ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2468/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2468/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată la data de 9 iulie 2009,

reclamantul M.A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să îi primească

cererea de redobândire a cetățeniei române, în conformitate cu dispozițiile

Legii nr. 21/1991 modificată, la secția consulară a României din

Republica Moldova, într-un termen legal de maxim 30 de zile.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a învederat instanței că în data de 19 ianuarie 2009 s-a

adresat Șefului Secției Consulare a Ambasadei României din Republica

Moldova cu o cerere de programare în vederea depunerii cererii de redobândire a

cetățeniei române și a actelor doveditoare, însă nu a

primit un răspuns în termenul legal de 30 de zile, motiv pentru care a

revenit cu o cerere prealabilă la data de 14 martie 2009.

A mai arătat reclamantul

că la data de 24 martie 2009, Secția Consulară a Ambasadei

României din Republica Moldova i-a confirmat primirea celor două cereri,

care au rămas însă nesoluționate până la data formulării

acțiunii de față, invocându-se numărul mare al

solicitărilor.

Reclamantul a arătat că

faptul de a nu fi programat pentru depunerea cererii de redobândire a

cetățeniei române în termenul legal reprezintă un refuz

nejustificat de a i se recunoaște un drept legal, natural și actual,

respectiv încălcarea unui drept fundamental – dreptul la

cetățenia română.

Prin sentința civilă nr. 3645

din 3 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată

de reclamantul M.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe

și a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului de

redobândire a cetățeniei române, în 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut faptul că,

față de probele existente la dosar, pârâtul nu a dovedit în nici un

mod existența unui număr foarte mare de scrisori de intenție în

raport cu capacitățile de procesare a acestora și prin urmare nu

a putut reține această apărare a pârâtului.

Instanța a mai constatat

că pârâtul nu a respectat obligația legală de a soluționa

cererea reclamantului în termen rezonabil, conform Legii nr. 21/1991, motiv

pentru care a admis acțiunea și, pe cale de consecință, a obligat

pârâtul să primească cererea reclamantului, de redobândire a

cetățeniei române, în 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii.

Împotriva acestei hotărâri,

pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

Prin cererea de recurs a fost

invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 și

prevederile art. 304

1

C. proc. civ., apreciindu-se

că instanța a pronunțat o hotărâre întemeiată pe

interpretarea greșită a legii.

În dezvoltarea motivelor de recurs

s-a arătat că instanța a procedat greșit când a constatat

că acțiunea este întemeiată deoarece „pârâtul nu a respectat

obligația legală de a soluționa cererea reclamantului în termen

rezonabil”.

S-a mai invocat faptul că

intimatul-reclamant a primit un răspuns din partea M.A.E., în care a fost

invocat și faptul că există o justificare argumentată a

împrejurării că reclamantului nu i s-a stabilit încă o dată

pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei, iar acest

răspuns nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, nu poate

fi considerat ca exprimând o restricționare a unui drept.

În motivarea recursului s-a mai

arătat că, la data formulării acestuia, stadiul procesării

cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător față

de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a Secției

Consulare a Ambasadei României la Chișinău, dar acumularea cererilor

de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea

cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru

(peste 360.000 de solicitări) generează o mare dificultate în

îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi

programați cât mai repede în vederea depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative,

recurentul consideră că nu putea fi obligat în baza legii

contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri

anterior reclamantului, dar care nu au formulat acțiune în instanță),

să schimbe ordinea cronologică stabilită și să

primească cererea reclamantului.

S-a mai arătat de către

recurentul-pârât că abordarea situației de fapt din perspectiva art. 2

alin. (1) lit. h) și lit. i) din Legea nr. 554/2004 este

greșită, pe de o parte pentru că în cauză nu au fost

probate situațiile la care se referă textele legale menționate,

iar pe de altă parte pentru că în lipsa stabilirii unui termen de

soluționare a cererilor de genul celei în discuție prin legea

specială, simpla trecere a timpului nu poate fi asimilată

încălcării unui termen rezonabil.

De aceea, recurentul - pârât a

apreciat că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii

executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a

cetățeniei.

După opinia recurentului-pârât

instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga ministerul la

stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la

rămânerea irevocabilă a hotărârii, având în vedere că

sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză

și germană), nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de

interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este

inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit

sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Recurentul-pârât a mai

menționat că durata acestui termen rezonabil a fost decantată

numai în jurisprudența Convenției Europene a Drepturilor Omului, dar,

chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres

specificate, în condițiile în care solicitanții sunt rezidenți

în țara a cărei cetățenie o solicită, durata

analizării cererii determină o vătămare prin limitarea

drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul

cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de

plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean,

ipoteză în care nu se regăsește reclamantul.

Sub acest ultim aspect

recurentul-pârât a arătat că, potrivit jurisprudenței

Curții Europene a Drepturilor Omului, determinarea termenului rezonabil se

face în funcție de toate circumstanțele relevante fiecărui caz

în parte (spre exemplificare Cauza Katte Klitsche de la Grange).

Nu în ultimul rând, autoritatea

recurentă a subliniat că existența unui număr de peste

360.000 cereri de intenție depuse în vederea redobândirii

cetățeniei române la Secția Consulară a Ambasadei României

în Republica Moldova este un fapt notoriu și că a aplica prevederile art.

2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, fără a ține cont de

aspectele sociale și administrative reale, ar conduce la stabilirea unei

obligații ce are ca obiect un lucru imposibil de realizat, obligație

nulă din punct de vedere juridic, deoarece nu poate fi pusă în

executare.

În ce privește eforturile ministerului

de a găsi soluții „de lege ferenda”, recurentul-pârât a mai

menționat că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr.

354/2009 pentru aprobarea OUG nr. 36/2009, ce modifică și

completează Legea nr. 21/1991, act normativ potrivit căruia cererea

și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor

putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea

Direcției Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției

și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se

poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea

impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei

României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale

de redobândire a cetățeniei române.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului,

precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele

ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul este fondat, însă în limitele

considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Așa cum rezultă din actele

dosarului, reclamantul M.A. a formulat, la 19 ianuarie 2009, o cerere

scrisă către Șeful Secției Consulare a Ambasadei României din

Republica Moldova, cu solicitarea de a fi programat în vederea depunerii

cererii de redobândire a cetățeniei române și a actelor

doveditoare, însă nu a primit un răspuns în termen de 30 de zile,

motiv pentru care a revenit cu o cerere prealabilă la data de 14 martie

2009.

Întrucât nici una dintre cele

două solicitări ale reclamantului nu au fost soluționate

favorabil până la data introducerii cererii de chemare în judecată,

acesta a apreciat atitudinea Secției Consulare a Ambasadei României din

Republica Moldova ca fiind un refuz nejustificat de a-i soluționa cererea.

Problema care se impune a fi

dezlegată în speță este legată de termenul în care

autoritățile române trebuie să soluționeze depunerea

cererilor de redobândire a cetățeniei române.

Potrivit art. 12 alin. (2) din Legea

nr. 21/1991, modificată, „persoanele care au domiciliul sau

reședința în străinătate pot depune cerere de redobândire

sau de acordare întemeiată pe dispozițiile art. 10 alin. (1) și art.

101, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor

prevăzute de lege, la misiunile diplomatice ori oficiale consulare

competente ale României. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei

pentru cetățenie”.

Din interpretarea acestui text nu

rezultă că legea ar fi instituit un termen în care

autoritățile trebuie să înregistreze și să

soluționeze cererile pentru redobândirea cetățeniei române.

În lipsa unui asemenea termen legal,

în speță trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10

din Convenția Europeană pentru cetățenie, adoptată la

Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România, prin Legea nr.

396/2002, potrivit cărora „Fiecare stat parte trebuie să facă

astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind

dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea

acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Întrucât nici legiuaitorul

național și nici art. 6 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului nu explicitează noțiunea de „termen rezonabil”,

judecătorului îi revine sarcina de a aprecia, în funcție de circumstanțele

concrete ale fiecărui caz în parte, asupra caracterului rezonabil în care

se primesc, se înregistrează sau se soluționează cererile de redobândire

a cetățeniei române.

Doctrina europeană a

arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune

relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o

dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut

ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare

pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său

rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică

asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai

multă rigoare realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie «civilă», dies

a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției

competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile,

atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs

prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la

Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în

funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de

jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea

speței, comportamentul reclamantului și cel al

autorităților competente.

Nu în ultimul rând, în această

apreciere este utilă și raportarea la jurisprudența C.E.D.O.,

care a statuat că noțiunea de „termen rezonabil” nu este

sinonimă celei de „termen scurt”, ci se raportează la toate circumstanțele,

împrejurările concrete ale cazului (Cauzele Katte Klistche de la Grange

c/Italia, Hozze c/Olanda, Phillis c/Grecia, Ceteroni c/Italia).

Înalta Curte constată că

este corectă aprecierea recurentului-pârât, în sensul că

instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga ministerul la

stabilirea datei de depunere a cererii în termen de 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii.

Complexitatea etapelor procedurale,

împrejurările concrete în care se desfășoară activitatea

Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău și

numărul semnificativ de cereri de redobândire a cetățeniei

române adresate acesteia sunt de natură să conducă la concluzia că,

în mod obiectiv, procedura nu poate fi parcursă în termenul de 30 de zile

prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Or, în speță, nimeni nu

contestă numărul covârșitor de mare de astfel de cereri, nici

greutățile inerente în gestionarea lor, raportat la condițiile

concrete de desfășurare a activității Secției

consulare din Chișinău, important fiind a se stabili doar dacă

prin conduita pârâtului au fost depășite sau nu limitele rezonabilității

procedurii.

Sub acest aspect, nu poate fi ignorat

faptul că, în raport de numărul mare de solicitanți și de

tendințele de creștere a acestuia, odată cu aderarea României la

Uniunea Europeană, precum și de obligativitatea verificării

îndeplinirii cerinței privind depunerea tuturor actelor justificative

prevăzute de lege, în vederea depunerii efective a acestor acte,

autoritatea intimată a stabilit un criteriu obiectiv, de natură a

asigura egalitatea de tratament a petenților, constând în invitarea

acestora, în ordinea cronologică a exprimării voinței de a

solicita redobândirea cetățeniei române.

Or, din această

perspectivă, Înalta Curte reține că neprimirea cererii formulate

de intimatul-reclamant, indiferent de motivația autorității

recurente, ar echivala cu o vătămare a acestuia în dreptul consacrat

de lege, privind posibilitatea redobândirii cetățeniei române.

Principiul legalității

înseamnă, înainte de toate, existența unor norme de drept intern,

suficient de accesibile și previzibile, or în cauza de față

Legea nr. 21/1991 a stabilit procedura ce trebuie urmată în cazul

cererilor de redobândire a cetățeniei române.

Înalta Curte constată că

întotdeauna durata rezonabilă a unei proceduri se apreciază în

funcție de circumstanțele cauzei, așa cum a reținut în

jurisprudența sa Curtea Europeană a Drepturilor Omului, luând în

considerare criteriile consacrate de jurisprudență, în special

complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului și cel al

autorităților competente, precum și miza litigiului pentru

persoana interesată (cauza Frydlender împotriva Franței și cauza

Hartman împotriva Republicii Cehe).

În opinia Înaltei Curți

litigiul născut între reclamant și autoritatea pârâtă nu

prezintă o complexitate deosebită, iar neprimirea cererii adresate

instituției pârâte este de natură a crea o vătămare a acestuia

într-un drept prevăzut de lege, drept la care reclamantul privește cu

speranță legitimă.

Înalta Curte nu poate primi

apărarea formulată de recurent în sensul că există o

cauză exoneratoare de răspundere, întrucât instituția

recurentă a fost în culpă pentru neprimirea cererii reclamantului

și trebuia să-și ia toate diligențele pentru rezolvarea

situației create.

Orice amânare în soluționarea

cererii ar însemna depășirea termenului rezonabil avut în vedere de

dispozițiile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului.

Prin urmare, așa cum în mod

corect a reținut și instanța de fond, amânarea pentru o

dată neprecizată în vederea depunerii cererii de redobândire a

cetățeniei române, reprezintă un refuz nejustificat de soluționare

a cererii, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată.

De asemenea, Înalta Curte are în

vedere faptul că întreaga procedură de redobândire a

cetățeniei române se subsumează dreptului suveran al statului de

a analiza fiecare speță în ritmul și potrivit precauțiilor

pe care le consideră necesare, însă acest drept suveran nu poate

determina o încălcare a drepturilor și libertăților

fundamentale prevăzute în ordinea juridică a statului, precum și

în actele internaționale.

Împrejurarea că legea

specială nu prevede un termen pentru rezolvarea cererilor nu poate

încuraja autoritatea competentă, în tergiversarea primirii dosarelor de

redobândire a cetățeniei române, văzând dispozițiile art. 10

din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, adoptată la

Strasbourg la 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr.

396/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 490 din 9 iulie 2002,

dispoziții conform cărora se impune fiecărui stat să

facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile

privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale,

redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie.

Pentru aceleași motive, Înalta

Curte nu poate primi nici susținerea potrivit căreia la data de 19

noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică

și completează Legea nr. 21/1991 și datorită acestui fapt

nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru

deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a

Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a

cererilor de redobândire a cetățeniei române.

În consecință, pentru

considerentele expuse anterior și în temeiul prevederilor art. 312 alin. (1)

teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborate cu dispozițiile art. 20

alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată,

Înalta Curte va admite recursul declarat și va modifica sentința

atacată, în sensul admiterii acțiunii reclamantului și

obligării pârâtului să primească cererea acestuia, de

redobândire a cetățeniei române, într-un termen rezonabil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 3645 din 3

noiembrie 2009 a Curții de Apel BucureștiI, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată și în fond admite acțiunea formulată de reclamantul

M.A. și obligă pârâtul Ministerul Afacerilor Externe să

primească cererea reclamantului, de redobândire a cetățeniei române,

într-un termen rezonabil.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 12 mai 2010.