ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2423/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul R.P. a solicitat instanței de contencios administrativ obligarea pârâtului Ministerul Afacerilor Externe să-i primească cererea și actele necesare cu privire la redobândirea cetățeniei române, în termen rezonabil. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că în luna septembrie 2006 a depus o cerere de programare pentru depunerea actelor la redobândirea cetățeniei române Ia Secția Consulară a Ambasadei României de la Chișinău în temeiul art. 12 alin. 2 și art. 101 din Legea nr. 21/1991, la insistența angajaților de la Consulat, cu toate că cererea de programare contravine Legii speciale.

Tot atunci a fost informat că va fi programat peste cel mult 6 luni în vederea depunerii cererii și actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române. La 16 octombrie 2009 s-a adresat cu o cerere prealabilă Ambasadei României de la Chișinău cu rugămintea ca în termen legal de 30 de zile să fie programat pentru a putea depune cerere referitor redobândirea cetățeniei române, însă nu a primit nici un răspuns. Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii, arătând în esență că numărul mare de cereri pentru redobândirea cetățeniei depășește capacitatea de procesare și că nu poate să creeze premisele unei discriminări prin faptul acceptării depunerii documentelor „peste rând" din partea reclamantului, considerând ca inechitabilă o favorizare a acestuia în raport de sutele de mii de persoane ce și-au exprimat anterior dorința de a redobândi cetățenia română.

Prin sentința civilă nr. 2193 din 11 mai 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul R.P., in contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să primească cererea reclamantului și actele necesare pentru redobândirea cetățeniei române. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Analizând actele dosarului, curtea reține că la data de 16 octombrie 2009 reclamantul s-a adresat Ambasadei României de la Chișinău, solicitând programarea pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei, fără a primi răspuns. Pârâtul justifică refuzul de a-l programa pe reclamant prin numărul mare de cereri de acest gen, însă Curtea observă că acesta nu a dovedit în niciun mod existența unui număr foarte mare de scrisori de intenție în raport cu capacitățile de procesare a acestora și prin urmare nu poate reține această apărare.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurentul arată că prima instanță a pronunțat o hotărâre lipsită de temei legal. Astfel, recurentul consideră că instanța de fond a procedat greșit când a constatat că: „pârâtul nu a dovedit în niciun mod existența unui număr foarte mare de scrisori de intenție în raport cu capacitățile de procesare a acestora" și nu a întreprins nicio argumentare juridică pornind de la situația de fapt pe care a reținut-o. Simpla înlăturare a apărărilor noastre nu poate fi calificată ca și motivare în drept a hotărârii.

Dacă soluția în speță nu poate fi încadrată în niciuna din ipotezele art. 18 din Legea nr. 554/2004. considerăm ca instanța a pronunțat o hotărâre lipsită de temei legal deoarece depășirea unui termen apreciat de judecător ca fiind rezonabil nu atrage automat încălcarea unui drept sau a unui interes legitim, așa cum se prevede în art. 1 din Legea nr. 554/2004. În acest sens, lipsește cu desăvârșire din hotărâre constatarea culpei administrative a pârâtului sub forma refuzului nejustificat, așa cum o solicită însuși reclamantul prin corpul motivării din cererea introductivă, pentru a se trece imediat la aplicarea sancțiunii, fapt pe care îl considerăm inacceptabil ia o hotărâre pronunțată într-un stat de drept.

Vătămarea produsă în circumstanțe care exclud culpa autorității administrative solicitate nu este aptă a atrage condamnarea acesteia deoarece se încalcă atât normă specială (potrivit Legii nr. 554/2004, refuzul trebuie să fie nejustificat), cât și principiul mai larg de drept ce statuează că nu există obligație corelativă unui drept imposibil de executat (în cazul nostru, reconsiderarea relațiilor bilaterale a dovedit că această imposibilitate a fost temporară). În motivarea recursului se mai arată că pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care Ministerul Afacerilor Externe îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori.

Recurentul mai arată că, la data declarării recursului, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, precum și prin deschiderea consulatelor generale de la Cahul și Bălți, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. Mai mult, arată recurentul, în locațiile din Republica Moldova nou-înființate (Cahul și Bălți), procesarea cererilor de redobândire a cetățeniei române are loc fără programare și fără a mai fi necesară formularea unei scrisori de intenție.

Se mai arată în motivele de recurs formulate în cauză că potrivit O.U.G. nr. 5/2010, cetățenii moldoveni, categorie ce se încadrează în dispozițiile art. 10 1 din Legea nr. 21/1991, pot depune cererea și la sediul Autorității Naționale pentru Cetățenie, fără nicio restricție în ce privește situarea domiciliului sau condiționat de obținerea dreptului de ședere în România, ori de o programare prealabilă și că, astfel, pentru cetățenii moldoveni în mod specific, alternativa oferită de ultimele modificări legislative trebuie considerată ca fiind salutară, iar instanța de contencios administrativ trebuie să țină seama de faptul că nu mai subzistă nicio imposibilitate a reclamantului de a-și valorifica drepturile prevăzute de Legea nr. 21/1991.

În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului, dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului. Se mai arată în motivele de recurs că, și dacă s-ar considera că cererea de programare a datei pentru prezentarea la sediul oficiului consular în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu a fost soluționată într-un termen rezonabil, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate.

În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul. Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire a cererilor de redobândire a cetățeniei.

Recurentul mai menționează că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009, ce modifică și completează Legea nr. 21/1991, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor de redobândire a cetățeniei române. Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată. Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2193 din 11 mai 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2011.