ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 33/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 33/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamanții C.L.,

M.M., M.D., P.M. și S.L. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul

Secretariatul General al Guvernului obligarea acestuia la plata drepturilor

salariale restante cuvenite în temeiul Legii nr. 490/2004 și la plata

cheltuielilor de judecată.

î

n

motivarea acțiunii reclamanții au arătat că și-au desfășurat activitatea în

cadrul instituției pârâte în Unitatea de Implementare Program din cadrul

Unității de Politici Publice.

Legea nr. 490/2004 reglementa majorarea

cu minim 50% și maxim 100% a salariilor pentru personalul de specialitate din

cadrul structurilor care au ca obiect de activitate gestionarea asistenței

financiare comunitare.

î

n baza

acestei legi, prin H.G. nr. 170/2005, s-a stipulat majorarea cu 75% a acestor

salarii. Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 436/2005 reglementează

procedura de avizare a instituțiilor publice în care funcționează structurile

pentru care s-a reglementat majorarea salariilor. De asemenea, prin O.U.G. nr.

1/2006 s-a reglementat majorarea cu 75% a salariilor acestor funcționari

publici.

r

eclamanții

au formulat o cerere completatoare solicitând printr-un nou capăt de cerere

obligarea pârâtului la repararea prejudiciului cauzat reclamanților prin

refuzul de a aplica dispozițiile Legii nr. 490/2004.

î

n

susținerea cererii completatoare reclamanții au arătat că prin refuzul de plată

a drepturilor salariale majorate li s-a creat un prejudiciu întrucât o perioadă

lungă de timp au primit salariile nemajorate. Se mai arată de asemenea că prin

plata unui salariu mai mic contribuțiile reclamanților au fost mai mici și implicit

pensia acestora va fi mai

redusă.

p

ârâtul a formulat

întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând

că, drepturile salariale ale reclamanților au fost stabilite prin ordine care

nu au fost contestate.

Pârâtul a mai invocat și dispozițiile

Legii nr. 500/2002 și faptul că fondurile bugetare alocate pentru activitățile tuturor

instituțiilor pentru care Secretariatul General al Guvernului este ordonator principal

de credite au fost insuficiente.

Cu privire la cererea completatoare, prin

notele scrise pârâtul a arătat că cel de-al treilea capăt de cerere este inadmisibil

atât pentru că se identifică cu primul capăt de cerere cât și pentru că s-a

formulat cu nerespectarea prevederilor art. 132 alin. (2) C. proc. civ.

Prin aceleași note

scrise s-a invocat inadmisibilitatea întregii acțiuni pe motiv că reclamanții

deși cunoșteau prevederile Legii nr. 490/2004 nu au înțeles să conteste

ordinele privind salarizarea în termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr.

554/2004.

Prin sentința

civilă nr. 1877 din 5 mai 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii,

a admis în parte acțiunea reclamanților, a obligat pârâtul să plătească

reclamanților drepturile salariale majorate rezultate din majorarea cu 75% a

salariului de bază după cum urmează: pentru C.L. 15 mai 2006 – 7 decembrie

2007, pentru M.D. 15 mai 2006 – 20 august 2007, pentru M.M. 15 mai 2006 – 29

februarie 2008, pentru P.M. 15 mai 2006 – 29 februarie 2008 și pentru S.L. 1

noiembrie 2007 – 7 decembrie 2007 și a respins capătul 3 din cererea modificatoare

privind plata despăgubirilor pentru perioada în care nu s-au acordat drepturi

salariale majorate, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța de fond a reținut că obiectul principal al acțiunii

nu îl constituie atacarea unui act administrativ, ci refuzul de plată a unor

drepturi salariale astfel încât nu sunt incidente dispozițiile art. 7 din Legea

nr. 554/2004, respingând excepția inadmisibilității acțiuni.

î

n ceea ce privește cel de-al treilea

capăt de cerere, instanța de fond a apreciat că obiectul lui este identic cu

obiectul primului capăt de cerere deoarece prin ambele capete de cerere se

tinde la repararea prejudiciului cauzat prin neacordarea unor drepturi de

natură salarială. Acest aspect însă nu atrage inadmisibilitatea cererii ci

netemeinicia ei întrucât nu este îndeplinită una dintre condițiile

prejudiciului și anume aceea de a fi reparat. Cât timp instanța se pronunță la

repararea acestui prejudiciu în cadrul primului capăt de cerere ea nu mai poate

dispune încă o dată, repararea aceluiași prejudiciu, deoarece ar echivala cu o

îmbogățire fără just temei.

Instanța de fond

a mai apreciat că potrivit art. 2 din Legea nr. 490/2004, art. 2 și art. 3 din

Legea nr. 170/2005, trebuie observat în primul rând că nu este vorba de

„stimulente" așa cum pretinde pârâtul ci de o majorare a salariului de

bază. Chiar dacă este vorba de o măsură de „stimulare financiară" ea nu

este un „stimulent" ci așa cum o arată în mod explicit legiuitorul

stimularea financiară se realizează prin majorarea salariului de bază.

De asemenea,

trebuie observat că deși legea folosește verbul „a putea" („pot fi

majorate"), majorarea salariului nu este una facultativă, facultativ fiind

doar procentul cuprins între 50% și 100% în care se face majorarea. Prin

stabilirea unei limite minime de majorare rezultă voința clară a legiuitorului

ca salariile de bază ale acestui personal să fie majorate cu cel puțin 50%.

De asemenea,

legiuitorul nu a lăsat la latitudinea ordonatorului de credite stabilirea

procentului ci la latitudinea organului administrativ competent să adopte norme

de punere în aplicare a legii. Așa se explică faptul că norma cuprinsă în art.

2 din Legea nr. 490/2004 s-a concretizat odată cu adoptarea H.G. nr. 170/2005

pentru aplicarea Legii nr. 490/2004, stabilindu-se că procentul de majorare a

acestor salarii este de 75%.

Sintagma din

finalul art. 3 din H.G. nr. 170/2005 (potrivit bugetului aprobat al fiecărei

instituții publice) nu poate fi interpretat în sensul că ordonatorul principal

de credite ar putea să aprecieze cu privire la majorarea sau nu a salariilor în

funcție de buget întrucât o astfel de interpretare ar lipsi norma juridică de

forță obligatorie și obligația de plată a salariilor ar deveni o obligație sub

condiție pur potestativă .

Instanța de fond

nu a primit nici argumentul potrivit căruia aceste drepturi nu ar avea natura

unor drepturi salariale și nici susținerea că această majorare era facultativă

pentru ordonatorul de credite, deoarece din textul legii rezultă că facultativ

este doar procentul de majorare, care trebuie să fie cuprins între 50% și 100%,

iar H.G. nr. 170/2005 a stabilit procentul de 75% astfel încât după adoptarea

acestei hotărâri de guvern era obligatorie majorarea cu 75% a salariului de

bază.

Împotriva acestei

hotărâri pârâtul Guvernul României a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că soluția pronunțată de instanța de fond este nelegală, având

în vedere dispozițiile art. 304 pct. 8 și pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ.

Recurentul

susține că drepturile bănești ale reclamanților, ca efect juridic al

raporturilor de serviciu încheiate cu Secretariatul General al Guvernului, sunt

stabilite prin acte individuale (ordine), care au fost comunicate acestora, în

condițiile legii. Prin respectivele documente, reclamanții au luat la

cunoștință despre cuantumul drepturilor salariale cuvenite (salariul de bază și

componentele sale.

Prin urmare,

reclamanții nu își mai pot exercita dreptul la acțiune, cererea lor fiind

tardivă.

Drepturile

salariale cuvenite reclamanților pentru perioada lucrată au fost achitate

integral și la termenele legale de plată, recurentul considerând că astfel și-a

îndeplinit obligațiile asumate în baza ordinelor de încadrare aprobate de

conducătorul instituției.

Legea

nr. 490/2004 nu instituie în sarcina ordonatorului principal de credite

obligația de a acorda automat aceste stimulări financiare, doar pentru simplu

fapt că personalul este încadrat în Unitatea de Implementare a Proiectelor

PHARE (UIP).

Totodată,

însuși legiuitorul menționează la art. 3 din Legea nr. 490/2004 că „Drepturile

salariale prevăzute de prezenta lege vor fi acordate structurilor respective,

potrivit bugetelor aprobate", ceea ce înseamnă că ordonatorul principal de

credite analizează din punct de vedere financiar posibilitatea acordării

acestor stimulente, în funcție de bugetul aprobat pentru Secretariatul General

al Guvernului, prin legea anuală a bugetului de stat și în funcție de gradul de

implicare a fiecărui angajat din structura respectivă în derularea fondurilor

comunitare.

Recurentul mai

arată că potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, ordonatorii

principali de credite repartizează credite bugetare aprobate, pentru bugetul

propriu și bugetele instituțiilor publice ierarhic inferioare, după caz, în

raport cu sarcinile acestora potrivit legii. Ordonatorii principali de credite

răspund pentru angajarea și utilizarea creditelor pe baza bunei gestiuni

financiare. Toate aceste responsabilități care revin în sarcina ordonatorului

principal de credite atrag după sine o analiză temeinică a modului de utilizare

a banului public.

Astfel,

recurentul consideră că solicitarea reclamanților de a primi drepturi salariate

restante este lipsită de obiect, în fapt nefiind vorba de drepturi bănești

cuvenite și neachitate, ci de niște stimulente financiare a căror acordare este

lăsată de legiuitor la latitudinea ordonatorului principal credite, care în

acest caz, în mod justificat, nu a aprobat solicitările primite în acest sens.

Examinând

cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu

motivele de recurs invocate precum și cu dispozițiile legale incidente

pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursul este fondat.

Pentru

a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în

continuare arătate.

Potrivit

art. 1 din Legea nr. 990/2004 privind stimularea financiară a personalului care

gestionează fonduri comunitare, personalul de specialitate care are și îndeplinește

efectiv atribuții în cadrul structurilor care au ca obiect de activitate

gestionarea asistenței comunitare acordate României prin instrumentele

specializate este constituit din personalul contractual sau, după caz, funcționari

publici.

Conform

art. 2 alin. (1) din aceeași lege „salariile de bază corespunzătoare funcțiilor

în care este încadrat personalul prevăzut la art. 1 pot fi majorate cu până la

75% în funcție de îndeplinirea criteriilor stabilite prin hotărâre a

Guvernului.”

De

asemenea, art. 2 alin. 2 prevede că „evaluarea activității personalului

prevăzut la alin. (1) se face cel puțin o dată pe an, ocazie cu care procentul

de majorare a salariului de bază se poate modifica în funcție de rezultatele

activității proprii.”, iar la art. 3 se menționează că „drepturile salariale

prevăzute de prezenta lege vor fi acordate structurilor respective, potrivit

bugetelor aprobate.

Din

interpretarea logică-juridică a acestor texte de lege rezultă, fără putință de

tăgadă, că legea nu instituie obligația ordonatorului principal de credite de a

acorda aceste stimulări financiare.

Ordonatorul

principal de credite trebuie să îndeplinească obligațiile prevăzute de :

- art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind

finanțele publice care stipulează că „nicio cheltuială din fonduri publice nu

poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată potrivit legii

și nu are prevederi bugetare;

- art. 21 alin. (1) din Legea nr. 500/2002

conform căruia ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare

aprobate, pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice

ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau

terțiari de credite, după caz, numai potrivit legii;

- art. 22 alin. (1) din același act

normativ care reglementează obligația ordonatorilor de credite de a angaja și

de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor

aprobate.

Toate aceste texte legale dovedesc faptul

că ordonatorii principali de credite nu pot proceda la acordarea stimulentelor

financiare decât în măsura în care există prevederea bugetară în legătură cu

această sumă în capitolele și subcapitolele bugetare aprobate prin Legea

bugetului de stat.

De asemenea, Înalta Curte constată că

avizele acordate de Ministerul Finanțelor Publice în temeiul prevederilor H.G. nr.

170/2005, confirmă existența personalului de specialitate prevăzut de art. 1

din Legea nr. 490/2004 și nu obligația ordonatorului principal de credite de a

acorda aceste stimulente, așa cum în mod greșit reține instanța de fond.

Deci, ordonatorul principal de credite

analizează din punct de vedere financiar posibilitatea acordării acestor

stimulente, potrivit bugetelor aprobate (art. 3 din Legea nr. 490/2004) și în

funcție de gradul de implicare a fiecărui angajat în derularea acestor fonduri

și nu în ultimul rând de rezultatele activității proprii.

d

in probatoriul administrat, în

cauză, rezultă că

cele 3 proiecte PHARE RO 2004, 2005 și 2006 nu au fost

realizate în anul 2006, deci ordonatorul principal de credite nu a avut temei

să aprobe plata stimulentelor financiare solicitate.

De altfel, este de notorietate faptul că

fondurile necesare pentru desfășurarea normală a activității au fost

insuficiente.

În ceea ce privește susținerea potrivit căreia

acțiunea reclamanților este tardivă, Înalta Curte constată că instanța de fond în

mod corect a apreciat că obiectul acțiunii nu îl constituie atacarea unui act

administrativ, ci refuzul de plată a unor drepturi salariale astfel încât, în

cauză, nu sunt incident dispozițiile art. 7 și art. 11 din Legea nr. 554/2004

privind contenciosul administrativ.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că

susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar hotărârea instanței

de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de

art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele

arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ ., Înalta

Curte va admite recursul astfel cum a fost formulat, va modifica sentința recurată

și pe cale de consecință va respinge acțiunea reclamanților ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul

României - Secretariatul General al Guvernului, împotriva sentinței civile nr. 1877

din 5 mai 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată în sensul că

respinge acțiunea reclamanților, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 13

ianuarie 2010.