ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 130/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 130/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, reclamantul C.Z. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta

Autoritatea Naționala a Vămilor, revocarea măsurii de diminuare cu 25% a

salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația,

calculate până la data plătii efective.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a învederat faptul că, în data de 10 august, dată

stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie, a luat la cunoștință de

faptul că i-a fost diminuat unilateral salariul cu 25%.

Reclamantul a

susținut că măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit anumite

dispoziții din Constituția României respectiv: art. II privind dreptul

internațional și dreptul intern, art. 16, alin. (1) privind egalitatea, art. 20

referitor la tratatele internaționale în materia drepturilor omului la care

România este parte, art. 41 privind munca și protecția socială a muncii, art.

44 privind dreptul la proprietate privată, art. 47 privind nivelul de trai,

art. 53 privind restrângerea unui drept sau a unei libertăți. Totodată, a

susținut că reducerea salariului cu 25% pe o perioada de 6 luni (iulie 2010 -

decembrie 2010) și imposibilitatea de a mai primi vreodată sumele de bani aferente

acestui procent reprezintă o ingerință ce are ca efect privarea acestora de

bunul lor, în sensul celei de a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din

Protocolul nr. 1.

Pârâta Autoritatea

Națională a Vămilor - Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale

Cluj, în reprezentarea Autorității Naționale a Vămilor București, a formulat

întâmpinare, solicitând în principal, respingerea cererii de chemare în

judecată ca inadmisibilă, iar în subsidiar, respingerea cererii de chemare în

judecată ca neîntemeiată.

instanței de fond

Prin Sentința civilă

nr. 1302 din 21 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității

acțiunii, ca neîntemeiată și a respins acțiunea formulată de reclamantul C.Z.,

în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a examinat cu prioritate excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de autoritatea pârâtă, reținând că acțiunea

reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 117 din Legea nr. 188/1999,

modificată și completată privind Statutul Funcționarilor Publici, art. 40 alin.

(2) lit. C) din Legea nr. 53/2009, modificată și completată, Codul Muncii și

art. 110 alin. (2) și (3) C. proc. civ.

Conform adeverinței

depuse la dosarul cauzei, reclamantul este angajat în funcția publică de

inspector vamal principal în cadrul ANV - DRAOV Bihor, fiind stabilit raport de

serviciu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor.

În aplicarea

dispozițiilor Legii nr. 118/2010, pârâta a dispus diminuarea cu 25% a

salariilor brute ale angajaților Direcției Regionale pentru Accize și

Operațiuni Vamale Bihor, începând cu luna iulie 2010.

Curtea a apreciat că

susținerea excepției inadmisibilității de către pârâtă, întemeiată pe

dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv neîndeplinirea

procedurii prealabile, motivat de faptul că decizia de diminuare este un act

administrativ, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu este întemeiată,

întrucât nu s-a făcut dovada că s-a emis o decizie de diminuare cu 25% a

salariului în baza Legii nr. 330/2009, ci în temeiul dispozițiilor Legii nr.

118/2010 și nici faptul că actul administrativ în cauză a fost comunicat funcționarului

public, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât termenul de

soluționare a contestației administrative să înceapă să curgă.

Instanța de fond a

constatat că se invocă în mod greșit neîndeplinirea procedurii prevăzute de

Legea nr. 330/2009, impuse de art. 34, deși, în speța de față nu se contestă

stabilirea salariului, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se

acordă potrivit legii unitare de salarizare, care să atragă competența

ordonatorilor de credite și apoi la instanța de contencios administrativ pentru

funcționarii publici.

Reclamantul, alături

de ceilalți colegi funcționari publici, s-a adresat instanței ca urmare a

diminuării de 25%, diminuare dovedită cu fluturașul de salarizare al lunii

iulie 2010, față de luna precedentă.

Analizând

dispozițiile Legii nr. 118/2010, instanța de fond a constatat că legiuitorul nu

a prevăzut o procedură specială de contestare, așa cum a făcut-o în

dispozițiile Legii nr. 330/2009 (art. 34), iar măsura diminuării salariilor

brute este dispusă prin lege și nu a fost luată mod unilateral de către pârâtă.

Un alt argument

reiese și dispozițiile art. 117 din Statutul funcționarilor publici, prin care

s-a stabilit că dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile

legislației muncii, în măsura în care nu contravin legislației specifice

funcției publice, iar prin analogie cu salariații contractuali ai instituțiilor

publice, reținerea fără decizie echivalează cu o reținere fără titlu,

dispoziție sancționată de Codul Muncii.

Cu privire la fondul

cauzei, Curtea a reținut că actul administrativ prin care s-a luat măsura

contestată și a cărui revocare se solicitată, este emis în temeiul și pentru

punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin.

(1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare.

Angajații

instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează

în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de

salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a

personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se

stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile

salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât

cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar a

fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din

25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar (publicată în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat

că "dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 - 17 din Legea nr.

118/2010 sunt constituționale."

Curtea de apel a

constatat că acțiunea este întemeiată pe reglementările C. muncii care nu sunt

aplicabile în cazul personalului plătit din fonduri publice, pentru care există

o reglementare specială și anume Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

a personalului plătit din fonduri publice.

Măsurile dispuse prin

Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant sunt în acord și cu

dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea

Drepturilor Omului și a libertăților fundamentale, întrucât această diminuare

temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate

dispozițiile convenției.

În cazul personalului

plătit din fonduri publice, se pune problema unui contract de drept public sau

de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este

suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată este

luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare

în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de

constituționalitate.

În acest sens, prin

Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea

Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate,

declarând ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Curtea a mai constatat

că, potrivit Curții Constituționale, diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă, este

prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor

bugetare.

Pe de altă parte, instanța

de fond a reținut că, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată În

M. Of. al României, Partea 1, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a statuat

că situația de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri

adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit, securitatea națională.

De asemenea, prin

Deciziile nr. 188 și nr. 190 din 2 martie 2010, publicate în M. Of. al României

nr. 237 din 14 aprilie 2010, respectiv nr. 224 din 9 aprilie 2010, și Decizia

nr. 712 din 25 a mai 2010, publicată în M. Of. al României nr. 416 din 22 iunie

2010, Deciziile nr. 711 și nr. 713 din 25 mai 2010, Decizia nr. 823 din 22

iunie 2010, nepublicate încă, Curtea a analizat constituționalitatea O.U.G. nr.

71/2009, care suspenda executarea unor hotărâri judecătorești și eșalona plata

sumelor de bani rezultate din acestea, pornind tocmai de la premisa situației

de criză economică avută în vedere prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009.

Curtea de apel a mai

reținut că restrângerea prevăzută de legea criticată este necesară într-o

societate democratică tocmai pentru menținerea democrației și salvgardarea

ființei statului.

Cu privire la

proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, Curtea a mai

constatat că există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate

(reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei) și scopul

legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare reechilibrarea bugetului de

stat) și că există un echilibru echitabil între cerințele de interes general

ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului.

Curtea de apel a

constatat totodată că măsura legislativă criticată este aplicată în mod

nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor categoriilor

de personal bugetar în același cuantum și mod.

Având în vedere cele

expuse mai sus, Curtea de apel a constatat că măsura de diminuare a cuantumului

salariului/indemnizației/soldei cu 25% constituie o restrângere a exercițiului

dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu

respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție."

Mai mult decât atât,

instanța de contencios administrativ a reținut în aplicarea principiilor CEDO

cu referire specială la proporționalitatea măsurii diminuării salariului

reclamantului în cauză faptul că o astfel de ingerință nu este de tipul

“privării de proprietate”.

Curtea Europeană nu

analizează situația reducerii pensiilor sau salariilor ca și cum ingerința ar

fi o “privare de proprietate”.

În consecință, astfel

cum se arată în doctrina de specialitate, lipsa despăgubirii pentru ingerință

nu conduce, eo ipso, la încălcarea art. 1 al Protocolului nr. 1.

În consecință,

constatarea anterioară a constituționalității Legii nr. 118/2010 nu împiedică

judecătorul național să verifice dacă aplicarea legii în concret nu produce

efecte contrare Convenției. Această verificare nu poate însă face abstracție de

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materie, care nu

garantează dreptul de a continua să primești un salariu într-un anumit cuantum.

Totuși, Curtea de apel poate analiza proporționalitatea după modelul cauzelor

privind diminuarea pensiilor și să verifice caracterul discriminatoriu al

măsurii de reducere, gravitatea măsurii (lipsirea totală de drept sau reducerea

să într-o măsură care să-i afecteze substanța) și efectele particulare ale

acestei măsuri în cazul concret al reclamantului.

Văzând cele trei

criterii, instanța de fond a concluzionat că măsura criticată de către

reclamantul din prezenta cauză nu are un caracter discriminatoriu, nu s-a

dovedit faptul că măsura este atât de gravă încât salariul a fost diminuat

într-o asemenea modalitate încât să fie afectat chiar dreptul la salariu în

substanța sa, dar nici faptul că atât reclamantul, cât și familia sa au suferit

într-o măsură care să nu fie în echilibru cu interesul general al depășirii

crizei economice în care se află statul român.

exercitată în cauză

Împotriva acestei

hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul C.Z. a

declarat recurs.

Prin criticile din

recurs, recurentul-reclamant susține că instanța de fond în mod greșit a

reținut că nu a fost privat de dreptul de folosință al bunului său reprezentat

de procentul de 25% din salariu, întrucât măsura de reducere a salariului

reprezintă o expropriere formală, atâta timp cât nu este amânată plata sumei

respective, ci aceasta nu va mai fi plătită niciodată.

Recurentul-reclamant

susține, în esență, că, prin măsura contestată, se încalcă prevederile art. 1

din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În

motivarea încălcării dispozițiilor citate, se arată că salariul reprezintă un

bun în sensul dispozițiilor menționate, așa cum a reținut Curtea Europeană a

Drepturilor Omului în cauza Mureșan împotriva României, Hotărârea din 15 iunie

2010, că există o ingerință a autorității publice constând în privarea de 25%

din salariu și că, întrucât Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a

obține despăgubiri pentru privarea de proprietate, reprezintă o sarcină

disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul garantat de prevederile

din Convenție.

Mai susține

recurentul-reclamant că, prin măsura de reducere a salariului cu 25%, este

obligat să presteze activitate fără a fi remunerat, fapt interzis de Convenția

nr. 29/1930 a Organizației Internaționale a Muncii privind munca forțată sau

obligatorie, ratificată de prin Decretul nr. 213/1957 și de Convenția nr.

105/1997 a Organizației Internaționale a Muncii privind abolirea muncii

forțate, ratificată prin Legea nr. 140/1998.

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în

raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent,

precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru

considerentele expuse în continuare.

În esență, prin

criticile din recurs, recurentul-reclamant susține că instanța de fond, în mod

greșit a apreciat că măsura reducerii drepturilor salariale cu 25% dispusă prin

Legea nr. 118/2010 nu contravine dreptului consacrat de art. 1 din Protocolul

adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, invocând, sub

acest aspect, și numai în fața instanței de recurs nerespectarea interdicției

referitoare la munca forțată statuată în Convențiile Organizației

Internaționale a Muncii, ratificate de România.

Înalta Curte constată

că instanța de fond a realizat, prin prisma jurisprudenței CEDO, o corectă

evaluare a pretinsei încălcări a dispozițiilor art. 1 Protocolul adițional nr.

1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, în mod corect

instanța a apreciat că dreptul la salariu se circumscrie, în sens larg,

noțiunii de „interes patrimonial”, în sensul autonom al noțiunii consacrate de

art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

conform căruia:

„Art. 1. - Protecția

proprietății

Orice persoană fizică

sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi

lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în

condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului

internațional.

Dispozițiile

precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le

consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului

general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a

amenzilor.”

Totodată, este

adevărat că, potrivit jurisprudenței CEDO, atât cea invocată de recurent -

cauza Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH împotriva Olandei, Hotărârea din 23

februarie 1995, par. 55 -, cât și în jurisprudența mai recentă reprezentată de

hotărâri pronunțate în cauze împotriva României (spre exemplu, cauza Popescu și

Toader împotriva României, Hotărârea din 8 martie 2007, par. 35, publicată în

M. Of. al României, Partea I, nr. 618 din 22 august 2008):

„[…] art. 1 din

Protocolul nr. 1 conține 3 norme distincte: prima, exprimată în prima frază a

primului alineat și care îmbracă un caracter general, enunță principiul

respectării proprietății; a doua, ce figurează în cea de-a doua frază a

aceluiași alineat, vizează privarea de proprietate și o supune anumitor

condiții; în ceea ce o privește pe a treia, menționată în cel de-al doilea

alineat, recunoaște puterea statelor, printre altele, de a reglementa folosința

bunurilor conform interesului general. Nu este vorba totuși de reguli lipsite

de legătură între ele. A doua și a treia se referă la anumite exemple de

atingeri ale dreptului de proprietate; prin urmare, ele trebuie interpretate în

lumina principiului consacrat de prima dintre ele [a se vedea, în special,

James și alții împotriva Marii Britanii, Hotărârea din 21 februarie 1986, seria

A nr. 98, pp. 29 - 30, § 37, care reiterează în parte principiile enunțate de

Curte în Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, Hotărârea din 23

septembrie 1982, seria A nr. 52, p. 24, § 61; a se vedea și Broniowski

împotriva Poloniei (MC) nr. 31.443/96, § 134, CEDO 2004-V, și Hutten-Czapska

împotriva Poloniei (MC) nr. 35.014/97, § 157, CEDO 2006-]”.

Într-adevăr, Legea

nr. 118/2010 constituie o ingerință a statului în privința interesului

patrimonial al reclamantului de a primi integral salariul avut înainte de

intrarea în vigoare a acestei legi.

Pentru ca această

ingerință să nu conducă la încălcarea art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ea trebuie: (1) să fie legală; (2) să

urmărească un scop legitim; (3) să respecte un rezonabil raport de

proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit a fi realizat.

În cauză, ingerința

este legală, întrucât este prevăzută de Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Totodată, ingerința

ce decurge din aplicarea dispozițiilor Legii nr. 118/2010 urmărește un scop

legitim, constând în reducerea cheltuielilor bugetare, întrucât, în caz

contrar, situația de criză financiară cu care se confruntă statul ar putea

afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și,

implicit, securitatea națională.

Cu privire la

raportul de proporționalitate, Înalta Curte reține că există un raport

rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a

cuantumului salariului) și scopul legitim urmărit (restabilirea echilibrului

bugetar) și că există un echilibru între cerințele de interes general ale

colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului (aceeași

fiind și opinia exprimată de Curtea Constituțională în Decizia nr. 1155/2011

prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art.

1 din Legea nr. 118/2010).

În același sens, în

mod just, instanța de fond a avut în vedere și faptul că CEDO a reținut că

statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de

apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din

bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (cauza Kechko

împotriva Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23; cauza Kjartan

Asmundsson împotriva Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 45).

Independent de

aspectele arătate, Înalta Curte are în vedere și cele reținute de Curtea

Constituțională în considerentele Deciziei nr. 1155/2011, în sensul că

„salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească angajatului nu

intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate, angajatul neavând un

atare drept pentru salariile ce vor fi plătite în viitor de către angajator ca

urmare a muncii viitoare prestate de angajat. Dreptul de proprietate al angajatului

în privința salariului vizează numai sumele certe, lichide și exigibile. […]

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, spre exemplu, în Hotărârea din 31 mai

2011, pronunțată în Cauza Maggio și alții împotriva Italiei, paragraful 55, a

reiterat jurisprudența sa cu privire la faptul că art. 1 din Primul Protocol

adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale nu implică un drept la dobândirea proprietății”.

Criticile din recurs

referitoare la faptul că diminuarea drepturilor salariale, ca urmare a

adoptării și aplicării Legii nr. 118/2010, reprezintă o încălcare a celor

statuate cu privire la abolirea muncii forțate prin Convenția nr. 29/1930 și

Convenția nr. 105/1997 ale Organizației Internaționale a Muncii, ratificate de

România, sunt lipsite de suport, atâta timp cât măsura contestată nu se

circumscrie noțiunii de „muncă forțată sau obligatorie”, în sensul de „orice

muncă sau serviciu pretins unui individ sub amenințarea unei pedepse oarecare

și pentru care numitul individ nu s-a oferit de bună voie” (art. 2 pct. 1 din

Convenția nr. 29/1930).

Pentru considerentele

expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul

din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art.

304

1

C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza

a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu

modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de

reclamantul C.Z., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de C.Z. împotriva Sentinței civile nr. 1302 din 21 februarie 2011 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 ianuarie 2012.

Procesat de GGC - LM