ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 489/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 489/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe

rolul Curții de Apel București, reclamantul C.V. a solicitat, în contradictoriu

cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe - pentru A.R. din Republica Moldova,

ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate refuzul nejustificat al

pârâtului de a soluționa cererea sa privind stabilirea datei pentru primirea

actelor necesare redobândirii cetățeniei române, într-un termen rezonabil.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a arătat că, la data de 01 septembrie 2006, s-a prezentat personal

la Secția Consulară a A.R. la Chișinău, în vederea depunerii cererii și a

actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române, fiind invitat să depună

prin poștă cererea sa.

Reclamantul a mai arătat că

potrivit recomandării făcute a depus prin poștă cererea sa, neprimind însă

niciun răspuns de acceptare, motiv pentru care a apreciat că atitudinea Secției

Consulare reprezintă un refuz nejustificat de a soluționa cererea privind

invitarea într-un termen scurt, rezonabil, în vederea depunerii cererii de

redobândire a cetățeniei române.

A apreciat reclamantul că îi

este îngrădit dreptul actual, legal și constituțional de depunere, înregistrare

a cererii de redobândire a cetățeniei române, drept reglementat de Legea nr. 21/1991.

Prin întâmpinarea formulată,

pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat, în principal, respingerea

acțiunii ca prescrisă, pe fondul cauzei invocând numărul foarte mare de astfel

de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum și dificultățile generate de

spațiul prea mic al secției consulare, numărul restrâns de funcționari, astfel

că cererile sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă

soluționarea „peste rând” a cererii reclamantului.

Prin Sentința Civilă nr. 2472

din 10 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal, a fost respinsă excepția prescripției dreptului la acțiune invocată

de pârât, fiind admisă cererea formulată. Instanța a obligat pârâtul să

stabilească o dată de depunere de către reclamant a cererii de redobândire a

cetățeniei române, într-un termen rezonabil.

Pentru a pronunța această

hotărâre, prima instanță a constatat în ce privește excepția invocată, un

caracter continuu al refuzului pârâtului de a primi cererea reclamantului.

Pe fondul cauzei, prima

instanță a apreciat că amânarea reclamantului pentru o durată neprecizată

pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei române, duce la

imposibilitatea de valorificare a drepturilor prevăzute de Legea nr. 21/1991,

lipsind de efecte juridice prevederile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991,

cu atât mai mult cu cât aceasta este prima etapă a procedurii prevăzute de

lege.

În atare condiții, prima

instanță a constatat refuzul pârâtului de a soluționa cererea reclamantului

privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii

cetățeniei române și a apreciat că motivele manageriale invocate de pârât nu au

relevanță sub acest aspect.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea

ei în sensul respingerii acțiunii reclamantei, în principal, ca fiind prescrisă,

iar în subsidiar ca neîntemeiată.

A fost invocat motivul de

recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a

susținut că soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la

acțiune, precum și asupra fondului cauzei, este rezultatul interpretării

greșite a legii.

Astfel:

prescripției dreptului la acțiune.

Recurentul a susținut că,

raportat la motivarea în fapt a acțiunii, lipsa unui răspuns la cererea

adresată în luna septembrie 2006, excepția invocată este întemeiată, conform cu

art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004 intervenind prescripția dreptului la

acțiune, întrucât termenul de 6 luni calculat de la data expirării termenului

de soluționare a respectivei cereri, în sensul art. 11 alin. (1) lit. c), a

expirat cu mult timp înainte de introducerea cererii.

În opinia acestuia, din

moment ce judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi

câștig de cauză persoanei care s-a adresat instanței, se impunea ca legea

contenciosului administrativ să fie aplicată unitar și inseparabil în toate

dispozițiile ei, iar una din consecințele acestei modalități de aplicare ar fi

trebuit să fie și respingerea acțiunii ca prescrisă, întrucât reclamanta s-a

prevalat de o cerere scrisă, formulată în luna septembrie a anului 2006.

cauzei.

Criticând concluzia

nerespectării termenului rezonabil, recurentul a susținut că răspunsul transmis

reclamantului nu încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi

considerat ca exprimând o restricționare a unui drept.

Pentru instanța de fond nu a

avut relevanță starea de fapt obiectivă invocată de M.A.E., deși tocmai aceasta

a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării

procedurii consulare în discuție.

Motivele obiective invocate,

care nu au fost valorificate drept cauză exoneratoare de culpă administrativă,

au o importanță esențială, din moment ce actul de organizare a activității

M.A.E. în Republica Moldova nu a aparținut integral deciziei luate la nivelul

instituției acestuia, așa cum o pot face celelalte autorități administrative

române de pe cuprinsul țării în gestionarea atribuțiilor ce le revin.

În opinia recurentului, nu

se poate pune semnul echivalenței între factorul volitiv, definit ca sursă a

refuzului indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 și

factorul obiectiv al imposibilității autorităților române de a organiza pe

teritoriul Republicii Moldova spații adecvate pentru preluarea cererilor de

redobândire și pentru procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai

scurt.

Or, în lipsa unei culpe

administrative, instituția pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii contenciosului

administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea

reclamantului.

Totodată, susține

recurentul, în lipsa unui termen legal concret, puterea judecătorească nu se

poate substitui puterii legislative în a edicta termenele de primire a

cererilor, dereglând activitatea secției consulare a A.R. la Chișinău.

Pe de altă parte, durata

termenului rezonabil, decantată în jurisprudența C.E.D.O., se aplică numai în

cazurile expres specificate, respectiv atunci când solicitanții sunt rezidenți

în țara a cărei cetățenie o solicită, putându-li-se limita drepturile față de

celelalte persoane în mijlocul cărora trăiesc în mod statornic și care se

bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în

care nu se regăsește și reclamantul.

Mai mult, durata termenului

rezonabil de procesare a unor astfel de solicitări trebuie determinată în

funcție de toate circumstanțele relevante, în sensul aceleiași jurisprudențe,

neputându-se omite faptul că întreaga procedură de redobândire a cetățeniei se

subsumează dreptului suveran al statului de a analiza aceste cereri raportat la

condițiile obiective în care activitatea în cauză se poate desfășura.

Prin urmare, a concluzionat

recurentul, instanța nu avea niciun temei legal pentru obligarea M.A.E. la

stabilirea datei de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei, fiind

inacceptabil ca aceasta să judece cauza în echitate, potrivit sistemului de

drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon, în condițiile în care sistemul de

drept de origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea

metodei tehnico-juridice de interpretare a legii.

S-a precizat, de asemenea,

că, raportat la numărul mare (peste 300.000) al cererilor de programare, s-au

făcut demersuri  pentru modificarea cadrului legislativ, astfel încât

documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi depuse și la

prefecturile oricărui județ din România, concluzionându-se că lipsa de diligență

a S.R. pentru  deblocarea impasului real în care s-a ajuns în ceea ce privește activitatea

actului de preluare a cererilor nu poate fi reținută.

Constatările și

considerentele instanței de recurs.

Examinând actele dosarului,

hotărârea atacată și criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispozițiilor legale

incidente în materia supusă controlului judiciar, și cele ale art.  304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

dreptului la acțiune.

Sesizând instanța de

contencios administrativ și întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 10

1

și art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/2001, precum și pe cele ale Legii nr.

554/2004, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului M.A.E. ca, prin

intermediul A.R. la Chișinău, să-i primească cererea și actele necesare cu

privire la redobândirea cetățeniei române, apreciind că termenul de programare

de 2 ani și 5 luni, raportat la solicitarea formulată în septembrie 2006, este

exagerat de lung.

În examinarea excepției invocate

de pârât, prima instanță a reținut că aceeași cerere a fost reformulată și în

februarie 2009.

Legea nr. 554/2004

reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea

instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este

prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6

luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [(art. 11 alin.

(1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru

motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor

cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere

la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6

luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii, în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii, în cazul nesoluționării în

termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un

an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității

acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a

fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11,

legiuitorul a înțeles să limiteze la un an perioada de așteptare a răspunsului

la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu

s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia.[1]

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [(art. 8 alin. (1)

teza II)], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie

supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de

soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a

acesteia.

Totodată, în jurisprudența

Curții Constituționale a României și a C.E.D.O. s-a statuat în mod constant că

instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și

stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de

natură a încălca art. 6 alin. (1) din C.E.D.O., acestea fiind restricții admise

întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste

prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor

scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil

faptul că începând cu data de 25 septembrie 2007, reclamantul era decăzut din

dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i

rezolva cererea formulată inițial.

Evident, dreptul său

subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să

formuleze o noua cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de

autoritatea publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea

acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării

contenciosului administrativ, pretinsa sesizare din luna februarie 2009,

reținută de instanța fondului, nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de

aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, cu fixarea

datei la care va fi invitat pentru depunerea lor.

Din această perspectivă,

soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este

corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1)

începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi

cereri.

cauzei, se impune în mod evident, cel puțin pentru anumite considerente

circumscrise necesității respectării rigorii juridice și aplicării unitare a

legii, ca pentru examinarea temeiniciei acțiunii reclamantului să fie avută în

vedere aceeași dată a depunerii ultimei cereri, pasivitatea/așteptarea

recurentului din perioada anterioară nefiind de natură să justifice reținerea

unei eventuale culpe administrative în sarcina instituției pârâtei prin

raportare la data primei cereri, în condițiile în care această pasivitate a

avut drept consecință decăderea reclamantului din dreptul de a recurge la forța

de constrângere a S.R. pentru rezolvarea acesteia, cum s-a arătat mai sus.

Aceasta cu atât mai mult cu cât comportamentul reclamantului constituie,

alături de cel al autorității competente, unul din criteriile consacrate în

jurisprudența C.E.D.O. pentru stabilirea caracterului rezonabil al duratei unei

proceduri.

Reglementând obiectul

acțiunii judiciare, art. 8 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004

prevede că se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se

consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluționarea

în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și

prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare

pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În înțelesul acestei legi,

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu

răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,

dacă prin lege nu se prevede alt termen [(art. 2 alin. (1) lit. h)].

Recurentul-pârât a răspuns

petiționarului, iar în ipoteza prevăzută la art. 2 alin. (1), lit. h) din Legea

nr. 554/2004 nu se face nicio distincție în funcție de tipul soluției

administrative oferită-favorabilă sau nefavorabilă.

Or, în aceste condiții,

tăcerea administrației ca act administrativ asimilat, supus controlului de

legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, nu poate fi

reținută, ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind

îndeplinită.

Totodată, în raport cu

circumstanțele concrete ale cauzei, existența unei vătămări a reclamantului în interesul

său legitim derivat din vocația dobândită în temeiul art. 10

1

din

Legea nr. 21/1991, de a redobândi sau de a i se recunoaște cetățenia română,

care să fie produsă printr-un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale,

grefat pe un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i), teza I și lit.

n) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi reținută, impunându-se a se examina  doar

dacă o atare vătămare a fost cauzată din perspectiva nerespectării limitelor

rezonabilității în stabilirea termenelor pentru depunerea actelor necesare

pentru redobândirea cetățeniei.

Legiuitorul a reglementat,

prin art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, dreptul persoanelor care au

domiciliul sau reședința în străinătate de a depune cererea de redobândire a

cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor

impuse de lege, la misiunile sau oficiile consulare competente ale României,

fără a stabili și un termen în care autoritățile române trebuie să proceseze

astfel de cereri.

C.E.C., adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, dispune

însă, prin art. 10, că „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să

examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea,

pierderea cetățeniei sale sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Obligația astfel instituită

subsumează, în mod evident, toate etapele unei proceduri, iar aprecierea

caracterului rezonabil al duratei acesteia trebuie făcută în fiecare cauză în

parte, în funcție de toate circumstanțele relevante și ținând cont de

criteriile consacrate în jurisprudența C.E.D.O., în special complexitatea

cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

Din această perspectivă, nu

se poate face abstracție de faptul că cererea reclamantului de a fi programat

pentru depunerea actelor necesare în vederea redobândirii cetățeniei nu a fost

soluționată nici până la această dată.

Prin urmare, având în vedere

și faptul că măsurile preconizate pentru deblocarea impasului creat, la care s-a

făcut referire în motivarea cererii de recurs, nu au devenit operaționale, se

impune a se concluziona că limita rezonabilității în soluționarea cererii

reclamantului, raportat desigur și la obiectul acesteia, a fost depășită, motiv

pentru care soluția adoptată de judecătorul fondului va fi păstrată.

Reținând, față de cele

expuse, că nu subzistă în cauză nici un motiv care să impună casarea sau

modificarea hotărârii atacate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C.

proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Afacerilor Externe împotriva Sentinței Civile nr. 2472 din 10

iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 februarie 2010.