ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3799/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta C.M. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se constate refuzul nejustificat al acestuia de a-i soluționa cererea privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, să se dispună obligarea pârâtului să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române împreună cu actele necesare în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței și obligarea pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 1000 lei.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, la data de 26 septembrie 2009, s-a adresat cu o primă cerere scrisă către Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău, instituție competentă potrivit Legii cetățeniei române nr. 21/1991 să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților care au domiciliul în Republica Moldova, că în luna septembrie 2006 s-a prezentat personal la Secția Consulară a Ambasadei României din Republica Moldova pentru a depune cererea și actele necesare, dar i-a fost refuzată primirea lor, cu motivarea că trebuie depusă o cerere scrisă de programare prin poștă, recomandat, cu confirmare de primire, pentru a fi invitată să depună cererea împreună cu actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor legale.

Reclamanta a mai arătat că până în prezent nu a primit niciun răspuns la această primă solicitare, deși a revenit asupra acesteia, prin cererea înregistrată la Ministerul Afacerilor Externe din București, sub nr. 7910 din 25 iunie 2009. În motivarea capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 1000 Iei cu titlu de daune morale, reclamanta a arătat că timp de aproximativ 2 ani și 10 luni a fost privată de posibilitatea de a beneficia de cetățenia română, prin refuzul nejustificat de a-i înregistra cererea de redobândire a cetățeniei române, că prin această atitudine pârâtul i-a încălcat demnitatea, fiind nevoită să se umilească, să stea de fiecare dată la cozi, să cheltuiască bani și timp, pentru a obține viza de intrare în România.

Pârâtul, deși a fost legal citat, nu a formulat întâmpinare în cauză. Prin sentința civilă nr. 4418 din 10 decembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta C.M., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să-i primească reclamantei cererea de redobândire a cetățeniei române și actele necesare în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a sentinței și a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1000 lei daune morale și a sumei 154,3 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluția instanța de fond a reținut că dispozițiile Legii nr. 21/1991 nu prevăd un termen în care autoritatea pârâtă să primească și să înregistreze cererile de acordare sau de redobândire a cetățeniei române, iar în lipsa unei dispoziții legale exprese, instanței îi revine obligația de a exercita un control asupra dreptului de apreciere al autorității administrative pentru a se asigura o protecție reală a drepturilor consfințite de Constituția României și de Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Pentru realizarea acestui scop, omisiunea legiuitorului poate fi complinită prin raportare la „termenul rezonabil" statuat de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, termen care constituie o componentă esențială a dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenție.

În cauză, timpul scurs de la data înregistrării primei cereri a reclamantei (26 septembrie 2006) și până la data sesizării instanței (23 iulie 2009), raportat la cerința impusă de legiuitor, în sensul ca aceste cereri să fie înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie, precum și la faptul că până la data judecării cauzei reclamanta nu a primit niciun răspuns la cererea formulată, conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă. În temeiul art. 18 alin. (3) din același act normativ, pârâtul a fost obligat la plata către reclamantă a sumei de 1000 lei cu titlu de daune morale, instanța de fond având în vedere că lipsa totală de acțiune a autorității pârâte timp de aproximativ 3 ani de zile a avut ca efect privarea reclamantei de dreptul legal și constituțional de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei române.

Instanța de fond a mai apreciat că reclamanta a suferit cu certitudine un prejudiciu moral datorat sentimentului de frustrare și nedreptate provocat de atitudinea autorității, pentru care simpla constatare a refuzului de soluționare a cererii nu poate constitui o reparație echitabilă. De asemenea, în baza art. 274 C. proc. civ., pârâtul a fost obligat la plata sumei de 154,3 lei cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu de avocat, taxă de timbru și timbru judiciar. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu neobservarea faptului că s-au încălcat normele imperative ale legii procesuale, ipoteză prevăzută de art. 105 alin. (2) C. proc.

civ. și încadrată ca motiv de recurs în prevederile art. 304 pct. 5 C. proc. civ. S-a reținut în considerentele hotărârii atacate faptul că, „deși a fost legal citat, pârâtul nu a formulat întâmpinare în cauză". Această afirmație a instanței este complet greșită recurentul precizând că a fost citat pentru primul termen de judecată în data de 3 decembrie 2009. În condițiile în care ședința a avut loc în data de 10 decembrie 2009, când instanța a și rămas în pronunțare, este evident că s-a încălcat norma imperativă a legii prevăzută de art. 114 1 alin. (3) C. proc. civ. Recurentul consideră că nu a avut nicio posibilitate să îndrepte această vătămare deoarece la termenul menționat s-au închis dezbaterile și cauza a rămas în pronunțare.

De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 162 C. proc. civ, recurentul înțelege să ridice excepția prescripției extinctive a dreptului la acțiune (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.) Întrucât reclamanta a formulat acțiunea cu mențiunea ca întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna septembrie 2006, recurentul consideră că în temeiul art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004, acțiunea, sau, cel puțin, prima cerere este prescrisă deoarece s-a împlinit, cu mult timp înainte de data introducerii cererii de chemare în judecată, termenul de 6 luni în care reclamanta trebuia să formuleze acțiunea, termen ce a curs de la data când s-a împlinit intervalul legal de soluționare pentru prima cerere, respectiv data de 26 octombrie 2006. Acțiunea a fost introdusă după ce termenul de prescripție pentru prima cerere s-a împlinit.

Recurentul menționează că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău. Dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele susținute, recurentul consideră că nu putea fi obligat în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantei dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantei.

Chiar în eventualitatea în care s-ar considera că cererea de programare a datei pentru prezentarea la sediul oficiului consular în vederii depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu a fost soluționată în cuprinsul a trei ani, trebuia analizat pe fond dacă se întrunesc, în cauză, condițiile de existență ale unui refuz nejustificat. Răspunsul administrativ pe care îl oferă Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în spețe similare nu încorporează un refuz de soluționare a cererii de depunere a dosarului ci arată condițiile concrete în care acesta urmează să fie procesat, fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice solicitate în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991.

Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate în condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamanta.

Pe de altă parte, instanța nu avea nici un temei legal pentru a obliga MAE la primirea cererii de redobândire a cetățeniei „în termen de maxim 30 de zile" iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii ( conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon. În lipsa unui termen legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei. Recurentul mai menționează că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G.

nr. 36/2009 ce modifică și completează Legea nr. 21/1991. Potrivit acestei legi, cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române. În privința daunelor morale, recurentul arată că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel puțin, ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de aceasta.

Astfel, respectivul „sentiment de frustrare și nedreptate" al reclamantei este un element vag definit, nereclamat de partea care a acționat în judecată și care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1000 de lei este o compensare adecvată pentru „lipsa totală de acțiune a autorității pârâte", circumstanță care nu constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamantei. De fapt, în materia daunelor morale, realitatea daunei, fie emoțională, fie o atingere adusă onoarei sau prestigiului social, trebuie demonstrată întotdeauna, ipoteză ce nu se regăsește în speță. Reclamanta trebuia să dovedească „suferința" produsă prin „starea de incertitudine" reținută de instanță.

Faptul că s-a oferit câștig de cauză redresându-se pretinsa vătămare a drepturilor reclamantei prin soluția instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în cauză. Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte dispoziții pentru considerentele ce se vor arăta în continuare . În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată excepția prescripției dreptului material la acțiune motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2). Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei.

Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h). Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice.

Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1). Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul că începând cu septembrie 2006, reclamanta era decăzută din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea formulată la 23 iulie 2009. Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, aceasta era îndreptățită să formuleze o nouă cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată. Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe în februarie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) a început să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri, acțiunea fiind înregistrată la 23 iulie 2009, rezultă că acțiunea este formulată în termen. Înalta Curte constată că nu este fondat nici motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ. pentru că prin hotărârea dată nu s-au încălcat formele de procedură sub sancțiunea nulității prevăzută de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. Legea nr. 554/2004 prevede că litigiile în materia contenciosului administrativ se judecă de „urgență” dar fără a identifica un termen când este vorba de citarea părților, iar în lipsa unei prevederi speciale se aplică dispozițiile Codului de procedură civilă care în art. 114 1 alin. (3) prevede că primul termen de judecată, în procesele urgente, se stabilește cu cel puțin 5 zile înainte de data primirii citației.

Dreptul la apărare al recurentului nu a fost încălcat pentru că acesta a fost citat în data de 3 decembrie 2009, iar termenul stabilit pentru judecata cauzei a fost 10 decembrie 2009. Prin urmare, nu pot fi reținute ca fiind incidente dispozițiile art. 105 alin. (2) C. proc. civ. și pe cale de consecință nu poate fi reținută nici situația prevăzută de art. 304 pct. 5 C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

În urma demersurilor repetate întreprinse de intimata-reclamantă începând cu luna septembrie 2006, Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău a comunicat acestora că Legea cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor și că instituția în cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani (fila 7 dosar fond). Aceste răspunsuri au fost apreciate de intimata-reclamantă ca reprezentând un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie « civilă », dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu. În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție. În ceea ce privește menționarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă.

În ceea ce privește acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate . Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamanta trebuie să dovedească daunele suferite. Chiar dacă suma solicitată de reclamantă este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu și fapta autorității. Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de cerere referitor la daunele morale.

În consecință, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentința recurată în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe, împotriva sentinței civile nr. 4418 din 10 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată în sensul că înlătură obligația pârâtului la plata daunelor morale. Menține celelalte dispoziții. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 23 septembrie 2010.