ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4831/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, obligarea acestuia la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază, începând cu data de 01 ianuarie 2004 și până la data formulării cererii de chemare în judecată, sume actualizate cu indicele de inflație, precum și efectuarea mențiunilor corespunzătoare în carnetul de muncă. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că au statut de funcționari publici în cadrul instituției pârâte, având dreptul la cele două suplimente potrivit art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, precum și faptul că în perioada 2004 - 2005, potrivit art. 44 din O.U.G.

nr. 92/2004, a fost suspendată aplicarea acestor dispoziții, suspendare menținută prin art. 48 din O.U.G. nr. 2/2006, această măsură putând fi asimilată abuzului de drept. Reclamanții au apreciat că suspendarea încalcă dispozițiile art. 53 din Constituția României și Protocolul 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, iar pârâtul refuză în mod nejustificat plata sporurilor. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii, având în vedere suspendarea aplicării prevederilor ce reglementează cele două suplimente pentru perioada 2004 - 2006 și faptul că legislația în vigoare cu privire la funcționarii publici nu reglementează nivelul cuantumului acestor drepturi.

Prin sentința civilă nr. 292 din 19 ianuarie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: Art. 29 din Legea nr. 188/1999, devenit art. 31 după republicare, la alin. (1) lit. c) și d), prevede că pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din suplimentul postului și suplimentul gradului, aplicarea acestor prevederi fiind suspendată în perioada 2004 - 2006, prin O.U.G. nr. 92/2004, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005 și prin O.G. nr. 2/2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.

Astfel, instanța de fond a apreciat că pentru a fi posibilă calcularea celor două suplimente a căror acordare o solicită reclamanții, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici, este necesară existența unor dispoziții legale date în aplicarea (executarea) art. 29 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea dispozițiilor legale sus menționate. Instanța a constatat că până la data pronunțării hotărârii nu a fost reglementată modalitatea de calcul a celor două suplimente, iar acordarea acestor drepturi ar fi presupus obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat.

S-a reținut în considerentele hotărârii atacate faptul că acordând aceste drepturi pe cale judecătorească, în lipsa unei reglementari legale prin care acestea să fie definite, ar însemna ca instanța judecătorească să-și aroge drepturi de legiferare, încălcând astfel principiul separațiilor puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României, cât și prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării. Instanța de fond, raportându-se și la practica Curții Europene a Drepturilor Omului, a apreciat că în cauză nu se poate invoca nici încălcarea art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, deoarece suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare nu constituie un bun în înțelesul art. 1 din acest Protocol, întrucât pretențiile reclamanților nu au caracterul unei creanțe certe, lichide și exigibile.

S-a mai reținut de către instanță că, în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, o creanță invocată, pentru a avea valoarea unui bun în sensul art. 1 din Protocol, trebuie să fie suficient stabilită pentru a apărea ca exigibilă, or, atât timp cât această creanță nu poate fi determinată, în lipsa unor dispoziții legale, ea nu respectă condițiile de a fi considerată bun în sensul art. 1 din Protocol. La pronunțarea hotărârii, instanța de fond a avut în vedere și decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009, pronunțată de secțiile unite a Înaltei Curți de Casație și Justiție în soluționarea recursului în interesul legii, prin care s-a statuat că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.

Pentru considerentele de fapt și de drept expuse, instanța a respins acțiunea ca neîntemeiată. Împotriva acestei hotărâri, reclamanții au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că sentința atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, față de împrejurarea că instanța de fond a interpretat greșit actul juridic dedus judecății. Astfel, recurenții apreciază că în mod greșit instanța de fond a considerat că cele două categorii de sporuri solicitate prin cererea introductivă ar fi sporuri care s-ar putea acorda doar după aprobarea unor acte normative care vor reglementa salarizarea în domeniul bugetar și care vor prevedea condițiile de acordare a fiecărui spor sau supliment în parte.

Se arată în motivele de recurs formulate că prin O.G. nr. 6/2007 au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și al altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, precum și faptul că cele două suplimente care fac obiectul prezentei cauze se circumscriu noțiunii de sporuri și fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art. 31 alin. (1), lit. c) și d). Aceasta cu atât mai mult cu cât O.G. nr. 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului, ci dimpotrivă, în art. 48 din Ordonanță, se arată că aceasta se completează cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare.

Pentru aceste considerente recurenții apreciază că suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare sunt elemente componente ale salariului funcționarului public și în baza art. 37 din O.G. nr. 6/2007, trebuiesc plătite înaintea oricărei alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și nici nu pot face obiectul vreunei renunțări sau limitări. Arată recurenții că a accepta soluția instanței de fond, astfel cum a fost aceasta motivată, presupune totodată a accepta și faptul că dispozițiile unei legi pot fi modificate printr-o ordonanță de urgență, ceea ce este total eronat și în contradicție cu legea, întrucât un act normativ nu poate fi modificat decât printr-un alt act de putere egală sau mai mare decât cel pe care vine să-l modifice.

Se mai arată în motivele de recurs că practic instanța de fond nu doar că nu a ținut cont, ci, mai mult decât atât, a înlăturat în mod eronat legislația comunitară, în condițiile în care aceasta trebuia aplicată cu prioritate. Astfel, ca urmare a ratificării Convenției de către România prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994, aceasta face parte din dreptul intern, ceea ce înseamnă că după ratificare Convenția a devenit parte integrantă a sistemului român și a dobândit în cadrul acestuia aplicabilitate directă, dispozițiile sale având forță constituțională și supralegislativă. În consecință, se reține de către recurenți că primul judecător al convenției este judecătorul național, care urmează să aplice direct prevederile convenționale și Normele juridice internaționale privitoare la protecția drepturilor omului, care au aplicabilitate directă în dreptul intern.

Recurenții invocă în susținerea motivelor de recurs hotărârea Gaus Dosier - Unt Foredertechnik GmbH împotriva Olandei din 23 februarie 1995, prin care Curtea a explicat noțiunea de bun reglementată de art. 1 al Protocolului, arătând că noțiunea de bun se referă la valoarea patrimonială, ca ansamblu de interese ce decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească. Se menționează că în cuprinsul acestei decizii a fost prezentată legislația națională care reglementează compunerea salariului funcționarilor publici și s-a arătat că în mod neîndoielnic salariul funcționarului public cuprinde, alături de alte elemente, suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare.

Se mai arată de către recurenți că prin suspendarea periodică au fost privați de un drept constituit prin lege și ca urmare un drept legitim, licit, pe care ar trebui să îl dobândească în mod efectiv, astfel că neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzute de art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999R se circumscrie încălcării art. 1 din Protocolul 1 și art. 6 din Convenție. În cauza de față, reclamanții au avut o speranță legitimă, consacrată chiar de legiuitorul român, privind plata celor două suplimente salariale, aceștia fiind titularii unor interese patrimoniale ce intră sub protecția instituită de art. 1 din Protocolul 1, drepturile reclamanților la plata celor două sporuri având bază legală.

Se mai învederează de către recurenți că drepturile salariale ale funcționarilor publici, privind suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare în cuantum de 25% pentru fiecare dintre ele, a fost recunoscut și acceptat de mai multe instanțe de judecată, prin sentințe rămase definitive și irevocabile, astfel că nu se poate face o diferențiere privind aceste drepturi, deoarece pentru toți funcționarii publici există o singură lege care reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre aceștia și stat, sau administrația publică locală, prin autoritățile administrative autonome, ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale. Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Potrivit art. 31 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare: „Art. 31. - (1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: - salariul de bază; - sporul pentru vechime în muncă; - suplimentul postului; - suplimentul corespunzător treptei de salarizare. (2) Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii. (3) Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici". Este necontestat faptul că dispozițiile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate în perioada 2004 - 2006, prin O.U.G.

nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005 și prin O.G. nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006. De asemenea, este adevărat că, potrivit art. 64 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „la expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziția afectată de suspendare reintră de drept în vigoare". Însă, în cauză, dreptul la salariu al funcționarilor publici este reglementat în secțiunea I din capitolul 5, intitulat „Drepturi și îndatoriri", din Legea nr. 188/1999, iar potrivit art. 31 alin. (3) din această lege, salarizarea se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare.

Or, în reglementările drepturilor salariale și ale altor drepturi ale funcționarilor publici, în vigoare pentru perioada în care recurenții-reclamanți solicită plata drepturilor, în calitate de funcționari publici în cadrul Ministerului Finanțelor Publice, nu a fost prevăzut nici suplimentul postului și nici suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Astfel fiind, a admite teoria recurenților și a obliga autoritatea să le acorde acestora suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, în procent de 25% pentru fiecare dintre cele două suplimente salariale, ar însemna ca instanța, în lipsa unor reglementări și criterii legale, să stabilească procentual cuantumul celor două sporuri.

Or, o asemenea situație echivalează cu depășirea limitelor puterii judecătorești, limitate constituțional la aplicarea legii pozitive, precum și cu substituirea autorității judecătorești în rolul ce revine puterii legislative, în speță de a adopta legea de salarizare a funcționarilor publici, ori în rolul ce revine puterii executive, în speță de a emite norme de organizare a executării reglementărilor în litigiu. Totodată, Înalta Curte constată că drepturile solicitate prin acțiune nu sunt drepturi de creanță și nici bunuri, iar recurenții-reclamanți nu au o speranță legitimă în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Este adevărat că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a reținut, cu valoare de principiu, că drepturile de creanță constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, însă, mergând mai departe, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că „o creanță nu poate fi considerată bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 decât dacă ea a fost constatată sau stabilită printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat" (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, decizia din 18 octombrie 2002, cauza Fernandez-Molina Gonzales și alții împotriva Spaniei).

Așadar, în cauză, dreptul solicitat de reclamanți la plata suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare, într-un cuantum care nu își găsește o justificare legală, nu reprezintă, în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, o creanță care să poată fi calificată drept „bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. La pronunțarea deciziei, în temeiul art. 329 alin. (3) Teza finală C. proc. civ. , Înalta Curte are în vedere cu deosebire decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție (publicată în M. Of.

al României, Partea I, nr. 880/16.12.2009), prin care, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, s-a stabilit că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Sindicatul Național al Funcționarilor Publici, în calitate de reprezentant legal al funcționarilor publici din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, A.E., A.D., A.I., I.A., B.V., B.F.C., B.D.M., V.B., B.A., B.G., A.B., B.T.M., B.D.E., B.L.O., B.C., C.B., B.M., M.B., B.T., B.S.C., B.Vi., B.D., C.F.C., C.A., C.A.O., C.C.E., C.M., A.C., C.P.I., M.C., C.A.O., C.C., C.S., C.L., C.R., Cr.C., C.An., C.E.D., C.D., D.C., D.V., D.I., D.F., D.A., D.M., E.E.S., F.A., F.C., G.C., G.D., G.O.E., D.G., G.C., G.E.A., G.M., H.L., H.I.A., I.G., I.T.R., I.I., I.V., Io.A., I.Ad., J.E., L.A.D., M.E., M.M., M.D., M.L.F., M.V., M.I., M.Du., M.A.I., M.N., M.V.A., N.G., N.D., N.R., N.L.A., N.M., O.C., O.E., O.B., O.A., P.T., P.I., P.D.I., P.R., P.A., P.M., P.Ad., P.Ro., P.C., R.A., R.P., R.I.F., P.Cr., R.I., R.S., S.A., S.M., S.Mi., S.B., S.Ad., Ș.L., S.E., T.C., T.D.G., T.Cr., T.G., T.M.L., T.N., U.A., U.D., V.V., V.C., V.E.L.

și V.A.D., împotriva sentinței civile nr. 292 din 19 ianuarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 9 noiembrie 2010.