ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3676/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3676/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin

acțiunea formulată, reclamantul C.O. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se

constate refuzul nejustificat al acestuia de a-i soluționa cererea privind primirea

actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, să

fie obligat să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române în maxim

30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței, precum și să fie

obligat pârâtul la acordarea de daune morale în cuantum de 1000 lei.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că la data de 30 septembrie 2006, s-a adresat cu

o primă cerere scrisă către Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău,

instituție competentă potrivit Legii cetățeniei române nr. 21/1991 să primească

cererile de redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților care au

domiciliul în Republica Moldova, că timp de 2 ani și 10 zile nu a fost invitat

pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei române împreună cu actele

necesare, astfel că la data de 17 iulie 2009 a revenit cu o nouă cerere

adresată Ministerului Afacerilor Externe, cu rugămintea de a o transmite către

Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău.

În motivarea

capătului de cerere având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 1000

lei cu titlu de daune morale, reclamantul a arătat că timp de aproximativ 2 ani

și 10 luni a fost privat de posibilitatea de a beneficia de cetățenia română,

prin refuzul nejustificat de a-i înregistra cererea de redobândire a cetățeniei

române, că prin această atitudine pârâtul i-a încălcat demnitatea umană, fiind

nevoit să se umilească, să stea de fiecare dată la cozi, să cheltuiască bani,

timp, etc. pentru a obține viza de intrare în România.

Prin

întâmpinarea formulată la data de 03 decembrie 2009, pârâtul a invocat excepția

prescripției dreptului la acțiune, față de dispozițiile art. 11 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, arătând că reclamantul a formulat acțiunea cu mențiunea că

întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererea adresată în

luna septembrie 2006, fără a preciza faptul că cererea din data de 17

septembrie 2009 ar fi o cerere independentă față de prima, astfel că, la data

sesizării instanței, se împlinise termenul de 6 luni în care reclamantul

trebuia să formuleze acțiunea, termen ce a curs de la data când s-a împlinit

intervalul legal de răspuns pentru prima cerere, respectiv data de 30 octombrie

2006.

Prin sentința civilă nr. 4419 din 10

decembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția prescripției dreptului la acțiune,

invocată de pârât, a admis acțiunea formulată de reclamantul C.O., în

contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să-i

primească reclamantului cererea de redobândire a cetățeniei române în termen de

maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a sentinței și să plătească către

reclamant suma de 1000 lei daune morale și suma de 504,3 lei cheltuieli de

judecată.

Pentru a pronunța această soluție

instanța de fond a reținut în esență următoarele:

Curtea

de Apel, examinând cu prioritate, potrivit disp. art. 137 alin. (1) C. proc.

civ., excepția prescripției dreptului la acțiune, a constatat că aceasta este

neîntemeiată și a respins-o, având în vedere că sesizarea instanței a avut loc

în termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr.

554/2004, care curge de la expirarea termenului legal de soluționare a cererii,

întrucât pârâtul nu a comunicat niciun răspuns la cererea reclamantului din

data de 30 septembrie 2006, reiterată la data de 17 iulie 2009.

Instanța

a reținut că în speță, timpul scurs de la data înregistrării primei cereri a

reclamantului (30 septembrie 2006) și până la data sesizării instanței (05

august 2009), raportat la cerința impusă de legiuitor, în sensul ca aceste

cereri să fie înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie, precum și la

faptul că până la data judecării cauzei reclamantul nu a primit niciun răspuns

la cererea formulată, conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil

de către autoritatea pârâtă.

De

asemenea, în temeiul art. 18 alin. (3) din același act normativ, instanța a

obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 1000 lei cu titlu de daune

morale, având în vedere că lipsa totală de acțiune a autorității pârâte timp de

aproximativ 3 ani de zile a avut ca efect privarea reclamantului de dreptul

legal și constituțional de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei

române.

În baza art.

274 C. proc. civ., pârâtul a fost obligat la plata sumei de 504,3 lei

cheltuieli de judecată către reclamant constând în onorariu de avocat, taxă de

timbru și timbru judiciar.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul

Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, încadrată în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.,

recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu

interpretarea greșită a legii.

Recurentul consideră că instanța de

fond în mod greșit a respins excepția prescripției dreptului la acțiune, în

condițiile în care recurentul susține că intimatul a invocat refuzul

nejustificat al instituției abilitate de a soluționa cererea înregistrată în

luna septembrie 2006.

În plus, pentru soluția de admitere

a acțiunii deduse judecății, instanța a luat în apreciere data la care

reclamantul a formulat prima cerere la autoritatea publică.

De asemenea, recurentul arată că

greșit s-a constatat existența unui refuz nejustificat de rezolvare a cererilor

intimatului având ca obiect redobândirea cetățeniei române.

În dezvoltarea acestei critici,

recurentul susține faptul că a răspuns la cererea intimatului, în sensul că

aceasta va fi soluționată favorabil la momentul la care urmează să fie

procesate și cererile similare ale altor cetățeni moldoveni, depuse în aceeași

perioadă.

De asemenea, recurentul a reluat

susținerea, făcută și în fața instanței de fond, în sensul că există motive de

ordin administrativ, organizatoric – cele peste 360.000 de cereri înregistrate

cu acest obiect – care au făcut imposibilă rezolvarea acestora în cadrul unui

termen rezonabil.

În opinia recurentului, instanța de

fond trebuia să evalueze exact situația specifică a derulării activității în

exteriorul României și gradul în care Ministerul Afacerilor Externe își poate

dimensiona structura administrativă într-un teritoriu ce nu se află sub

suveranitatea statului român, împrejurare ce se reflectă asupra mecanismului de

luare a deciziilor.

În concluzie, recurentul a arătat

că, în speță, nu sunt întrunite condițiile existenței unui refuz nejustificat

de rezolvare a cererii intimatului, conform definiției legale a acestei

noțiuni, simpla trecere a timpului neputând fi asimilată ipotezei avute în

vedere de legiuitor.

În privința daunelor morale,

recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamantul să fi

afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă, prejudiciul

moral suferit de acesta. Astfel, respectiva „conștiință a neputinței” este un

element vag definit, nereclamat de părțile care au acționat în judecată și care

nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o

compensare adecvată pentru „frustrarea încercată de reclamanți”, sentiment care

nu constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al

reclamantului.

Faptul că s-a oferit câștig de cauză

în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa

vătămare a dreptului reclamantului prin soluția instanței, este o măsură reparatorie

suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune

materiale, împrejurare neîntâlnită în speță.

Examinând cauza și sentința atacată

în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul

este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru

care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte

dispoziții, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare

.

În primul rând, Înalta Curte

constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greșita soluționare de

către instanța de fond a excepției prescripției dreptului material la acțiune,

motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început

al curgerii termenului de prescripție.

Legea nr. 554/2004 reglementează,

prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanței de

contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres

în alin. (5): (i) un termen de prescripție cu durata de 6 luni, a cărui

împlinire are ca efect stingerea dreptului la acțiune [art. 11 alin. (1)] și

(ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive

temeinice și care nu poate fi depășit nici ca efect al intervenirii unor cauze

de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripției avute în vedere la

alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripție de 6 luni

este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act

administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea

dreptului pretins și repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date

diferite, în funcție de obiectul acțiunii, în speță fiind relevante momentele

de început prevăzute la lit. b) și c): data comunicării refuzului nejustificat

de soluționare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluționare a

acesteia, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data

expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data

expirării termenului legal de soluționare a cererii – în cazul nesoluționării

în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).

Termenul de decădere de un an este

reglementat ca o situație de excepție de la regula prescriptibilității acțiunii

în termenul de 6 luni și devine aplicabil numai dacă acțiunea nu a fost

introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se

calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoștință,

data introducerii cererii, în funcție de obiectul acțiunii, potrivit regulilor

configurate la alin. (1).

Prin alin. (2) al art. 11,

legiuitorul a înțeles să limiteze la 1 an perioada de așteptare a răspunsului

la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligențe și să nu

tergiverseze introducerea acțiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu

s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată și că s-a

așteptat primirea acestuia.

De altfel, ar fi contrar

reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră

vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin

nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei

cereri, precum și pentru refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative

necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza

II], să fie îndreptățită să sesizeze instanța de judecată fără să fie supusă

unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluționare

sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a acesteia.

Totodată, în jurisprudența Curții

Constituționale a României și a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a

statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea

diferitelor acte de procedură și stabilirea sancțiunilor ce operează în cazul

nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea

fiind restricții admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un

tribunal, în substanța sa.

În raport cu aceste prevederi

legale, cu circumstanțele concrete ale cauzei și prin prisma acestor scurte

considerațiuni de ordin doctrinar și jurisprudențial, este indiscutabil faptul

că începând cu data de 30 septembrie 2006, reclamantul era decăzut din dreptul

de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a i se rezolva

cererea formulată la 17 iulie 2009.

Evident, dreptul subiectiv pretins

încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptățit să formuleze o nouă

cerere și să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică

astfel sesizată.

Prin urmare, în considerarea acestor

prevederi legale și din perspectiva logicii reglementării contenciosului

administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe la data de 17

iulie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a

depunerii actelor pentru redobândirea cetățeniei române, fără programare, sau

cu o programare rezonabilă de 30 de zile.

Din această perspectivă, soluția

adoptată asupra excepției prescripției dreptului la acțiune este corectă,

termenul de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să

curgă de la data expirării termenului de soluționare a acestei noi cereri,

acțiunea fiind înregistrată la data de 5 august 2009.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că

susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a

dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ,

care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este

fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei

nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot

depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care

dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau

oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată

Comisiei pentru cetățenie.

În urma demersurilor repetate întreprinse de

intimatul-reclamant începând cu luna septembrie 2006, Secția Consulară a

Ambasadei României la Chișinău i-a comunicat acestuia că Legea cetățeniei nu

stabilește termene de soluționare a cererilor și că instituția în cauză face

eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în

ultimii ani.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză

este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze

cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat,

rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care

autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal,

trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană

pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat

parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil

cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea

acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că

noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi

definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen

rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în

mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru

a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau

nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra

întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare

realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie «civilă»,

dies

a quo

începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el

include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea

jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de

circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în

special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și

cel al autorităților competente.

Înalta Curte apreciază că intervalul

de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – și data

soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul

dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a

Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța de

control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un

număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției

Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile

necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia

aflată în discuție.

În ceea ce privește acordarea

daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este fondată pentru

considerentele în continuare arătate

.

Pentru acordarea de daune morale nu

este suficientă stabilirea culpei autorității, ci reclamantul trebuie să

dovedească daunele suferite.

Cererea formulată de reclamant

reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei

române.

Chiar dacă suma solicitată de

reclamant este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea

judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească

producerea prejudiciului și legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu

și fapta autorității.

Având în vedere că acestea nu au

fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce privește capătul de

cerere referitor la daunele morale.

În consecință, în temeiul art. 312 alin.

(1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se

modifica, în parte, sentința recurată, în sensul că se va înlătura obligarea

pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale

sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe

împotriva sentinței civile nr. 4419 din 10 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată,

în sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca

neîntemeiat.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 17

septembrie 2010.