ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1136/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1136/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București,

reclamantul N.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe - pentru Ambasada României din Republica Moldova, ca prin

hotărârea ce se va pronunța să se constate refuzul nejustificat

al pârâtului de a soluționa cererea sa privind stabilirea datei pentru

primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române, și pe

cale de consecință, să-i primească cererea de redobândire a

cetățeniei române de îndată.

A mai solicitat și obligarea pârâtului la acordarea daunelor morale

în cuantum de 1000 lei.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că în luna

august 2006 s-a prezentat personal la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău, în vederea depunerii cererii și a actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei române,

fiind invitat să depună prin poștă cererea sa.

Reclamantul a mai arătat că potrivit

recomandării făcute a depus prin poștă cererea sa,

neprimind însă niciun răspuns de acceptare, motiv pentru care a

apreciat că atitudinea Secției Consulare reprezintă un refuz

nejustificat de a soluționa cererea privind invitarea într-un termen

scurt, rezonabil, în vederea depunerii cererii de redobândire a

cetățeniei române.

A apreciat reclamantul că îi este îngrădit dreptul actual,

legal și constituțional de depunere, înregistrare a cererii de

redobândire a cetățeniei române, drept reglementat de Legea nr.

21/1991.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe

a solicitat, în principal, respingerea acțiunii ca prescrisă, iar pe

fondul cauzei, ca neîntemeiată, invocând numărul foarte mare de

astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum și

dificultățile generate de spațiul prea mic al secției

consulare, numărul restrâns de funcționari, astfel că cererile

sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă

soluționarea „peste rând" a cererii reclamantului.

Prin sentința nr. 1457 din 3 aprilie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal,

a fost respinsă excepția prescripției dreptului la acțiune

invocată de pârât, fiind admisă, în parte, cererea formulată.

Instanța a obligat pârâtul să primească de îndată cererea

de redobândire a cetățeniei române și actele anexe, respingând

cererea reclamantului privind plata daunelor morale, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima

instanță a constatat în ce privește excepția invocată,

un caracter continuu al refuzului pârâtului de a primi cererea reclamantului.

Pe fondul cauzei, prima instanță a apreciat că amânarea

reclamantului pentru o durată neprecizată pentru depunerea cererii de

redobândire a cetățeniei române, duce la imposibilitatea de

valorificare a drepturilor prevăzute de Legea nr. 21/1991, lipsind de

efecte juridice prevederile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, cu atât

mai mult cu cât aceasta este prima etapă a procedurii prevăzute de

lege.

În atare condiții, prima instanță a constatat refuzul

pârâtului de a soluționa cererea reclamantului privind stabilirea datei pentru

primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și a

apreciat că motivele manageriale invocate de pârât nu au

relevanță sub acest aspect.

Având în vedere volumul de activitate al pârâtului care are de

înregistrat și de soluționat multe asemenea cereri, Curtea a

considerat că există un caz fortuit care a împiedicat pe pârât

să-și îndeplinească obligația prevăzută de lege,

astfel încât a respins cererea reclamantului privind plata daunelor morale.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe, solicitând modificarea ei în sensul respingerii

acțiunii reclamantei, în principal, ca fiind prescrisă, iar în

subsidiar ca neîntemeiată.

A fost invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a susținut că soluția

adoptată asupra excepției prescripției dreptului la

acțiune, precum și asupra fondului cauzei, este rezultatul

interpretării greșite a legii.

Astfel :

acțiune.

Recurentul a susținut că, raportat la motivarea în fapt a

acțiunii – lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna

septembrie 2006 – excepția invocată este întemeiată, conform cu

art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004 intervenind prescripția

dreptului la acțiune, întrucât termenul de 6 luni calculat de la data

expirării termenului de soluționare a respectivei cereri, în sensul

art. 11 alin. (1) lit. c), a expirat cu mult timp înainte de introducerea

cererii.

În opinia acestuia, din moment ce judecătorul a valorificat data

formulării unei cereri pentru a oferi câștig de cauză persoanei

care s-a adresat instanței, se impunea ca legea contenciosului

administrativ să fie aplicată unitar și inseparabil în toate

dispozițiile ei, iar una din consecințele acestei

modalități de aplicare ar fi trebuit să fie și respingerea

acțiunii ca prescrisă, întrucât reclamantul s-a prevalat de o cerere

scrisă, formulată în luna septembrie a anului 2006.

Criticând concluzia nerespectării termenului rezonabil, recurentul

a susținut că răspunsul transmis reclamantului nu

încorporează un refuz și, cu atât mai mult, acesta nu poate fi

considerat ca exprimând o restricționare a unui drept.

Pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea de

fapt obiectivă invocată de M.A.E., deși tocmai aceasta a

determinat, într-o legătură cauzală directă, situația

specifică a derulării procedurii consulare în discuție.

Motivele obiective invocate, care nu au fost valorificate drept

cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o

importanță esențială, din moment ce actul de organizare a

activității M.A.E. în Republica Moldova nu a aparținut integral

deciziei luate la nivelul instituției acestuia, așa cum o pot face celelalte

autorități administrative române de pe cuprinsul țării în

gestionarea atribuțiilor ce le revin.

În opinia recurentului, nu se poate pune semnul echivalenței între

factorul volitiv, definit ca sursă a refuzului indicat la art. 2 alin. (1)

lit. i) din Legea nr. 554/2004 și factorul obiectiv al imposibilității

autorităților române de a organiza pe teritoriul Republicii Moldova

spații adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire și pentru

procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai scurt.

Or, în lipsa unei culpe administrative, instituția pârâtă nu

putea fi obligată, în baza legii contenciosului administrativ, să

schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească

cererea reclamantului.

Totodată, susține recurentul, în lipsa unui termen legal

concret, puterea judecătorească nu se poate substitui puterii

legislative în a edicta termenele de primire a cererilor, dereglând activitatea

secției consulare a Ambasadei Române la Chișinău.

Pe de altă parte, durata termenului rezonabil, decantată în

jurisprudența CEDO, se aplică numai în cazurile expres specificate,

respectiv atunci când solicitanții sunt rezidenți în țara a

cărei cetățenie o solicită, putându-li-se limita drepturile

față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiesc în mod

statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de

statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește

și reclamantul.

Mai mult, durata termenului rezonabil de procesare a unor astfel de

solicitări trebuie determinată în funcție de toate

circumstanțele relevante, în sensul aceleiași jurisprudențe,

neputându-se omite faptul că întreaga procedură de redobândire a

cetățeniei se subsumează dreptului suveran al statului de a

analiza aceste cereri raportat la condițiile obiective în care activitatea

în cauză se poate desfășura.

Prin urmare, a concluzionat recurentul, instanța nu avea niciun

temei legal pentru obligarea M.A.E. la stabilirea datei de depunere a cererii

de redobândire a cetățeniei, fiind inacceptabil ca aceasta să

judece cauza în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific

spațiului anglo-saxon, în condițiile în care sistemul de drept de

origine continentală (franceză și germană) nu admite decât

aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii.

S-a precizat, de asemenea, că, raportat la numărul mare (peste

300.000) al cererilor de programare, s-au făcut demersuri pentru

modificarea cadrului legislativ, astfel încât documentele vizând recunoașterea

cetățeniei române vor putea fi depuse și la prefecturile oricărui

județ din România, concluzionându-se că lipsa de diligență

a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns în ceea ce

privește activitatea actului de preluare a cererilor nu poate fi

reținută.

Constatările și considerentele instanței de recurs.

Examinând actele dosarului, hotărârea atacată și

criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispozițiilor legale incidente

în materia supusă controlului judiciar, și cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține următoarele:

acțiune.

Sesizând instanța de contencios administrativ și

întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 10

1

și

art. 12 alin. (2) și (3) din Legea nr. 21/2001, precum și pe cele ale

Legii nr. 554/2004, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului M.A.E. ca, prin

intermediul Ambasadei Române la Chișinău, să-i primească cererea și actele necesare cu privire la redobândirea cetățeniei

române.

Legea nr.554/2004 reglementează, prin art.11, două categorii

de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene

a căror natură juridică este prevăzută expres în alin.

(5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui

împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)]

și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai

pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca

efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului

prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11

alin. (2).

Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor

prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui

contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea

pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în

funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante

momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data

comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii – în

cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este

definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de

soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării

termenului legal de soluționare a cererii – în cazul

nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2

alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație

de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în

termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a

fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la

cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de

obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze

la 1 an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând

subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza

că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea

publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ

ca persoana care se consideră vătămată într-un drept

recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în

termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum

și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1)

teza II], să fie îndreptățită să sesizeze

instanța de judecată fără să fie supusă unui

termen care să curgă de la data expirării termenului legal de

soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare

a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții Constituționale a

României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod

constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de

procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul

nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1)

din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, acestea fiind

restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un

tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanțele concrete

ale cauzei și prin prisma acestor scurte considerațiuni de ordin

doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul că

începând cu data de 25 septembrie 2007, reclamantul era decăzut din

dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i

rezolva cererea formulată inițial.

Evident, dreptul său subiectiv pretins încălcat fiind

imprescriptibil, acesta era îndreptățit să formuleze o noua

cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de

autoritatea publică astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din

perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, pretinsa

sesizare din luna ianuarie 2009, reținută de instanța fondului,

nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii

actelor pentru redobândirea cetățeniei române, cu fixarea datei la

care va fi invitat pentru depunerea lor.

Din această perspectivă, soluția adoptată asupra

excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă,

termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1)

începând să curgă de la data expirării termenului de

soluționare a acestei noi cereri.

puțin pentru anumite considerente circumscrise necesității

respectării rigorii juridice și aplicării unitare a legii, ca

pentru examinarea temeiniciei acțiunii reclamantului să fie

avută în vedere aceeași dată a depunerii ultimei cereri,

pasivitatea/așteptarea recurentului din perioada anterioară nefiind

de natură să justifice reținerea unei eventuale culpe

administrative în sarcina instituției pârâtei prin raportare la data

primei cereri, în condițiile în care această pasivitate a avut drept

consecință decăderea reclamantului din dreptul de a recurge la

forța de constrângere a Statului Român pentru rezolvarea acesteia, cum s-a

arătat mai sus. Aceasta cu atât mai mult cu cât comportamentul

reclamantului constituie, alături de cel al autorității

competente, unul din criteriile consacrate în jurisprudența CEDO pentru

stabilirea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri.

Reglementând obiectul acțiunii judiciare, art. 8 alin. (1), teza

finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se poate adresa

instanței de contencios administrativ și cel care se consideră

vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare

a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite

operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea

dreptului sau interesului legitim.

În înțelesul acestei legi, nesoluționarea în termenul legal a

unei cereri rezidă în faptul de a nu răspunde solicitantului în

termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se

prevede alt termen [art. 2 alin. (1) lit. h)].

Recurentul-pârât a răspuns petiționarului, iar în ipoteza prevăzută

la art. 2 alin. (1), lit. h) din Legea nr. 554/2004 nu se face nicio

distincție în funcție de tipul soluției administrative

oferită-favorabilă sau nefavorabilă.

Or, în aceste condiții, tăcerea administrației ca act

administrativ asimilat, supus controlului de legalitate exercitat de

instanța de contencios administrativ, nu poate fi reținută,

ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind

îndeplinită.

Totodată, în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei,

existența unei vătămări a reclamantului în interesul

său legitim derivat din vocația dobândită în temeiul art. 10

1

din Legea nr. 21/1991 – de a redobândi sau de a i se recunoaște

cetățenia română – care să fie produsă printr-un refuz

nejustificat de soluționare a cererii sale, grefat pe un exces de putere,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. i), teza I și lit. n) din Legea nr.

554/2004, nu poate fi reținută, impunându-se a se examina doar

dacă o atare vătămare a fost cauzată din perspectiva

nerespectării limitelor rezonabilității în stabilirea termenelor

pentru depunerea actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei.

Legiuitorul a reglementat, prin art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991,

dreptul persoanelor care au domiciliul sau reședința în

străinătate de a depune cererea de redobândire a cetățeniei

române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea

condițiilor impuse de lege, la misiunile sau oficiile consulare competente

ale României, fără a stabili și un termen în care

autoritățile române trebuie să proceseze astfel de cereri.

Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr.

396/2002, dispune însă, prin art. 10, că „fiecare stat parte trebuie

să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil

cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei

sale sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Obligația astfel instituită subsumează, în mod evident,

toate etapele unei proceduri, iar aprecierea caracterului rezonabil al duratei

acesteia trebuie făcută în fiecare cauză în parte, în

funcție de toate circumstanțele relevante și ținând cont de

criteriile consacrate în jurisprudența CEDO, în special complexitatea

cauzei, comportamentul reclamantului și cel al autorităților

competente.

Din această perspectivă, nu se poate face abstracție de

faptul că cererea reclamantului de a fi programat pentru depunerea actelor

necesare în vederea redobândirii cetățeniei nu a fost

soluționată nici până la această dată.

Prin urmare, având în vedere și faptul că măsurile

preconizate pentru deblocarea impasului creat, la care s-a făcut referire

în motivarea cererii de recurs, nu au devenit operaționale, se impune a se

concluziona că limita rezonabilității în soluționarea

cererii reclamantului, raportat desigur și la obiectul acesteia, a fost

depășită, motiv pentru care soluția adoptată de

judecătorul fondului va fi păstrată.

Reținând, față de cele expuse, că nu subzistă

în cauză nici un motiv care să impună casarea sau modificarea

hotărârii atacate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe împotriva sentinței nr. 1457 din 3

aprilie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 martie 2010.