ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4509/2009

Cadrul procesual în care a fost formulată excepția de nelegalitate Prin acțiunea înregistrată la Tribunalului București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 3 aprilie 2008, reclamantul A.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală de Poliție a Municipiului București , restituirea sumelor percepute și vărsate către Corpul Național al Polițiștilor cu titlu de cotizație lunară.

Obiectul excepției de nelegalitate Chiar în cuprinsul cererii de chemare în judecată, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 9 alin. (2) și (3) din H.G. nr. 1305/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Corpului Național al Polițiștilor, pe motiv că aceste dispoziții îi îngrădesc dreptul constituțional la liberă asociere și încalcă art. 20 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și art. 11 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și l ibertăților Fundamentale.

Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ competente Tribunalul București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din 7 mai 2008 a dispus sesizarea, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată și a suspendat judecarea cauzei.

Soluția Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, în primul ciclu procesual Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a dispus introducerea în cauză, în calitate de emitent al actului atacat, a Guvernului României și, prin sentința civilă nr. 2207 din 9 septembrie 2008, a respins excepția de nelegalitate în discuție, ca inadmisibilă, cu motivarea că H.G. nr. 1305/2002 este un act administrativ cu caracter normativ și nu individual, astfel încât nu poate fi cenzurat pe calea excepției de nelegalitate potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de recurs în primul ciclu procesual Recursul declarat împotriva sentinței de mai sus de reclamantul A.I. a fost admis de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 4739 din 16 decembrie 2009, hotărârea atacată fiind casată cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, reținându-se că se impune analizarea pe fond a excepției de nelegalitate invocată în cauză, întrucât aceasta este admisibilă, art. 4 din Legea nr. 554/2004 aplicându-se în egală măsură actelor administrative individuale și normative.

Soluția instanței de trimitere ce face obiectul recursului de față În fond după casare, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2673 din 23 iunie 2009, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantul A.I., ca neîntemeiată. Instanța a reținut că soluția se impune, întrucât textele criticate se înscriu în limitele fixate de art. 52 din Legea nr. 360/2002, fiind în deplin acord cu legea în baza căreia au fost adoptate. Cu privire la critica reclamantului vizând încălcarea dreptului la liberă asociere, instanța a apreciat că este neîntemeiată, deoarece din coroborarea prevederilor art. 9 și art. 13 din Regulament, reiese că polițiștii pot părăsi organizația, în urma unei comunicări adresate organelor competente.

Recursul autorului excepției de nelegalitate Împotriva sus-menționatei sentințe a declarat recurs, în termenul legal, reclamantul A.I., invocând motivele prevăzute la art. 304 pct. 5 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile cu caracter general cuprinse în art. 304 1 C. proc. civ. Criticile formulate de recurent au fost grupate de acesta în două motive de recurs, după cum urmează 7.1. Prima instanță a încălcat dreptul la apărare, la un proces echitabil, ca și principiul contradictorialității în procesul civil și rolul activ al judecătorului. În dezvoltarea acestui motiv, recurentul a arătat că pârâtul Guvernul României a formulat tardiv întâmpinarea, cu încălcarea dispozițiilor art. 114 1 alin. (2) C. proc. civ., dar instanța nu s-a pronunțat asupra solicitării sale de a constata decăderea pârâtului din dreptul de a formula întâmpinare. Ca atare, consideră recurentul, hotărârea pronunțată este lovită de nulitate. 7.2. Motivarea Curții de apel este contradictorie și ignoră faptul că textul criticat contravine actelor normative cu forță juridică superioară. Recurentul afirmă că deși instanța a admis în principiu că în cazul polițiștilor aflați în situația sa, Regulamentul de organizare și funcționare a Corpul Național al Polițiștilor (C.N.P.) încalcă dreptul la libera asociere, totuși a încercat să motiveze această încălcare prin dreptul acordat polițiștilor de a se retrage ulterior din C.N.P. Câtă vreme dispozițiile art. 9 alin. (3) din Regulament contravin art. 51 și art. 52 din Legea nr. 360/2002, art. 11 din CEDO, art. 20 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, precum și altor reglementări internaționale, arată recurentul, prima instanță trebuia să constate nelegalitatea lor.

Procedura în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție Prin întâmpinarea formulată la data de 12 octombrie 2009 intimata D.G.P.M.B. a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În motivele întâmpinării intimata a combătut primul motiv de recurs, arătând că acesta nu poate fi circumscris dispozițiilor art. 304 pct. 5 C. proc. civ., și, oricum, trebuie respins pentru că recurentul nu a suferit nicio vătămare prin faptul că instanța de judecată nu a pronunțat sancțiunea decăderii. În ceea ce privește „fondul” cauzei, intimata a arătat că soluția primei instanțe este legală, fiind evident că pentru a evita aplicarea art. 9 alin. (3) din Regulament, polițistul poate, în condițiile art. 13 din același act normativ, să renunțe oricând la calitatea de membru al Corpului. Intimatul Guvernul României , emitentul actului normativ atacat pe calea excepției de nelegalitate, nu a formulat întâmpinare în cauză. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Recursul este fondat Examinând sentința atacată prin prisma recursului declarat, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, precum și sub toate aspectele, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat, cât privește cel de-al doilea motiv de recurs. 2. Analizând cu prioritate criticile recurentului care au fost grupate în primul motiv de recurs, întrucât vizează încălcări ale normelor de procedură care se încadrează, contrar celor susținute de intimata D.G.P.M.B., în motivul de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte stabilește că acestea nu au suport. Cauza a avut trei termene de judecată la Curtea de apel: 14 aprilie 2009, 26 mai 2009 și 23 iunie 2009, când s-a pronunțat sentința atacată cu recursul de față. Este real că întâmpinarea formulată de pârâtul Guvernul României a fost depusă la dosar la data de 19 mai 2009, cu depășirea termenului de 5 zile prevăzut de art. 114 1 alin. (2) C. proc. civ., numai că reclamantul, prezent la termenul următor, 26 mai 2009 nu s-a opus, ci chiar a solicitat acordarea unui termen pentru a lua cunoștință de întâmpinare (fila 24, dosar C.A.B.). De asemenea, la termenul din data de 23 iunie 2009 (fila 33, dosar C.A.B.), reclamantul a declarat că nu mai are alte cereri de formulat și și-a prezentat concluziile asupra excepției de nelegalitate invocate. Așa fiind, recurentul-reclamant nu poate invoca în recurs depunerea tardivă a întâmpinării de către partea adversă și, corelativ, decăderea, acesteia din acest drept, cât timp termenul de 5 zile este un termen dispozitiv, edictat în favoarea sa, iar neregularitatea actului de procedură nu a fost invocată în condițiile art. 108 alin. (3) C. proc. civ. 3. Cel de-al doilea motiv de recurs este fondat. Excepția de nelegalitate vizează prevederile art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 1305/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a C.N.P., text care are următorul cuprins: „La data intrării în vigoare a prezentului regulament, polițiștii cărora li se aplică prevederile Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului devin de drept membri ai Corpului”. În esență, recurentul a criticat pe calea excepției de nelegalitate dispoziția normativă citată, afirmând că aceasta încalcă libertatea de a nu adera la o asociație. Într-adevăr, art. 9 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1305/2002 este nelegal, textul intrând în coliziune cu actul normativ cu forță juridică superioară în baza căruia a fost adoptat, respectiv cu Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului. Astfel, potrivit art. 49 din acest act normativ: (1) „Se înființează Corpul Național al Polițiștilor, ca persoană juridică de drept public, denumit în continuare Corpul, cu sediul în municipiul București, reprezentând forma de organizare pe criteriu profesional, autonom, apolitic și nonprofit a polițiștilor. (2) Corpul promovează interesele polițiștilor și apără drepturile acestora. (3) Organizarea și funcționarea Corpului se realizează pe principiile teritorialității, eligibilității, mutualității și ierarhiei structurilor de conducere.” La rândul său, art. 51 alin. (1) lit. a) din lege stabilește că, între altele, „veniturile Corpului se constituie din taxa de înscriere”. Este evident că în accepțiunea legiuitorului pentru a deveni membru al Corpului, polițistul trebuie să se înscrie în această organizație, adică să adere prin exprimarea acordului de voință, cu consecința plății unei taxe. Or, persoanele care aveau calitatea de polițist la data intrării în vigoare a regulamentului, precum recurentul – reclamant, au devenit „de drept” membri ai Corpului în baza textului atacat, contrar dispozițiilor legale anterior citate. 4. În plus, art. 9 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1305/2002 intră în coliziune și cu prevederile art. 40 alin. (1) din Constituție și art. 11 din CEDO care consacră libertatea de asociere. În cauza Sigurjonsson/Islanda, 1993, CEDO a stabilit că libertatea de asociere, în aspectul ei negativ, adică libertatea de a nu adera la o asociație, trebuie recunoscută. La rândul său, art. 20 alin. (2) din Declarația Universală a Drepturilor Omului adoptată de ONU încă din anul 1948 consacră in claris principiul potrivit căruia „nimeni nu poate fi silit să facă parte dintr-o asociație”. 5. În fine, principala apărare a intimaților însușită și de prima instanță, referitoare la faptul că dispozițiile examinate nu trebuie privite izolat, ci în contextul creat prin art. 13 din același Regulament, potrivit cu care: (1) „Polițistul poate renunța oricând la calitatea de membru al Corpului. (2) Renunțarea se face în scris, printr-o comunicare adresată organizației teritoriale sau, după caz, departamentului din care face parte polițistul”, nu poate fi reținută . Este necontestat că polițistul are dreptul de a renunța în orice moment la calitatea de membru al Corpului, problema care a fost dedusă soluționării vizează însă tocmai premisa acestei situații, și anume aceea că polițistul a devenit membru al C.N.P. fără ca voința sa să fie implicată, emitentul actului administrativ normativ fiind cel care a decis în locul său. 6. Ca urmare, constatând că emitentul actului administrativ examinat a încălcat art. 1 alin. (5) din Constituția României și normele de tehnică legislativă prevăzute de art. 1 alin. (2), art. 4 alin. (3) și art. 12 lit. b) și c) din Legea nr. 24/2000 și că prima instanță a reținut în mod greșit că norma administrativă nu excede cadrului legislativ și nu încalcă principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) – (3) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va admite recursul și va modifica sentința în sensul admiterii excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (3) din H.G. nr. 1305/2002 privind Regulamentul de organizare și funcționare a Corpului Național al Polițiștilor.