ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 130/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Procedura în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamantul C.Z. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naționala a Vămilor, revocarea măsurii de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația, calculate până la data plătii efective. În motivarea acțiunii, reclamantul a învederat faptul că, în data de 10 august, dată stabilită pentru plata salariului aferent lunii iulie, a luat la cunoștință de faptul că i-a fost diminuat unilateral salariul cu 25%.

Reclamantul a susținut că măsura diminuării salariului cu 25% încalcă în mod vădit anumite dispoziții din Constituția României respectiv: art. II privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 16, alin. (1) privind egalitatea, art. 20 referitor la tratatele internaționale în materia drepturilor omului la care România este parte, art. 41 privind munca și protecția socială a muncii, art. 44 privind dreptul la proprietate privată, art. 47 privind nivelul de trai, art. 53 privind restrângerea unui drept sau a unei libertăți.

Totodată, a susținut că reducerea salariului cu 25% pe o perioada de 6 luni (iulie 2010 - decembrie 2010) și imposibilitatea de a mai primi vreodată sumele de bani aferente acestui procent reprezintă o ingerință ce are ca efect privarea acestora de bunul lor, în sensul celei de a doua fraze a primului paragraf al art. 1 din Protocolul nr. 1. Pârâta Autoritatea Națională a Vămilor - Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Cluj, în reprezentarea Autorității Naționale a Vămilor București, a formulat întâmpinare, solicitând în principal, respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, iar în subsidiar, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 1302 din 21 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii, ca neîntemeiată și a respins acțiunea formulată de reclamantul C.Z., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a examinat cu prioritate excepția inadmisibilității acțiunii invocată de autoritatea pârâtă, reținând că acțiunea reclamantului s-a întemeiat pe dispozițiile art. 117 din Legea nr. 188/1999, modificată și completată privind Statutul Funcționarilor Publici, art. 40 alin. (2) lit. C) din Legea nr. 53/2009, modificată și completată, Codul Muncii și art. 110 alin. (2) și (3) C. proc.

civ. Conform adeverinței depuse la dosarul cauzei, reclamantul este angajat în funcția publică de inspector vamal principal în cadrul ANV - DRAOV Bihor, fiind stabilit raport de serviciu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor.

În aplicarea dispozițiilor Legii nr. 118/2010, pârâta a dispus diminuarea cu 25% a salariilor brute ale angajaților Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale Bihor, începând cu luna iulie 2010. Curtea a apreciat că susținerea excepției inadmisibilității de către pârâtă, întemeiată pe dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv neîndeplinirea procedurii prealabile, motivat de faptul că decizia de diminuare este un act administrativ, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu este întemeiată, întrucât nu s-a făcut dovada că s-a emis o decizie de diminuare cu 25% a salariului în baza Legii nr. 330/2009, ci în temeiul dispozițiilor Legii nr. 118/2010 și nici faptul că actul administrativ în cauză a fost comunicat funcționarului public, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât termenul de soluționare a contestației administrative să înceapă să curgă.

Instanța de fond a constatat că se invocă în mod greșit neîndeplinirea procedurii prevăzute de Legea nr. 330/2009, impuse de art. 34, deși, în speța de față nu se contestă stabilirea salariului, a sporurilor, a premiilor și a altor drepturi care se acordă potrivit legii unitare de salarizare, care să atragă competența ordonatorilor de credite și apoi la instanța de contencios administrativ pentru funcționarii publici. Reclamantul, alături de ceilalți colegi funcționari publici, s-a adresat instanței ca urmare a diminuării de 25%, diminuare dovedită cu fluturașul de salarizare al lunii iulie 2010, față de luna precedentă. Analizând dispozițiile Legii nr. 118/2010, instanța de fond a constatat că legiuitorul nu a prevăzut o procedură specială de contestare, așa cum a făcut-o în dispozițiile Legii nr. 330/2009 (art. 34), iar măsura diminuării salariilor brute este dispusă prin lege și nu a fost luată mod unilateral de către pârâtă.

Un alt argument reiese și dispozițiile art. 117 din Statutul funcționarilor publici, prin care s-a stabilit că dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile legislației muncii, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice, iar prin analogie cu salariații contractuali ai instituțiilor publice, reținerea fără decizie echivalează cu o reținere fără titlu, dispoziție sancționată de Codul Muncii. Cu privire la fondul cauzei, Curtea a reținut că actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată și a cărui revocare se solicitată, este emis în temeiul și pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare.

Angajații instituțiilor publice au un statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare. Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația specifică acestei categorii. Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar a fost supusă controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of.

nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că "dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10 - 17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale." Curtea de apel a constatat că acțiunea este întemeiată pe reglementările C. muncii care nu sunt aplicabile în cazul personalului plătit din fonduri publice, pentru care există o reglementare specială și anume Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 și măsura contestată de reclamant sunt în acord și cu dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a libertăților fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri publice, se pune problema unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părților este suplinită de legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor. Măsura contestată este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate. În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, declarând ca fiind constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Curtea a mai constatat că, potrivit Curții Constituționale, diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă, este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare. Pe de altă parte, instanța de fond a reținut că, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată În M. Of. al României, Partea 1, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a statuat că situația de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit, securitatea națională. De asemenea, prin Deciziile nr. 188 și nr. 190 din 2 martie 2010, publicate în M. Of. al României nr. 237 din 14 aprilie 2010, respectiv nr. 224 din 9 aprilie 2010, și Decizia nr. 712 din 25 a mai 2010, publicată în M. Of.

al României nr. 416 din 22 iunie 2010, Deciziile nr. 711 și nr. 713 din 25 mai 2010, Decizia nr. 823 din 22 iunie 2010, nepublicate încă, Curtea a analizat constituționalitatea O.U.G. nr. 71/2009, care suspenda executarea unor hotărâri judecătorești și eșalona plata sumelor de bani rezultate din acestea, pornind tocmai de la premisa situației de criză economică avută în vedere prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009. Curtea de apel a mai reținut că restrângerea prevăzută de legea criticată este necesară într-o societate democratică tocmai pentru menținerea democrației și salvgardarea ființei statului.

Cu privire la proporționalitatea situației care a determinat restrângerea, Curtea a mai constatat că există o legătură de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei) și scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare reechilibrarea bugetului de stat) și că există un echilibru echitabil între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului. Curtea de apel a constatat totodată că măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar în același cuantum și mod.

Având în vedere cele expuse mai sus, Curtea de apel a constatat că măsura de diminuare a cuantumului salariului/indemnizației/soldei cu 25% constituie o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție." Mai mult decât atât, instanța de contencios administrativ a reținut în aplicarea principiilor CEDO cu referire specială la proporționalitatea măsurii diminuării salariului reclamantului în cauză faptul că o astfel de ingerință nu este de tipul “privării de proprietate”. Curtea Europeană nu analizează situația reducerii pensiilor sau salariilor ca și cum ingerința ar fi o “privare de proprietate”.

În consecință, astfel cum se arată în doctrina de specialitate, lipsa despăgubirii pentru ingerință nu conduce, eo ipso, la încălcarea art. 1 al Protocolului nr. 1. În consecință, constatarea anterioară a constituționalității Legii nr. 118/2010 nu împiedică judecătorul național să verifice dacă aplicarea legii în concret nu produce efecte contrare Convenției. Această verificare nu poate însă face abstracție de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în materie, care nu garantează dreptul de a continua să primești un salariu într-un anumit cuantum. Totuși, Curtea de apel poate analiza proporționalitatea după modelul cauzelor privind diminuarea pensiilor și să verifice caracterul discriminatoriu al măsurii de reducere, gravitatea măsurii (lipsirea totală de drept sau reducerea să într-o măsură care să-i afecteze substanța) și efectele particulare ale acestei măsuri în cazul concret al reclamantului.

Văzând cele trei criterii, instanța de fond a concluzionat că măsura criticată de către reclamantul din prezenta cauză nu are un caracter discriminatoriu, nu s-a dovedit faptul că măsura este atât de gravă încât salariul a fost diminuat într-o asemenea modalitate încât să fie afectat chiar dreptul la salariu în substanța sa, dar nici faptul că atât reclamantul, cât și familia sa au suferit într-o măsură care să nu fie în echilibru cu interesul general al depășirii crizei economice în care se află statul român. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamantul C.Z. a declarat recurs.

Prin criticile din recurs, recurentul-reclamant susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că nu a fost privat de dreptul de folosință al bunului său reprezentat de procentul de 25% din salariu, întrucât măsura de reducere a salariului reprezintă o expropriere formală, atâta timp cât nu este amânată plata sumei respective, ci aceasta nu va mai fi plătită niciodată. Recurentul-reclamant susține, în esență, că, prin măsura contestată, se încalcă prevederile art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În motivarea încălcării dispozițiilor citate, se arată că salariul reprezintă un bun în sensul dispozițiilor menționate, așa cum a reținut Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Mureșan împotriva României, Hotărârea din 15 iunie 2010, că există o ingerință a autorității publice constând în privarea de 25% din salariu și că, întrucât Legea nr. 118/2010 nu oferă posibilitatea de a obține despăgubiri pentru privarea de proprietate, reprezintă o sarcină disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul garantat de prevederile din Convenție.

Mai susține recurentul-reclamant că, prin măsura de reducere a salariului cu 25%, este obligat să presteze activitate fără a fi remunerat, fapt interzis de Convenția nr. 29/1930 a Organizației Internaționale a Muncii privind munca forțată sau obligatorie, ratificată de prin Decretul nr. 213/1957 și de Convenția nr. 105/1997 a Organizației Internaționale a Muncii privind abolirea muncii forțate, ratificată prin Legea nr. 140/1998. 4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

În esență, prin criticile din recurs, recurentul-reclamant susține că instanța de fond, în mod greșit a apreciat că măsura reducerii drepturilor salariale cu 25% dispusă prin Legea nr. 118/2010 nu contravine dreptului consacrat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, invocând, sub acest aspect, și numai în fața instanței de recurs nerespectarea interdicției referitoare la munca forțată statuată în Convențiile Organizației Internaționale a Muncii, ratificate de România. Înalta Curte constată că instanța de fond a realizat, prin prisma jurisprudenței CEDO, o corectă evaluare a pretinsei încălcări a dispozițiilor art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, în mod corect instanța a apreciat că dreptul la salariu se circumscrie, în sens larg, noțiunii de „interes patrimonial”, în sensul autonom al noțiunii consacrate de art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, conform căruia: „Art. 1. - Protecția proprietății Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor.” Totodată, este adevărat că, potrivit jurisprudenței CEDO, atât cea invocată de recurent - cauza Gasus Dosier - und Fördertechnik GmbH împotriva Olandei, Hotărârea din 23 februarie 1995, par. 55 -, cât și în jurisprudența mai recentă reprezentată de hotărâri pronunțate în cauze împotriva României (spre exemplu, cauza Popescu și Toader împotriva României, Hotărârea din 8 martie 2007, par. 35, publicată în M. Of.

al României, Partea I, nr. 618 din 22 august 2008): „[…] art. 1 din Protocolul nr. 1 conține 3 norme distincte: prima, exprimată în prima frază a primului alineat și care îmbracă un caracter general, enunță principiul respectării proprietății; a doua, ce figurează în cea de-a doua frază a aceluiași alineat, vizează privarea de proprietate și o supune anumitor condiții; în ceea ce o privește pe a treia, menționată în cel de-al doilea alineat, recunoaște puterea statelor, printre altele, de a reglementa folosința bunurilor conform interesului general. Nu este vorba totuși de reguli lipsite de legătură între ele.

A doua și a treia se referă la anumite exemple de atingeri ale dreptului de proprietate; prin urmare, ele trebuie interpretate în lumina principiului consacrat de prima dintre ele [a se vedea, în special, James și alții împotriva Marii Britanii, Hotărârea din 21 februarie 1986, seria A nr. 98, pp. 29 - 30, § 37, care reiterează în parte principiile enunțate de Curte în Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, Hotărârea din 23 septembrie 1982, seria A nr. 52, p. 24, § 61; a se vedea și Broniowski împotriva Poloniei (MC) nr. 31.443/96, § 134, CEDO 2004-V, și Hutten-Czapska împotriva Poloniei (MC) nr. 35.014/97, § 157, CEDO 2006-]”. Într-adevăr, Legea nr. 118/2010 constituie o ingerință a statului în privința interesului patrimonial al reclamantului de a primi integral salariul avut înainte de intrarea în vigoare a acestei legi.

Pentru ca această ingerință să nu conducă la încălcarea art. 1 Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, ea trebuie: (1) să fie legală; (2) să urmărească un scop legitim; (3) să respecte un rezonabil raport de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit a fi realizat. În cauză, ingerința este legală, întrucât este prevăzută de Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar. Totodată, ingerința ce decurge din aplicarea dispozițiilor Legii nr. 118/2010 urmărește un scop legitim, constând în reducerea cheltuielilor bugetare, întrucât, în caz contrar, situația de criză financiară cu care se confruntă statul ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit, securitatea națională.

Cu privire la raportul de proporționalitate, Înalta Curte reține că există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului) și scopul legitim urmărit (restabilirea echilibrului bugetar) și că există un echilibru între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului (aceeași fiind și opinia exprimată de Curtea Constituțională în Decizia nr. 1155/2011 prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 1 din Legea nr. 118/2010).

În același sens, în mod just, instanța de fond a avut în vedere și faptul că CEDO a reținut că statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (cauza Kechko împotriva Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23; cauza Kjartan Asmundsson împotriva Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 45). Independent de aspectele arătate, Înalta Curte are în vedere și cele reținute de Curtea Constituțională în considerentele Deciziei nr. 1155/2011, în sensul că „salariile viitoare pe care angajatorul trebuie să le plătească angajatului nu intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate, angajatul neavând un atare drept pentru salariile ce vor fi plătite în viitor de către angajator ca urmare a muncii viitoare prestate de angajat.

Dreptul de proprietate al angajatului în privința salariului vizează numai sumele certe, lichide și exigibile. […] Curtea Europeană a Drepturilor Omului, spre exemplu, în Hotărârea din 31 mai 2011, pronunțată în Cauza Maggio și alții împotriva Italiei, paragraful 55, a reiterat jurisprudența sa cu privire la faptul că art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu implică un drept la dobândirea proprietății”.

Criticile din recurs referitoare la faptul că diminuarea drepturilor salariale, ca urmare a adoptării și aplicării Legii nr. 118/2010, reprezintă o încălcare a celor statuate cu privire la abolirea muncii forțate prin Convenția nr. 29/1930 și Convenția nr. 105/1997 ale Organizației Internaționale a Muncii, ratificate de România, sunt lipsite de suport, atâta timp cât măsura contestată nu se circumscrie noțiunii de „muncă forțată sau obligatorie”, în sensul de „orice muncă sau serviciu pretins unui individ sub amenințarea unei pedepse oarecare și pentru care numitul individ nu s-a oferit de bună voie” (art. 2 pct. 1 din Convenția nr. 29/1930). Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul C.Z., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de C.Z. împotriva Sentinței civile nr. 1302 din 21 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 ianuarie 2012. Procesat de GGC - LM