ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3799/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3799/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta C.M.

a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca

prin sentința ce se va pronunța să se constate refuzul nejustificat al acestuia

de a-i soluționa cererea privind primirea actelor necesare redobândirii

cetățeniei române și, pe cale de consecință, să se dispună obligarea pârâtului

să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române împreună cu actele

necesare în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței

și obligarea pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 1000 lei.

În motivarea acțiunii, reclamanta a

arătat că, la data de 26 septembrie 2009, s-a adresat cu o primă cerere scrisă către

Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău, instituție competentă

potrivit Legii cetățeniei române nr. 21/1991 să primească cererile de

redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților care au domiciliul în

Republica Moldova, că în luna septembrie 2006 s-a prezentat personal la Secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova pentru a depune cererea și actele

necesare, dar i-a fost refuzată primirea lor, cu motivarea că trebuie depusă o

cerere scrisă de programare prin poștă, recomandat, cu confirmare de primire,

pentru a fi invitată să depună cererea împreună cu actele care dovedesc

îndeplinirea condițiilor legale.

Reclamanta a mai arătat că până în

prezent nu a primit niciun răspuns la această primă solicitare, deși a revenit

asupra acesteia, prin cererea înregistrată la Ministerul Afacerilor Externe din București, sub nr. 7910 din 25 iunie 2009.

În motivarea capătului de cerere

având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 1000 Iei cu titlu de

daune morale, reclamanta a arătat că timp de aproximativ 2 ani și 10 luni a

fost privată de posibilitatea de a beneficia de cetățenia română, prin refuzul

nejustificat de a-i înregistra cererea de redobândire a cetățeniei române, că

prin această atitudine pârâtul i-a încălcat demnitatea, fiind nevoită să se

umilească, să stea de fiecare dată la cozi, să cheltuiască bani și timp, pentru

a obține viza de intrare în România.

Pârâtul, deși a fost legal citat, nu

a formulat întâmpinare în cauză.

Prin sentința civilă nr. 4418 din 10

decembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta C.M., în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să-i

primească reclamantei cererea de redobândire a cetățeniei române și actele

necesare în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a sentinței

și a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1000 lei daune morale

și a sumei 154,3 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluția

instanța de fond a reținut că dispozițiile Legii nr. 21/1991 nu prevăd un

termen în care autoritatea pârâtă să primească și să înregistreze cererile de

acordare sau de redobândire a cetățeniei române, iar în lipsa unei dispoziții

legale exprese, instanței îi revine obligația de a exercita un control asupra

dreptului de apreciere al autorității administrative pentru a se asigura o

protecție reală a drepturilor consfințite de Constituția României și de

Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Pentru realizarea acestui scop,

omisiunea legiuitorului poate fi complinită prin raportare la „termenul

rezonabil" statuat de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, termen

care constituie o componentă esențială a dreptului la un proces echitabil

prevăzut de art. 6 din Convenție.

În cauză, timpul scurs de la data

înregistrării primei cereri a reclamantei (26 septembrie 2006) și până la data

sesizării instanței (23 iulie 2009), raportat la cerința impusă de legiuitor,

în sensul ca aceste cereri să fie înaintate de îndată Comisiei pentru

cetățenie, precum și la faptul că până la data judecării cauzei reclamanta nu a

primit niciun răspuns la cererea formulată, conduce la concluzia nerespectării

termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă.

În temeiul art. 18 alin. (3) din

același act normativ, pârâtul a fost obligat la plata către reclamantă a sumei

de 1000 lei cu titlu de daune morale, instanța de fond având în vedere că lipsa

totală de acțiune a autorității pârâte timp de aproximativ 3 ani de zile a avut

ca efect privarea reclamantei de dreptul legal și constituțional de depunere a

cererii de redobândire a cetățeniei române.

Instanța de fond a mai apreciat că reclamanta

a suferit cu certitudine un prejudiciu moral datorat sentimentului de frustrare

și nedreptate provocat de atitudinea autorității, pentru care simpla constatare

a refuzului de soluționare a cererii nu poate constitui o reparație echitabilă.

De asemenea, în baza art. 274 C.

proc. civ., pârâtul a fost obligat la plata sumei de 154,3 lei cheltuieli de

judecată, reprezentând onorariu de avocat, taxă de timbru și timbru judiciar.

Împotriva hotărârii instanței de fond

pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că instanța

de fond a pronunțat o hotărâre cu neobservarea faptului că s-au încălcat

normele imperative ale legii procesuale, ipoteză prevăzută de art. 105 alin. (2)

C. proc. civ. și încadrată ca motiv de recurs în prevederile art. 304 pct. 5 C.

proc. civ.

S-a reținut în considerentele hotărârii

atacate faptul că, „deși a fost legal citat, pârâtul nu a formulat întâmpinare

în cauză".

Această afirmație a instanței este

complet greșită recurentul precizând că a fost citat pentru primul termen de

judecată în data de 3 decembrie 2009.

În

condițiile în care ședința a avut loc în data de 10

decembrie 2009, când instanța a și rămas în pronunțare, este evident că s-a

încălcat norma imperativă a legii prevăzută de art. 114

1

alin. (3) C.

proc. civ.

Recurentul consideră că nu a avut

nicio posibilitate să îndrepte această vătămare deoarece la termenul menționat

s-au închis dezbaterile și cauza a

rămas în

pronunțare.

De asemenea, în conformitate cu

dispozițiile art. 162 C. proc. civ, recurentul înțelege să ridice excepția

prescripției extinctive a dreptului la acțiune (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.)

Întrucât reclamanta a formulat

acțiunea cu mențiunea ca întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns

la cererea adresată în luna septembrie 2006, recurentul consideră că în temeiul

art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004, acțiunea, sau, cel puțin, prima

cerere este prescrisă deoarece s-a împlinit, cu mult timp înainte de data

introducerii cererii de chemare în judecată, termenul de 6 luni în care

reclamanta trebuia să formuleze acțiunea, termen ce a curs de la data când s-a

împlinit intervalul legal de soluționare pentru prima cerere, respectiv data de

26 octombrie 2006.

Acțiunea a fost introdusă după ce

termenul de prescripție pentru prima cerere s-a împlinit.

Recurentul menționează că, la data

prezentei, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel

satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a

Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea

cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste

360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea

doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea

depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative,

pentru argumentele susținute, recurentul consideră că nu putea fi obligat în

baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au

depus cereri anterior reclamantei dar care nu au formulat acțiune în instanță),

să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantei.

Chiar în eventualitatea în care s-ar

considera că cererea de programare a datei pentru prezentarea la sediul

oficiului consular în vederii depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu

a fost soluționată în cuprinsul a trei ani, trebuia analizat pe fond dacă se

întrunesc, în cauză, condițiile de existență ale unui refuz nejustificat.

Răspunsul administrativ pe care îl

oferă Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în spețe similare nu încorporează un refuz de soluționare a cererii de depunere a

dosarului ci arată condițiile concrete în care acesta urmează să fie procesat,

fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice

solicitate în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991.

Pe de o parte, durata acestui termen

rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO dar, chiar și așa, ea nu

se aplică decât în cazurile expres specificate în condițiile în care

solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata

analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului

față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care

se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză

în care nu se regăsește reclamanta.

Pe de altă parte, instanța nu avea

nici un temei legal pentru a obliga MAE la primirea cererii de redobândire a

cetățeniei „în termen de maxim 30 de zile" iar sistemul românesc de drept,

având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea

metodei tehnico-juridice de interpretare a legii ( conform dispozițiilor

normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în

echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului

anglo-saxon.

În lipsa unui termen legal concret, recurentul

consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în

a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei.

Recurentul mai menționează

că, la data de 19 noiembrie 2009, a

intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce

modifică și completează Legea nr. 21/1991.

Potrivit acestei legi, cererea și

documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și

la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul

Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate

invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în

care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

În privința daunelor morale, recurentul

arată că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel

puțin, ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral

suferit de aceasta. Astfel, respectivul „sentiment de frustrare și

nedreptate" al reclamantei este un element vag definit, nereclamat de partea

care a acționat în judecată și care nu are capacitatea necesară de a induce

ideea că suma de 1000 de lei este o compensare adecvată pentru „lipsa totală de

acțiune a autorității pârâte", circumstanță care nu constituie o daună

emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamantei.

De fapt, în materia daunelor morale,

realitatea daunei, fie emoțională, fie o atingere adusă onoarei sau

prestigiului social, trebuie demonstrată întotdeauna, ipoteză ce nu se

regăsește în speță. Reclamanta trebuia să dovedească „suferința" produsă

prin „starea de incertitudine" reținută de instanță.

Faptul că s-a oferit câștig de cauză

redresându-se pretinsa vătămare a drepturilor reclamantei prin soluția

instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte

despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în cauză.

Examinând cauza și sentința atacată

în raport cu actele și lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursul

este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru

care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte

dispoziții pentru considerentele ce se vor arăta în continuare

.

În primul rând, Înalta Curte

constată ca fiind nefondată excepția prescripției dreptului material la acțiune

motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de

început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează,

prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de

contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres

în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui

împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și

(ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive

temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze

de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la

alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6 luni

este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării

în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un an este

reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii

în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost

introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11,

legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului

la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu

s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza

II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă

unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare

sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții

Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a

statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea

diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul

nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO,

acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la

un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi

legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte

considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul

că începând cu septembrie 2006, reclamanta era decăzută din dreptul de a ataca

în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea

formulată la 23 iulie 2009.

Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat

fiind imprescriptibil, aceasta era îndreptățită să formuleze o nouă cerere și

să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel

sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor

prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului

administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe în februarie

2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii

actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o programare

rezonabilă de 30 de zile.

Termenul de prescripție de 6 luni

prevăzut de art. 11 alin. (1) a început să curgă de la data expirării

termenului de soluționare a acestei noi cereri, acțiunea fiind înregistrată la 23

iulie 2009, rezultă că acțiunea este formulată în termen.

Înalta Curte constată că nu este

fondat nici motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. pentru

că prin hotărârea dată nu s-au încălcat formele de procedură sub sancțiunea

nulității prevăzută de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

Legea nr. 554/2004 prevede că

litigiile în materia contenciosului administrativ se judecă de „urgență” dar

fără a identifica un termen când este vorba de citarea părților, iar în lipsa

unei prevederi speciale se aplică dispozițiile Codului de procedură civilă care

în art. 114

1

alin. (3) prevede că primul termen de judecată, în

procesele urgente, se stabilește cu cel puțin 5 zile înainte de data primirii

citației.

Dreptul la apărare al recurentului

nu a fost încălcat pentru că acesta a fost citat în data de 3 decembrie 2009,

iar termenul stabilit pentru judecata cauzei a fost 10 decembrie 2009.

Prin urmare, nu pot fi reținute ca

fiind incidente dispozițiile art. 105 alin. (2) C. proc. civ. și pe cale de

consecință nu poate fi reținută nici situația prevăzută de art. 304 pct. 5 C.

proc. civ.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte

apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima

instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului

administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a

cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea

cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în

străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de

actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile

diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi

înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

În urma demersurilor repetate

întreprinse de intimata-reclamantă începând cu luna septembrie 2006, Secția

Consulară a Ambasadei României la Chișinău a comunicat acestora că Legea

cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor și că instituția în

cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări

formulate în ultimii ani (fila 7 dosar fond).

Aceste răspunsuri au fost apreciate

de intimata-reclamantă ca reprezentând un refuz nejustificat de soluționare a

cererii sale.

Problema care se impune a fi

rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie

să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal

anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un

termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea

termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția

Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat

parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil

cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea

acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că

noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi

definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen

rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în

mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru

a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau

nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra

întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare

realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie

« civilă »,

dies a quo

începe să curgă de la data sesizării

jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative

prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs

prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de

circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în

special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și

cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că intervalul

de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – și data

soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul

dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a

Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța de

control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un

număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției

Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile

necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia

aflată în discuție.

În ceea ce privește menționarea

faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează

Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare

momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă.

În ceea ce privește acordarea

daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru

considerentele în continuare arătate

.

Pentru acordarea de daune morale nu

este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanta trebuie să

dovedească daunele suferite.

Chiar dacă suma solicitată de

reclamantă este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea

judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească

producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu

și fapta autorității.

Având în vedere că acestea nu au

fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de

cerere referitor la daunele morale.

În consecință, în temeiul art. 312

alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica,

în parte, sentința recurată în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de

la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe, împotriva sentinței civile nr. 4418 din 10 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată în

sensul că înlătură obligația pârâtului la plata daunelor morale.

Menține celelalte dispoziții.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 23 septembrie 2010.