ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2468/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea formulată la data de 9 iulie 2009, reclamantul M.A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească cererea de redobândire a cetățeniei române, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 21/1991 modificată, la secția consulară a României din Republica Moldova, într-un termen legal de maxim 30 de zile.

În motivarea acțiunii, reclamantul a învederat instanței că în data de 19 ianuarie 2009 s-a adresat Șefului Secției Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova cu o cerere de programare în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei române și a actelor doveditoare, însă nu a primit un răspuns în termenul legal de 30 de zile, motiv pentru care a revenit cu o cerere prealabilă la data de 14 martie 2009. A mai arătat reclamantul că la data de 24 martie 2009, Secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova i-a confirmat primirea celor două cereri, care au rămas însă nesoluționate până la data formulării acțiunii de față, invocându-se numărul mare al solicitărilor.

Reclamantul a arătat că faptul de a nu fi programat pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei române în termenul legal reprezintă un refuz nejustificat de a i se recunoaște un drept legal, natural și actual, respectiv încălcarea unui drept fundamental – dreptul la cetățenia română. Prin sentința civilă nr. 3645 din 3 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul M.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe și a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române, în 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut faptul că, față de probele existente la dosar, pârâtul nu a dovedit în nici un mod existența unui număr foarte mare de scrisori de intenție în raport cu capacitățile de procesare a acestora și prin urmare nu a putut reține această apărare a pârâtului. Instanța a mai constatat că pârâtul nu a respectat obligația legală de a soluționa cererea reclamantului în termen rezonabil, conform Legii nr. 21/1991, motiv pentru care a admis acțiunea și, pe cale de consecință, a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului, de redobândire a cetățeniei române, în 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii. Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin cererea de recurs a fost invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 și prevederile art. 304 1 C. proc. civ., apreciindu-se că instanța a pronunțat o hotărâre întemeiată pe interpretarea greșită a legii. În dezvoltarea motivelor de recurs s-a arătat că instanța a procedat greșit când a constatat că acțiunea este întemeiată deoarece „pârâtul nu a respectat obligația legală de a soluționa cererea reclamantului în termen rezonabil”. S-a mai invocat faptul că intimatul-reclamant a primit un răspuns din partea M.A.E., în care a fost invocat și faptul că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantului nu i s-a stabilit încă o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei, iar acest răspuns nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, nu poate fi considerat ca exprimând o restricționare a unui drept.

În motivarea recursului s-a mai arătat că, la data formulării acestuia, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. În lipsa unei culpe administrative, recurentul consideră că nu putea fi obligat în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului, dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului.

S-a mai arătat de către recurentul-pârât că abordarea situației de fapt din perspectiva art. 2 alin. (1) lit. h) și lit. i) din Legea nr. 554/2004 este greșită, pe de o parte pentru că în cauză nu au fost probate situațiile la care se referă textele legale menționate, iar pe de altă parte pentru că în lipsa stabilirii unui termen de soluționare a cererilor de genul celei în discuție prin legea specială, simpla trecere a timpului nu poate fi asimilată încălcării unui termen rezonabil. De aceea, recurentul - pârât a apreciat că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei.

După opinia recurentului-pârât instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga ministerul la stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, având în vedere că sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană), nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Recurentul-pârât a mai menționat că durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența Convenției Europene a Drepturilor Omului, dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul. Sub acest ultim aspect recurentul-pârât a arătat că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, determinarea termenului rezonabil se face în funcție de toate circumstanțele relevante fiecărui caz în parte (spre exemplificare Cauza Katte Klitsche de la Grange).

Nu în ultimul rând, autoritatea recurentă a subliniat că existența unui număr de peste 360.000 cereri de intenție depuse în vederea redobândirii cetățeniei române la Secția Consulară a Ambasadei României în Republica Moldova este un fapt notoriu și că a aplica prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, fără a ține cont de aspectele sociale și administrative reale, ar conduce la stabilirea unei obligații ce are ca obiect un lucru imposibil de realizat, obligație nulă din punct de vedere juridic, deoarece nu poate fi pusă în executare.

În ce privește eforturile ministerului de a găsi soluții „de lege ferenda”, recurentul-pârât a mai menționat că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea OUG nr. 36/2009, ce modifică și completează Legea nr. 21/1991, act normativ potrivit căruia cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă în limitele considerentelor ce vor fi expuse în continuare. Așa cum rezultă din actele dosarului, reclamantul M.A.

a formulat, la 19 ianuarie 2009, o cerere scrisă către Șeful Secției Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova, cu solicitarea de a fi programat în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei române și a actelor doveditoare, însă nu a primit un răspuns în termen de 30 de zile, motiv pentru care a revenit cu o cerere prealabilă la data de 14 martie 2009. Întrucât nici una dintre cele două solicitări ale reclamantului nu au fost soluționate favorabil până la data introducerii cererii de chemare în judecată, acesta a apreciat atitudinea Secției Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova ca fiind un refuz nejustificat de a-i soluționa cererea. Problema care se impune a fi dezlegată în speță este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze depunerea cererilor de redobândire a cetățeniei române.

Potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, modificată, „persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cerere de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispozițiile art. 10 alin. (1) și art. 101, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori oficiale consulare competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie”. Din interpretarea acestui text nu rezultă că legea ar fi instituit un termen în care autoritățile trebuie să înregistreze și să soluționeze cererile pentru redobândirea cetățeniei române.

În lipsa unui asemenea termen legal, în speță trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru cetățenie, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România, prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Întrucât nici legiuaitorul național și nici art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu explicitează noțiunea de „termen rezonabil”, judecătorului îi revine sarcina de a aprecia, în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărui caz în parte, asupra caracterului rezonabil în care se primesc, se înregistrează sau se soluționează cererile de redobândire a cetățeniei române.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Nu în ultimul rând, în această apreciere este utilă și raportarea la jurisprudența C.E.D.O., care a statuat că noțiunea de „termen rezonabil” nu este sinonimă celei de „termen scurt”, ci se raportează la toate circumstanțele, împrejurările concrete ale cazului (Cauzele Katte Klistche de la Grange c/Italia, Hozze c/Olanda, Phillis c/Grecia, Ceteroni c/Italia). Înalta Curte constată că este corectă aprecierea recurentului-pârât, în sensul că instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga ministerul la stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Complexitatea etapelor procedurale, împrejurările concrete în care se desfășoară activitatea Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău și numărul semnificativ de cereri de redobândire a cetățeniei române adresate acesteia sunt de natură să conducă la concluzia că, în mod obiectiv, procedura nu poate fi parcursă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Or, în speță, nimeni nu contestă numărul covârșitor de mare de astfel de cereri, nici greutățile inerente în gestionarea lor, raportat la condițiile concrete de desfășurare a activității Secției consulare din Chișinău, important fiind a se stabili doar dacă prin conduita pârâtului au fost depășite sau nu limitele rezonabilității procedurii.

Sub acest aspect, nu poate fi ignorat faptul că, în raport de numărul mare de solicitanți și de tendințele de creștere a acestuia, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, precum și de obligativitatea verificării îndeplinirii cerinței privind depunerea tuturor actelor justificative prevăzute de lege, în vederea depunerii efective a acestor acte, autoritatea intimată a stabilit un criteriu obiectiv, de natură a asigura egalitatea de tratament a petenților, constând în invitarea acestora, în ordinea cronologică a exprimării voinței de a solicita redobândirea cetățeniei române. Or, din această perspectivă, Înalta Curte reține că neprimirea cererii formulate de intimatul-reclamant, indiferent de motivația autorității recurente, ar echivala cu o vătămare a acestuia în dreptul consacrat de lege, privind posibilitatea redobândirii cetățeniei române.

Principiul legalității înseamnă, înainte de toate, existența unor norme de drept intern, suficient de accesibile și previzibile, or în cauza de față Legea nr. 21/1991 a stabilit procedura ce trebuie urmată în cazul cererilor de redobândire a cetățeniei române. Înalta Curte constată că întotdeauna durata rezonabilă a unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei, așa cum a reținut în jurisprudența sa Curtea Europeană a Drepturilor Omului, luând în considerare criteriile consacrate de jurisprudență, în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente, precum și miza litigiului pentru persoana interesată (cauza Frydlender împotriva Franței și cauza Hartman împotriva Republicii Cehe).

În opinia Înaltei Curți litigiul născut între reclamant și autoritatea pârâtă nu prezintă o complexitate deosebită, iar neprimirea cererii adresate instituției pârâte este de natură a crea o vătămare a acestuia într-un drept prevăzut de lege, drept la care reclamantul privește cu speranță legitimă. Înalta Curte nu poate primi apărarea formulată de recurent în sensul că există o cauză exoneratoare de răspundere, întrucât instituția recurentă a fost în culpă pentru neprimirea cererii reclamantului și trebuia să-și ia toate diligențele pentru rezolvarea situației create. Orice amânare în soluționarea cererii ar însemna depășirea termenului rezonabil avut în vedere de dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prin urmare, așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, amânarea pentru o dată neprecizată în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei române, reprezintă un refuz nejustificat de soluționare a cererii, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată. De asemenea, Înalta Curte are în vedere faptul că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei române se subsumează dreptului suveran al statului de a analiza fiecare speță în ritmul și potrivit precauțiilor pe care le consideră necesare, însă acest drept suveran nu poate determina o încălcare a drepturilor și libertăților fundamentale prevăzute în ordinea juridică a statului, precum și în actele internaționale.

Împrejurarea că legea specială nu prevede un termen pentru rezolvarea cererilor nu poate încuraja autoritatea competentă, în tergiversarea primirii dosarelor de redobândire a cetățeniei române, văzând dispozițiile art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, adoptată la Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 490 din 9 iulie 2002, dispoziții conform cărora se impune fiecărui stat să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie.

Pentru aceleași motive, Înalta Curte nu poate primi nici susținerea potrivit căreia la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează Legea nr. 21/1991 și datorită acestui fapt nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor de redobândire a cetățeniei române. În consecință, pentru considerentele expuse anterior și în temeiul prevederilor art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborate cu dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va admite recursul declarat și va modifica sentința atacată, în sensul admiterii acțiunii reclamantului și obligării pârâtului să primească cererea acestuia, de redobândire a cetățeniei române, într-un termen rezonabil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 3645 din 3 noiembrie 2009 a Curții de Apel BucureștiI, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată și în fond admite acțiunea formulată de reclamantul M.A. și obligă pârâtul Ministerul Afacerilor Externe să primească cererea reclamantului, de redobândire a cetățeniei române, într-un termen rezonabil. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 12 mai 2010.