ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 488/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 488/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București, reclamantul M.A. a solicitat, în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe - pentru Ambasada

României din Republica Moldova, obligarea acesteia să îi primească cererea

de redobândire a cetățeniei române, însoțite de actele

doveditoare, precum și obligarea la plata de daune morale în sumă de

1000 de lei.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

arătat că la data de 15 septembrie 2006 s-a adresat Secției

Consulare a Ambasadei României la Chișinău, în vederea depunerii cererii și a actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române, în

temeiul art. 10 din Legea nr. 21/1991, la care nu a primit răspuns.

Reclamantul a mai arătat că în

data de 02 martie 2009 s-a adresat din nou recomandat cu o cerere către

pârâtă, la care nu a primit un răspuns, considerând că termenul

de programare este exagerat de lung și nu poate fi justificat, în

condițiile în care Legea nr. 21/1991 nu prevede o procedură de

programare, lipsind-o de eficiență juridică, atitudinea pârâtei

conducând la restrângerea dreptului de a obține cetățenia.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul

Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea

acțiunii ca prescrisă, pe fondul cauzei, invocând numărul foarte

mare de astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum și

dificultățile generate de spațiul prea mic al secției

consulare, numărul restrâns de funcționari, astfel că cererile

sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă soluționarea

„peste rând" a cererii reclamantului.

Prin sentința civilă nr. 2444

din 9 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios

administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția

prescripției dreptului la acțiune invocată de pârât, fiind

admisă în parte cererea formulată. Instanța a obligat pârâtul

să procedeze la primirea cererii reclamantului de redobândire a

cetățeniei într-un termen rezonabil, respingând capătul de

cerere privind obligarea pârâtului la plata de daune morale.

Pentru a pronunța această

hotărâre, prima instanță a reținut în ce privește

excepția invocată, că obligația înregistrării cererii

aparține pârâtului, reclamantul așteptând un răspuns la

solicitarea sa recomandată, iar, pe de altă parte, că pârâtul nu

a putut indica data expirării termenului legal de soluționare a

cererii, de la care să pornească curgerea termenului de

prescripție.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a reținut că durata de trei ani, de la data

înregistrării cererii și până la data sesizării instanței,

nu poate constitui un termen rezonabil în sensul art. 10 din Convenția

Europeană asupra Cetățeniei, ratificată de România prin

Legea nr. 396/2002 și a apreciat că în raport cu Legea nr. 554/2004,

prin nesoluționarea cererii într-un termen rezonabil, reclamantul a fost

vătămat în drepturile sale legate de aplicarea dispozițiilor

legale privind redobândirea cetățeniei.

În ce privește capătul de cerere

privind despăgubirile morale,judecătorul fondului a apreciat că

reclamantul nu a făcut dovada unui prejudiciu moral, admiterea

acțiunii reprezentând în speța de față o reparație

morală suficientă.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea

ei în sensul respingerii acțiunii reclamantei, în principal, ca fiind prescrisă,

iar în subsidiar ca neîntemeiată.

A fost invocat motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a

susținut că soluția adoptată asupra excepției

prescripției dreptului la acțiune, precum și asupra fondului

cauzei, este rezultatul interpretării greșite a legii.

Astfel:

prescripției dreptului la acțiune.

Recurentul a susținut că,

raportat la motivarea în fapt a acțiunii – lipsa unui răspuns la

cererea adresată în luna septembrie 2006 – excepția invocată

este întemeiată, conform cu art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004

intervenind prescripția dreptului la acțiune, întrucât termenul de 6

luni calculat de la data expirării termenului de soluționare a

respectivei cereri, în sensul art. 11 alin. (1) lit. c), a expirat cu mult timp

înainte de introducerea cererii.

În opinia acestuia, din moment ce

judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi

câștig de cauză persoanei care s-a adresat instanței, se impunea

ca legea contenciosului administrativ să fie aplicată unitar și

inseparabil în toate dispozițiile ei, iar una din consecințele

acestei modalități de aplicare ar fi trebuit să fie și

respingerea acțiunii ca prescrisă, întrucât reclamanta s-a prevalat

de o cerere scrisă, formulată în luna septembrie a anului 2006.

Criticând concluzia nerespectării

termenului rezonabil, recurentul a susținut că răspunsul

transmis reclamantului nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult,

acesta nu poate fi considerat ca exprimând o restricționare a unui drept.

Pentru instanța de fond nu a avut

relevanță starea de fapt obiectivă invocată de M.A.E.,

deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală

directă, situația specifică a derulării procedurii

consulare în discuție.

Motivele obiective invocate, care nu au

fost valorificate drept cauză exoneratoare de culpă

administrativă, au o importanță esențială, din moment

ce actul de organizare a activității M.A.E. în Republica Moldova nu a

aparținut integral deciziei luate la nivelul instituției acestuia,

așa cum o pot face celelalte autorități administrative române de

pe cuprinsul țării în gestionarea atribuțiilor ce le revin.

În opinia recurentului, nu se poate pune

semnul echivalenței între factorul volitiv, definit ca sursă a

refuzului indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și

factorul obiectiv al imposibilității autorităților române

de a organiza pe teritoriul Republicii Moldova spații adecvate pentru

preluarea cererilor de redobândire și pentru procesarea acestor

solicitări într-un termen cât mai scurt.

Or, în lipsa unei culpe administrative,

instituția pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii

contenciosului administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită

și să primească cererea reclamantului.

Totodată, susține recurentul,

în lipsa unui termen legal concret, puterea judecătorească nu se

poate substitui puterii legislative în a edicta termenele de primire a

cererilor, dereglând activitatea secției consulare a Ambasadei Române la

Chișinău.

Pe de altă parte, durata termenului

rezonabil, decantată în jurisprudența CEDO, se aplică numai în

cazurile expres specificate, respectiv atunci când solicitanții sunt

rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită,

putându-li-se limita drepturile față de celelalte persoane în

mijlocul cărora trăiesc în mod statornic și care se bucură

de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean,

ipoteză în care nu se regăsește și reclamantul.

Mai mult, durata termenului rezonabil de

procesare a unor astfel de solicitări trebuie determinată în

funcție de toate circumstanțele relevante, în sensul aceleiași

jurisprudențe, neputându-se omite faptul că întreaga procedură

de redobândire a cetățeniei se subsumează dreptului suveran al

statului de a analiza aceste cereri raportat la condițiile obiective în

care activitatea în cauză se poate desfășura.

Prin urmare, a concluzionat recurentul,

instanța nu avea niciun temei legal pentru obligarea M.A.E. la stabilirea

datei de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei, fiind

inacceptabil ca aceasta să judece cauza în echitate, potrivit sistemului

de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon, în condițiile în

care sistemul de drept de origine continentală (franceză și germană)

nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii.

S-a precizat, de asemenea, că,

raportat la numărul mare (peste 300.000) al cererilor de programare, s-au

făcut demersuri pentru modificarea cadrului legislativ, astfel încât

documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi

depuse și la prefecturile oricărui județ din România,

concluzionându-se că lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea

impasului real în care s-a ajuns în ceea ce privește activitatea actului

de preluare a cererilor nu poate fi reținută.

Constatările și considerentele instanței

de recurs.

Examinând actele dosarului,

hotărârea atacată și criticile ce i-au fost aduse, prin prisma

dispozițiilor legale incidente în materia supusă controlului

judiciar, și cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

reține următoarele:

dreptului la acțiune.

Sesizând instanța de contencios

administrativ și întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 10

1

și art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/2001, precum și pe

cele ale Legii nr. 554/2004, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului M.A.E.

ca, prin intermediul Ambasadei Române la Chișinău, să-i primească cererea și actele necesare cu privire la redobândirea cetățeniei

române, apreciind că termenul de programare de 2 ani și 6 luni,

raportat la prima solicitare formulată în septembrie 2006, este exagerat

de lung.

A precizat, totodată, că la

data de 2 martie 2009 a formulat o nouă cerere către Ministerul Afacerilor

Externe, cu rugămintea de a fi înaintată către secția

Consulară din Chișinău, însă nici aceasta nu a primit o

soluționare favorabilă.

A fost anexată acțiunii și

cererea adresată la aceeași dată Ambasadei Române la Chișinău, prin care s-a solicitat aprobarea depunerii actelor într-un termen cât

mai scurt posibil.

Legea nr. 554/2004 reglementează,

prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de

contencios administrativ, termene a căror natură juridică este

prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu

durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la

acțiune [art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu

durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate

fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere

sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1),

astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6 luni

este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să

curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în

speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b)

și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a

cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa

cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării

termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul

nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2

alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un an este

reglementat ca o situație de excepție de la regula

prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și

devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul

de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu

data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit

regulilor configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a

înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a

răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună

diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în

contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în

scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia[1].

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se

consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau

într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul

nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul

de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea

sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie

îndreptățită să sesizeze instanța de judecată

fără să fie supusă unui termen care să curgă de

la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data

comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența

Curții Constituționale a României și a Curții Europene a

Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene

pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea

sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de

natură a încălca art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc

atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi legale, cu

circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte

considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este

indiscutabil faptul că începând cu data de 15 septembrie 2007, reclamantul

era decăzut din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul

administrativ de a-i rezolva cererea formulată inițial.

Evident, dreptul său subiectiv

pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit

să formuleze o noua cerere și să atace numai eventualul nou

refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor

prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării

contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului de Externe

la data de 2 martie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă

cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei

române, cu fixarea datei la care va fi invitat pentru depunerea lor.

Din această perspectivă,

soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la

acțiune este corectă, termenul de prescripție de 6 luni

prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data

expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri.

în mod evident, cel puțin pentru anumite considerente circumscrise

necesității respectării rigorii juridice și aplicării

unitare a legii, ca pentru examinarea temeiniciei acțiunii reclamantului

să fie avută în vedere aceeași dată a depunerii ultimei

cereri, pasivitatea/așteptarea recurentului din perioada anterioară

nefiind de natură să justifice reținerea unei eventuale culpe

administrative în sarcina instituției pârâtei prin raportare la data primei

cereri, în condițiile în care această pasivitate a avut drept

consecință decăderea reclamantului din dreptul de a recurge la

forța de constrângere a Statului Român pentru rezolvarea acesteia, cum s-a

arătat mai sus. Aceasta cu atât mai mult cu cât comportamentul

reclamantului constituie, alături de cel al autorității

competente, unul din criteriile consacrate în jurisprudența CEDO pentru

stabilirea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri.

Reglementând obiectul acțiunii

judiciare, art. 8 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede

că se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel

care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al

său, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de

soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei

anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau

protejarea dreptului sau interesului legitim.

În înțelesul acestei legi,

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a

nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea

cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1) lit. h)].

Reclamantul a sesizat instanța de

contencios administrativ la data de 27 martie 2009, anterior împlinirii acestui

termen, calculat de la data ultimei cereri.

Or, în aceste condiții, tăcerea

administrației ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate

exercitat de instanța de contencios administrativ, nu poate fi

reținută, ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004

nefiind îndeplinită.

Totodată, în raport cu

circumstanțele concrete ale cauzei, existența unei

vătămări a reclamantului în interesul său legitim derivat

din vocația dobândită în temeiul art. 10

1

din Legea nr.

21/1991 – de a redobândi sau de a i se recunoaște cetățenia

română – care să fie produsă printr-un refuz nejustificat de

soluționare a cererii sale, grefat pe un exces de putere, în sensul art. 2

alin. (1) lit. i), teza I și lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi

reținută, impunându-se a se examina doar dacă o atare

vătămare a fost cauzată din perspectiva nerespectării

limitelor rezonabilității în stabilirea termenelor pentru depunerea

actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei.

Legiuitorul a reglementat, prin art. 12 alin.

(3) din Legea nr. 21/1991, dreptul persoanelor care au domiciliul sau

reședința în străinătate de a depune cererea de redobândire

a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc

îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile sau oficiile

consulare competente ale României, fără a stabili și un termen

în care autoritățile române trebuie să proceseze astfel de

cereri.

Convenția Europeană pentru

Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, dispune însă,

prin art. 10, că „fiecare stat parte trebuie să facă astfel

încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea,

păstrarea, pierderea cetățeniei sale sau eliberarea unui atestat

de cetățenie”.

Obligația astfel instituită

subsumează, în mod evident, toate etapele unei proceduri, iar aprecierea

caracterului rezonabil al duratei acesteia trebuie făcută în fiecare

cauză în parte, în funcție de toate circumstanțele relevante

și ținând cont de criteriile consacrate în jurisprudența CEDO,

în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al

autorităților competente.

Din această perspectivă, nu se

poate face abstracție de faptul că cererea reclamantului de a fi

programat pentru depunerea actelor necesare în vederea redobândirii

cetățeniei nu a fost soluționată nici până la

această dată.

Prin urmare, având în vedere și

faptul că măsurile preconizate pentru deblocarea impasului creat, la

care s-a făcut referire în motivarea cererii de recurs, nu au devenit

operaționale, se impune a se concluziona că limita

rezonabilității în soluționarea cererii reclamantului, raportat

desigur și la obiectul acesteia, a fost depășită, motiv

pentru care soluția adoptată de judecătorul fondului va fi

păstrată.

Reținând, față de cele

expuse, că nu subzistă în cauză nici un motiv care să

impună casarea sau modificarea hotărârii atacate, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

În raport cu soluția adoptată,

recurentul – parte căzută în pretenții, în sensul art. 274 C.

proc. civ. – va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată

suportate de intimat în această etapă procesuală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2444 din 9 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Obligă recurentul Ministerul

Afacerilor Externe la plata sumei de 200 lei cheltuieli de judecată în

recurs către intimatul M.A.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 2 februarie 2010.