ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3676/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul C.O. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se constate refuzul nejustificat al acestuia de a-i soluționa cererea privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, să fie obligat să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței, precum și să fie obligat pârâtul la acordarea de daune morale în cuantum de 1000 lei.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că la data de 30 septembrie 2006, s-a adresat cu o primă cerere scrisă către Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău, instituție competentă potrivit Legii cetățeniei române nr. 21/1991 să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților care au domiciliul în Republica Moldova, că timp de 2 ani și 10 zile nu a fost invitat pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei române împreună cu actele necesare, astfel că la data de 17 iulie 2009 a revenit cu o nouă cerere adresată Ministerului Afacerilor Externe, cu rugămintea de a o transmite către Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău.

În motivarea capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 1000 lei cu titlu de daune morale, reclamantul a arătat că timp de aproximativ 2 ani și 10 luni a fost privat de posibilitatea de a beneficia de cetățenia română, prin refuzul nejustificat de a-i înregistra cererea de redobândire a cetățeniei române, că prin această atitudine pârâtul i-a încălcat demnitatea umană, fiind nevoit să se umilească, să stea de fiecare dată la cozi, să cheltuiască bani, timp, etc. pentru a obține viza de intrare în România.

Prin întâmpinarea formulată la data de 03 decembrie 2009, pârâtul a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune, față de dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând că reclamantul a formulat acțiunea cu mențiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna septembrie 2006, fără a preciza faptul că cererea din data de 17 septembrie 2009 ar fi o cerere independentă față de prima, astfel că, la data sesizării instanței, se împlinise termenul de 6 luni în care reclamantul trebuia să formuleze acțiunea, termen ce a curs de la data când s-a împlinit intervalul legal de răspuns pentru prima cerere, respectiv data de 30 octombrie 2006. Prin sentința civilă nr. 4419 din 10 decembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, invocată de pârât, a admis acțiunea formulată de reclamantul C.O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să-i primească reclamantului cererea de redobândire a cetățeniei române în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a sentinței și să plătească către reclamant suma de 1000 lei daune morale și suma de 504,3 lei cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în esență următoarele: Curtea de Apel, examinând cu prioritate, potrivit disp. art. 137 alin. (1) C. proc.

civ., excepția prescripției dreptului la acțiune, a constatat că aceasta este neîntemeiată și a respins-o, având în vedere că sesizarea instanței a avut loc în termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care curge de la expirarea termenului legal de soluționare a cererii, întrucât pârâtul nu a comunicat niciun răspuns la cererea reclamantului din data de 30 septembrie 2006, reiterată la data de 17 iulie 2009. Instanța a reținut că în speță, timpul scurs de la data înregistrării primei cereri a reclamantului (30 septembrie 2006) și până la data sesizării instanței (05 august 2009), raportat la cerința impusă de legiuitor, în sensul ca aceste cereri să fie înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie, precum și la faptul că până la data judecării cauzei reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea formulată, conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă.

De asemenea, în temeiul art. 18 alin. (3) din același act normativ, instanța a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 1000 lei cu titlu de daune morale, având în vedere că lipsa totală de acțiune a autorității pârâte timp de aproximativ 3 ani de zile a avut ca efect privarea reclamantului de dreptul legal și constituțional de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei române. În baza art. 274 C. proc. civ., pârâtul a fost obligat la plata sumei de 504,3 lei cheltuieli de judecată către reclamant constând în onorariu de avocat, taxă de timbru și timbru judiciar. Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea greșită a legii. Recurentul consideră că instanța de fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, în condițiile în care recurentul susține că intimatul a invocat refuzul nejustificat al instituției abilitate de a soluționa cererea înregistrată în luna septembrie 2006. În plus, pentru soluția de admitere a acțiunii deduse judecății, instanța a luat în apreciere data la care reclamantul a formulat prima cerere la autoritatea publică. De asemenea, recurentul arată că greșit s-a constatat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor intimatului având ca obiect redobândirea cetățeniei române.

În dezvoltarea acestei critici, recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimatului, în sensul că aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să fie procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași perioadă. De asemenea, recurentul a reluat susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există motive de ordin administrativ, organizatoric – cele peste 360.000 de cereri înregistrate cu acest obiect – care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui termen rezonabil. În opinia recurentului, instanța de fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării activității în exteriorul României și gradul în care Ministerul Afacerilor Externe își poate dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de luare a deciziilor.

În concluzie, recurentul a arătat că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii intimatului, conform definiției legale a acestei noțiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în vedere de legiuitor. În privința daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamantul să fi afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul moral suferit de acesta. Astfel, respectiva „conștiință a neputinței” este un element vag definit, nereclamat de părțile care au acționat în judecată și care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamanți”, sentiment care nu constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamantului.

Faptul că s-a oferit câștig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a dreptului reclamantului prin soluția instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speță. Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte dispoziții, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare . În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune, motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2). Termenul de prescripție de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei.

Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h). Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice.

Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1). Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul că începând cu data de 30 septembrie 2006, reclamantul era decăzut din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a i se rezolva cererea formulată la 17 iulie 2009. Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să formuleze o nouă cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată. Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 17 iulie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă, soluția adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă, termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri, acțiunea fiind înregistrată la data de 5 august 2009. Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

În urma demersurilor repetate întreprinse de intimatul-reclamant începând cu luna septembrie 2006, Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău i-a comunicat acestuia că Legea cetățeniei nu stabilește termene de soluționare a cererilor și că instituția în cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu. În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție. În ceea ce privește acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate . Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamantul trebuie să dovedească daunele suferite.

Cererea formulată de reclamant reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei române. Chiar dacă suma solicitată de reclamant este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu și fapta autorității. Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de cerere referitor la daunele morale. În consecință, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentința recurată, în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 4419 din 10 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca neîntemeiat. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 17 septembrie 2010.