii și a actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române, într-un termen rezonabil. În motivarea cererii, reclamantul a arătat, în esență, că, încă de la data de 13 septembrie 2006, s-a adresat Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău în vederea depunerii cererii și a actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în temeiul art. 10 1 din Legea 21/1991, dar că, nici până în momentul sesizării instanței, nu a primit vreun răspuns.

Reclamantul a mai menționat că termenul este exagerat de lung și nu poate fi justificat, în condițiile în care Legea nr. 21/1991 nu prevede o procedură de programare, lipsind-o de eficiență juridică. Așadar, atitudinea pârâtului conduce la restrângerea dreptului de a obține cetățenia. În drept, cererea a fost întemeiată pe disp. art. 10 și art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/1991, art. 16 alin. (1) și (2) din Constituția României și art. 15.2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul a invocat, în principal, excepția prescripției dreptului la acțiune, în ceea ce privește obligarea sa la soluționarea cererii pretins formulate în luna septembrie 2006, față de dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, pârâtul a învederat prevederile art. 11 alin. (5) din același act normativ: în opinia sa, acțiunea este prescrisă, deoarece, la data introducerii cererii în instanță, se împlinise termenul de 6 luni în care reclamantul trebuia să formuleze acțiunea, termen ce a curs de la data când s-a împlinit intervalul legal de răspuns pentru prima cerere, respectiv, data de 13 octombrie 2006. Pe fond, pârâtul a susținut că Secția Consulară din cadrul Ambasadei României la Chișinău are o capacitate limitată de a procesa dosarele care cuprind cererile de redobândirea cetățeniei române și actele necesare a fi depuse pentru înaintarea solicitării la M.J., motiv pentru care s-a impus organizarea unei programări.

Prin sentința civilă nr. 612 din 17 februarie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul M.I. și a obligat pârâtul M.A.E. să procedeze la stabilirea datei pentru primirea cererii de redobândire a cetățeniei române, într-un termen rezonabil. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, cu ocazia soluționării excepției prescripției dreptului la acțiune, că obiectul cauzei îl reprezintă refuzul nejustificat de soluționare a cererii de înregistrare a cererii de redobândire a cetățeniei române, în contextul în care obligația înregistrării cererii aparținea pârâtului.

În plus, instanța de fond a constatat că reclamantul a așteptat un răspuns la solicitarea din data de 13 septembrie 2006 și, chiar în situația în care reclamantul nu a insistat în soluționarea cererii în anul 2006 sau în anul următor, pârâtul nu a putut indica data expirării termenului legal de soluționare a cererii, de la care să pornească curgerea termenului de prescripție de 6 luni. Pe fondul cauzei, Curtea a considerat că amânarea cu peste doi ani a operațiunii de înregistrare a cererilor este nejustificată, în raport cu art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, ratificată de România cu anumite rezerve(dar care nu vizau acest articol) prin Legea nr. 396/2002. În cauză, prima instanță a considerat că durata de doi ani - de la data cererii(din 13 septembrie 2006) și până la data sesizării instanței – nu poate constitui în niciun caz un termen rezonabil, în sensul instrumentului internațional anterior individualizat.

Pe de altă parte, în opinia judecătorului fondului, din punctul de vedere al Legii contenciosului administrativ - cu care Legea nr. 21/1991 se completează în mod corespunzător - prin nesoluționarea cererii reclamantului de înregistrare a cererii de redobândire a cetățeniei române, într-un termen rezonabil, reclamantul a fost vătămat în drepturile sale legate de aplicarea dispozițiilor legale privind redobândirea cetățeniei române. Împotriva acestei hotărâri judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către pârâtul M.A.E., care a solicitat, în temeiul disp. art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., admiterea recursului, modificarea în parte a hotărârii, în sensul de a se admite excepția prescripției extinctive și de a se respinge acțiunea ca prescrisă sau, în subsidiar, în ipoteza menținerii soluției cu privire la excepție, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În dezvoltarea căii de atac, recurentul susține că instanța a interpretat greșit legea atunci când a respins excepția prescripției extinctive a dreptului la acțiune. În opinia recurentului, în temeiul art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, acțiunea este prescrisă, întrucât termenul s-a împlinit cu mult timp înainte de data introducerii cererii de chemare în judecată, adică termenul de șase luni în care reclamantul trebuia să formuleze acțiunea. Acest termen a curs de la data când s-a împlinit intervalul legal de soluționare pentru prima cerere, respectiv, 13 octombrie 2006. În plus, recurentul a amintit prevederile art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. O altă critică a recurentului se referă la pronunțarea unei hotărâri întemeiate pe o interpretare greșită a legii, respectiv, a disp.

art. 2 alin. (1) lit. h) și i) din Legea nr. 554/2004, modificată. În concepția acestei părți, răspunsul M.A.E. nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca exprimând o restricționare a unui drept. De asemenea, recurentul a reluat susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric – numărul foarte mare de cereri înregistrate cu acest obiect – care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil. În opinia recurentului, instanța de fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării activității în exteriorul României și gradul în care M.A.E. își poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor.

În concluzie, recurentul a arătat că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatului, conform definiției legale a acestei noțiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor. Analizând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Din înscrisurile depuse la dosarul de fond, rezultă că intimatul reclamant s-a adresat cu cerere la 13 septembrie 2006 la Secția Consulară din cadrul Ambasadei României la Chișinău (fila 3 dosar), prin care a solicitat comunicarea datei la care va putea depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de documentația prevăzută de Legea nr. 21/1991. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Legea nr. 21/1991 nu prevede un termen pentru soluționarea cererilor de redobândire a cetățeniei române formulate potrivit art. 10 1, dar complexitatea procedurii exclude, în mod obiectiv, incidența termenului de drept comun, de 30 de zile, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Or, atâta vreme cât nu există o dată prestabilită pentru rezolvarea cererii, nu se poate considera că, raportat la cererea din 13 septembrie 2006, reclamantul ar fi depășit termenul de prescripție pentru exercitarea dreptului la acțiune în contencios administrativ, termen care, potrivit art. 11 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, curge de la data expirării termenului legal de soluționare a cererii.

În altă ordine de idei, pe fondul cauzei, critica recurentului privind greșita aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau la oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru Cetățenie. Problema care se impune a fi rezolvată în speța de față este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, adoptată la Strasbourg la data de 06 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv, caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie „civilă”, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. În speța dedusă judecății, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii de către intimatul reclamant – 13 septembrie 2006 – și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței C.E.D.O.

Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului, în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare din cadrul Ambasadei României la Chișinău, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia toate măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție. Trecerea unui termen de peste doi ani de la data primei cereri este în măsură să lipsească de efecte juridice prevederile Legii nr. 21/1991. În plus, fără a face abstracție de motivele de ordin administrativ, organizatoric, invocate de autoritatea competentă, Înalta Curte reține că în discuție nu este însăși rezolvarea cererii de redobândire a cetățeniei române, ci numai fixarea datei de depunere a cererii, ceea ce constituie un argument suplimentar în sensul caracterului nerezonabil al duratei procedurii.

De altfel, principiul termenului rezonabil este consacrat de Constituția României, revizuită, în art. 21 alin. (3) cu privire la accesul liber la justiție, și este direct aplicabil în dreptul intern, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituție, ca urmare a consacrării lui în jurisprudența C.E.D.O. cu referire la art. 6 din C.E.D.O. În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și nu există în speță motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II - a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.A.E. împotriva sentinței nr. 612 din 17 februarie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 noiembrie 2009.